GÜÇLENDİRİYOR MU?

Avrupa Birliği, genellikle bölgesel oyunculara yeni kaynaklar sağlarken, diğer oyuncuları sınırlandıran, yeni bir siyasi fırsat yapısı olarak görülmektedir (Hooghe ve Marks, 1996, 2001). Bu sebeple Avrupalılaşma, iktidarın yerel oyuncular arasında ciddi bir şekilde yeniden dağıtılmasına sebep olarak, ku- rumsal değişimle sonuçlanabilir. Claudio Radaelli (2003: 35), Avrupalılaş- manın iki ana alanını tanımlamıştır. Birincisi, yerel makro-yapılar – yani bir ülkenin siyasi ve hukuki yapılarını ve devletler arası ilişkileri içeren politika boyutudur. İkincisi, oyuncuları, kaynakları ve politika biçimlerini içeren ka- mu politikası unsurlarıdır. Bu değişim sınıflandırmasını kullanarak, Fransız bölgelerinde Avrupalılaşmayı üç boyuta ayıracağım: (1) bölgesel ekonomik kalkınma politikalarının uyumlandırılması (kamu politikası boyutu), (2) Ye- ni siyasi ağların oluşması (bölgesel paradiplomasi) ve (3) Fransız bölgelerinin anayasal ve kurumsal yapılarının gelişimi (politika boyutu).

Bölgesel Kalkınma Politikalarının Uyumlandırılması

Günümüzde, çoğu analist Fransa’da kamu otoritesinin kullanılma biçiminin önemli ölçüde geliştiği konusunda hemfikirdir. Ademi merkezileşmeyse AB’nin bölge politikalarının birleşik etkisi, Fransa’ya kamu politikasında söz konusu olan çıkarların bölgeselleşmesi olarak yansımıştır. Bu bölgeselleşme- nin oyuncuların ve diğer idari seviyelerin etkileşimiyle karar alma mekanizma- ları üzerindeki etkisini yorumlamak çok kolay değildir. Merkezi devlet, gücü sahadaki temsilcilerine ‘dağıtarak’ ve kendini Avrupa entegrasyonuna adapte ederek, yeniden yapılanmaya çalışmaktadır. Bölgelerse, kendilerini en avantaj- lı şekilde konumlandırma çabası içindedirler. Ancak bu söz konusu hareket se-

2. fransa’da bölgeler ve avrupa birliği: değişimle direnç arasında 49

viyelerinin nispi yoğunluğu ve önemi, önemli bir tartışma konusu olmayı sür- dürmektedir (Lequesne ve Le Galès, 1997; Négrier ve Jouve, 1998; Pasquier, 2004). Buna bağlı olarak, Fransa’daki bölgesel seviyelerde yürütülen politika- ya ilişkin tüm analizler, karşılaşılacak iki çıkmazdan kaçınmalıdır. Öncelikle, bölgesel siyasi kurumların otonomisini fazla büyütmekten kaçınmak büyük önem taşımaktadır. Yukarıda da vurguladığımız gibi, bunların hareket potan- siyelini engellemeyi sürdüren ciddi yapısal sınırlar mevcuttur. Ancak aynı za- manda bölgesel kurumların siyasi kapasitesini hafife de almamalıyız.

Fransa’daki durumda, AB bölgesel politikasının zaman içinde önemli bir politika değişimine yol açtığı görülmektedir. 1988’den 1990’ların sonuna kadar, neredeyse tüm Fransız bölgelerinde, geleneksel mekânsal gelişmeleri teşvik etme yollarını AB kurallarına uyarlama çabası birtakım büyük deği- şimlere yol açmıştır (Smith, 2006). Özellikle de çok yıllık kalkınma planı he- defleri ve fon sağlama mekanizmaları, süreçte rol oynayan farklı kamu otori- teleriyle sosyal oyuncular (dernekler, ticaret odaları) arasında daha ayrıntılı uzlaşmalara varılmasına sebep olmuştur. Bölgesel bütçelerin önemli bir bölü- mü, bugün, Bölge Meclislerinin, yerel otoritelerin, Fransa ulusal devletinin ve Avrupa Birliği’nin hep beraber katılım sağladığı çok yıllık kalkınma planları- na adanmıştır. Gerçekten de, bölgesel planlama kontratları (‘contrats de plan

Etat-Régions’ – CPER)9 _{ve AB bölgesel politikası, günümüz Fransa’sının teri-} toryal kalkınmasının en önemli politika araçları haline gelmiştir. CPER, plan- lama sürecini canlandırarak, kamu politikası alanındaki merkez-çevre ilişki- lerinin organizasyonunda başlıca kurumsal mekanizma olmuştur (Balme ve Bonnet, 1994). Planlama kontratlarıyla, Fransa ulusal devleti ve bölgeler, kalkınma öncelikleri ve kamu yatırımları için her bölgede çok yıllık olarak ortak hedefler belirlemeye başlamışlardır. Bugüne kadar, dört planlama kon- tratı nesli (1984-88, 1989-93, 1994-99 ve 2000-06) gün ışığına kavuşmuştur. Planlar bağlamındaki yatırım, Fransız bölgelerinin global bütçesinin % 20 ila % 30’unu temsil etmektedir. Çeşitli yapısal fonlarla uygulanan AB bölgesel politikası da CPER’inkine benzer bir mantık izlemektedir. Fransa’da, iki po- litika uygulaması artık yakından koordine edilmektedir.10 _{İlk olarak 1988’in} ortasıyla sonları arasında, ademi merkezileşme sürecinin uygulamaya kondu- ğu sırada uygulanmaya başlayan yeniden oluşturulmuş yapısal fonlar, bölge- sel ve yerel oyunculara ek finansman sağlamış, aynı zamanda da ortaklık, 9 2007-13 döneminde, ‘contrats de plan Etat-Régions’ın adı ‘Contrats de projet Etat-régions’ olarak

değiştirildi.

50 birinci kısım: türkiye, fransa, polonya ve avrupa birliği’nde bölgeselleşme

programlama, merkeziyet, yetki ikamesi, kalkınma projesi ve/veya değerlen- dirmesi gibi bir dizi yeni politika normu oluşturmuştur (Smyrl, 1997; Pasqu- ier, 2005). Bu normlar yorumlanırken ve kullanılırken, her bölgede yerel oyuncular, ulusal idare ve Komisyon temsilcileri arasında yeni ilişkiler kurul- muştur. Komisyon’un dayatmasıyla, bu programları beklenen, orta nokta ve gerçekleşen değerlendirmelerine tabi tutmak da daha sistematik bölgesel kal- kınma yönetimi biçimlerinin oluşmasıyla sonuçlandı. Bu AB politikası modu- na göre sosyalleşen birçok Fransız bölgesi, durumu yeni yerel politikalar uy- gulamak ve nihayetinde kendi teritoryal nüfuzlarını güçlendirmek için kav- ramsal bir kaynak olarak kullandı. Sözgelimi, Fransız bölgeleri, çeşitli prog- ramlara (Lider, İnterreg) dağılmış Avrupa yerel kalkınma modelini, yeni böl- gesel politikalar uygulamak, en önemlisi de Fransa’daki yeni yerel kalkınma bölgelerini kurumsallaştıran ‘pays’ politikasını uygulamaya sokmak için kul- lanmıştır. Avrupalılaşma süreci de bölgesel ve yerel oyuncuları etkileyen kav- ramsal bir süreçtir (Pasquier, 2005).

Yetki ikamesi esasının uygulanması, Fransa’da çok farklı hiyerarşik yapılandırmalara zemin hazırlamıştır. Bu karmaşık karşılıklı dayanışma oyu- nunda, asıl mesele genellikle ihtilaflı olan iki merkezi prensibi birleştirmektir: delege edilen gücün alt ulusal otoritelerce serbestçe uygulanması ve devletin koordine edici liderlik rolünün yeniden doğrulanması.11 _{Bölgeler bu süreçte} bir değişiklik yapmak istiyorlarsa, farklı kamusal ve özel ortakları bölge top- rakları içinde, bölgesel çıkarlara ilişkin ortak bir vizyon etrafında bir araya getirmek zorundadır. Fransız bölgelerinin elitleri, bu değişimlerle yüzleşebil- mek için büyük strateji değişimlerine gitmişlerdir. Bretagne gibi bazı bölgeler- de, devlet başkanlıkları, bölge meclisleri ve bölüm seviyesindeki otoriteler arasında nispeten uyumlu ortaklıklar kurulmuştur. Ancak Rhônes-Alpes, Languedoc-Roussillon veya PACA gibi diğer birçok bölgede, yapısal fonların uygulanması bölgesel-ulusal ve bölgesel-yerel ilişkiler için bir çekişme zemini yaratmıştır (Duran, 1998; Smyrl, 1997). Bretagne’de, Breton bölge meclisi, kendi bölgesindeki Avrupa bölgesel politikasına yönelik planlama ve uygula- ma sürecinin tam merkezinde yer almaktadır (Pasquier, 2003b). Yukarıda açıkladığımız bölgesel planlama kontratlarında olduğu gibi, bölge meclisi ve

préfecture, ortaklaşa belirlenen bölgesel önceliklere dayalı sağlam bir projeler

listesi oluşturmak için beraberce çalışmıştır. Ortaya çıkan planların nihai ha- zırlığı bölgesel seviyenin (meclis ve préfecture) ayrıcalığıyken, yerel ve dépar- 11 1994-98 planlama sözleşmelerinde, devletin katkısının % 60’ı ‘müzakere edilemez’ projelere bağ-

2. fransa’da bölgeler ve avrupa birliği: değişimle direnç arasında 51

tement seviyesindeki memurlara ve çıkarlara sistematik olarak danışarak el-

de edilen geniş bir mutabakata da dayanmaktadır. Bu bağlamda, meclisin ve

préfecture’in görevleri birbirini tamamlar niteliktedir. Meclis bir çalışma mu-

tabakatı sağlayan bölgesel koalisyonu sağlarken, préfecture devletin (ve za- manla Avrupa Birliği’nin) idari ağlarındaki teknik kapasitesini ve nüfuzunu, Paris ve Brüksel’de bölgesel çıkarları savunmak amacıyla kullanır. Birlikte ça- lışarak, net mali öncelikler ve bu öncelikleri ortak bir şekilde uygulamaya yö- nelik prosedürler oluşturmuşlardır. Bu sürekli ilişki sayesinde, Bretagne’ye Avrupa bölgesel politikasına göre gerçek bir bölgeselleşme sağlamışlardır. Languedoc-Roussillon’daysa durum daha problematiktir. Başkanın iradesine rağmen, bölge meclisi Avrupa bölgesel programlarının planlanması ve uygu- lanmasında merkezi bir bütünleştirme rolü üstlenmemektedir. Hiçbir şekilde hakiki bölgesel öncelikler veya stratejiler oluşturulmamaktadır. Alan daha çok bölgeyi oluşturan département’ların conseils généraux’leri veya ulusal bakanlıkların bölge ofisleri gibi yerel veya sektörel oyunculara açık bırakıl- mıştır. Bütün bunların bir sonucu da, Languedoc-Roussilon’daki yapısal fon- ların organize edilme mantığının département seviyesine düşürülmesi gibi ciddi bir değişiklik olmuştur (Négrier, 1998). Bu değişikliği finansal gayretin bölünmesi, ‘uzmanlığın’ politikleşmesi ve geleneksel yerel arabuluculuk mod- larının hakimiyeti gibi bir dizi verimsizlik izlemiştir. Bölge meclisi arka plan- da kalmıştır ve kesinlikle aşağıdan gelen siyasi taleplerle rekabet edecek bir konuma sahip değildir.