transfronteiriços. A divisão de justificou pelas disparidades tanto no ecossistema, quanto socioeconômicas e culturais, objetivando uma organização que contemple as bacias hidrográficas como unidades de gerenciamento de recursos hídricos (ANA, 2015).
A bacia hidrográfica é a unidade territorial para as ações da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e a atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. O comitê de bacia hidrográfica é um órgão de Estado, criado por Lei e tem poder deliberativo. Deste modo, do conceito geográfico de bacia hidrográfica, imbrica-se o conceito legal de comitê de bacia: arena de discussão e decisões, congregando representantes dos usuários da água bruta, sociedade civil organizada e Poder Público. Os comitês de bacia assemelham-se aos conselhos de recursos hídricos, diferindo no que tange à área de abrangência de cada um, estrutura e atuação. Aos comitês de bacia cabe a atribuição legal de deliberar sobre a gestão hídrica.
Anteriormente à Lei Federal N.º 9.433/97, os estados de São Paulo, Ceará, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Sergipe, Bahia, Paraíba, Distrito Federal e Rio Grande do Norte editaram suas legislações hídricas, entre 1991 e 1996, tendo a bacia hidrográfica como unidade territorial de gestão.
4.3. A bacia hidrográfica como arena de gestão hídrica: os comitês de bacia hidrográfica
Ao abordar a conceituação de bacia hidrográfica como unidade territorial para a gestão de recursos hídricos e a criação dos fóruns de discussões no âmbito da bacia há que considerar o processo de redemocratização do Brasil, na década de 1980, marcada também pelo começo do movimento ambientalista no país. Ressalta-se que nos anos 1970 o Brasil passou por um grande processo de industrialização, exploração dos recursos naturais, ampliação da fronteira agrícola e urbanização.
Em 1977, no primeiro Fórum da Organização das Nações Unidas (ONU) com temática central voltada à água, em Mar Del Plata, Argentina, foi originado o Plano de Ação de Mar Del Plata, citando a necessidade de gestão e de criação de instituições para administrar bacias hidrográficas como medida para o gerenciamento integrado dos recursos hídricos.
A experiência com os comitês de bacia hidrográfica no Brasil, de acordo com Domingues e Santos (2002), tem início através da Portaria Federal N.º 90/1978, do Ministério de Minas e Energia e do Ministério do Interior, através da criação do Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH). O objetivo do CEEIBH era classificar os cursos de água da União para enquadramento em classes de uso, bem como o estudo integrado e acompanhamento do uso racional dos recursos hídricos nas bacias hidrográficas de rios da União. Conforme seu Regimento Interno, para alicerçar os trabalhos do CEEIBH, poderiam ser criados Comitês Executivos de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas de Rios Federais. Em 1979 foram criados os Comitês de Estudos Integrados da Bacia do Rio Paraíba do Sul (CEEIVAP) e da Bacia do Rio Paranapanema (CEEIPEMA). Posteriormente, outros Comitês Executivos surgiram, dentre eles o da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco. Os autores também destacam que:
Os comitês criados pelo CEEIBH visavam coordenar o trabalho dos diversos órgãos intervenientes em recursos hídricos, quase todos federais e estaduais, preservando suas autonomias e procurando integrar suas ações, tendo em vista criar uma nova cultura no relacionamento interinstitucional para a solução dos problemas de interesse comum. Marcaram um período de transição da gestão de recursos hídricos centralizada na União e nos Estados, quando as decisões eram tomadas unilateralmente pelos respectivos órgãos gestores, que trabalhavam de forma estanque e independente, muitas vezes em conflito com outras instituições, e a chamada gestão integrada, descentralizada e participativa, que caracterizava o sistema atual, na qual os colegiados de decisão desempenham papel relevante, de nível superior, e de natureza consultiva, normativa e deliberativa, contando com importante participação de representações dos usuários e da sociedade civil (DOMINGUES; SANTOS, 2002, p. 66).
Para os autores, além da pouca estrutura para o funcionamento, como recursos financeiros e humanos, não havia uma política que executasse ou implantasse as propostas dos Comitês de Estudos Integrados. Desse modo, esse molde de comitê foi extinto em 1983. Citam também o Seminário Internacional de Gestão de Recursos Hídricos, em 1983; os seis Encontros Nacionais de Órgãos Gestores, entre 1984 a 1986; o relatório do Grupo de Trabalho criado pela Portaria Federal N.º 661/1986, do Ministério de Minas e Energia (MME) propondo a estruturação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH), que subsidiou as disposições sobre recursos hídricos na Carta Magna de 1988.
A primeira experiência brasileira de comitê de bacia, de acordo ao modelo francês, deu-se no Rio Grande do Sul com a criação do Comitê de Preservação, Gerenciamento e Pesquisa da Bacia do Rio dos Sinos, composto por representantes da sociedade civil, movimentos ecológicos, prefeituras, empresários, universidades e de técnicos ambientais do estado, no intuito de amenizar a degradação por contaminação do Rio dos Sinos. Em 1991 o estado de São Paulo contava com o Conselho de Recursos Hídricos para debater questões da área e em 1993 surgiu o Comitê da Bacia Hidrográfica dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PCJ). A partir do momento em que outros estados da Federação aprovaram sua legislação hídrica houve a inserção na discussão sobre os recursos hídricos e a criação de comitês de bacias. Assim, estabelecidas as legislações hídricas estaduais houve um incentivo à promulgação da Lei Federal N.º 9.433/1997, da PNRH, que contemplava os comitês de bacia (DOMINGUES; SANTOS, 2002).
Ainda num percurso temporal, entre 1987 e 1989, a Associação Brasileira de Recursos Hídricos (ABRH) mobilizou-se, delineando princípios para uma Política Nacional de Recursos Hídricos que abrangesse a gestão integrada, descentralizada e participativa, tendo a bacia hidrográfica como unidade de gestão e o reconhecimento do valor econômico da água. Nesses dois anos foram elaboradas a Carta de Salvador e a Carta de Foz do Iguaçu, convocando um sistema integrado de gestão (PORTO; PORTO, 2008).
Na década de 1990, por ocasião da reunião preparatória para Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, a Rio-92, em Dublin, Irlanda, foi gerado um documento com quatro observações sobre a água e desenvolvimento sustentável: os Princípios de Dublin. Nesse sentido, na agenda de ações para resolução de conflitos hídricos, abordou-se a utilização da bacia hidrográfica como entidade geográfica mais apropriada para o planejamento e gestão de recursos hídricos, incluindo não só as águas superficiais, mas também as subterrâneas, nacionais e transfronteiriças (UN WATER, 2012).
Dentre os fundamentos da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), no Artigo 1º, o Inciso V afirma que a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da PNRH e atuação do SINGREH. A base do sistema de gerenciamento hídrico é o comitê de bacia, fórum de discussões sobre os recursos hídricos numa bacia hidrográfica, reunindo representantes dos usuários de água bruta, sociedade civil organizada e o Poder Público. Assim sendo, os comitês congregam diferentes atores com objetivos políticos distintos e publicizam os conflitos pelo uso da água.
O comitê é o primeiro órgão administrativo a ser acionado em caso de conflitos pelo uso da água, contudo, se não houver resolução do conflito ou se a deliberação não atender a
alguma das partes envolvidas, caberá recurso junto ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) ou aos conselhos estaduais, as segundas instâncias administrativas nestes conflitos, porém com hierarquia maior que os comitês de bacias.
Entre conflitos pelo uso da água e o comprometimento do uso da água por um determinado usuário há significativas diferenças, segundo a ANA (2011a), pois, neste último caso, pode não haver disputa entre os usuários. Há, portanto, conflitos potenciais e conflitos instalados, com casos de denúncia ações legais junto ao comitê ou aos entes do sistema de gestão hídrica, ou à justiça comum. Em casos de conflitos instalados, através de um processo administrativo, o comitê analisa os fatos e os fundamentos documentados em ofício.
Em todas as Regiões do país existem comitês de bacia, entretanto, na Região Norte, apenas o estado do Amazonas possui comitê. Cumpre observar que a Região Norte é detentora de 70% das reservas hídricas do país e a abundância dos recursos hídricos traz uma errônea visão de inexistência de conflitos hídricos. Segundo dados da Comissão Pastoral da Terra (CPT), em 2014 a Região foi a terceira do país em conflitos hídricos e a segunda em maior número de famílias envolvidas.
Os estados do Ceará, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo e Rio Grande do Sul têm seus territórios totalmente abrangidos por comitês de bacias, contudo, ainda de acordo com a CPT (2015), a Região Sudeste foi a segunda em número de conflitos pelo acesso à água, com o maior número de famílias envolvidas no país, sendo que a crise de abastecimento de água na macrometrópole paulista evidencia o quanto tríade água-política-poder é forte. A tipificação da CPT para os conflitos hídricos no país variam entre apropriação particular, barragens, açudes, uso e preservação da água.
Para a criação dos comitês de bacias hidrográficas é necessário elencar uma pauta de propostas sobre a gestão hídrica numa bacia pelos representantes dos usuários (indústrias, irrigação, hidroeletricidade), do Poder Público (estados e União) e da sociedade civil organizada (organizações não governamentais, associações técnicas e de moradores, universidades), justificando a necessidade de um comitê de bacia. Para tanto, as potencialidades e os problemas na bacia hidrográfica devem estar descritos, bem como a possibilidade de intermediação com a criação do comitê. Já o comitê de sub-bacia é parte do comitê de bacia maior, ou seja, são comitês de bacias hidrográficas dos tributários, sendo comum em bacias hidrográficas extensas.
Os dados da Tabela 2 mostram o número de comitês por estado, bem como os municípios abrangidos em cada um e o ano de criação:
Tabela 2 – Brasil: comitês de bacias hidrográficas estaduais, 2015
ESTADOS DA FEDERAÇÃO COMITÊS MUNICÍPIOS ANO DE CRIAÇÃO