Ao abordar a gestão hídrica por comitês interestaduais faz-se necessário compreender as complexidades da federação brasileira, de caráter descentralizador, e a autonomia dos estados no que concerne à gestão das águas, ou seja, cada estado constitui sua legislação sobre os recursos hídricos que banham o seu território, de acordo com a Constituição Federal. Ressalta-se que na gestão hídrica por bacias hidrográficas, o município possui o território e pode legislar sobre o uso da terra, contudo, o domínio das águas fica entre a União e os estados.
As normas legais, a estrutura, o número de membros para cada segmento, o funcionamento e as atribuições dos comitês interestaduais não se diferem dos demais comitês. Nos aspectos de unidade territorial, as bacias interestaduais possuem rios de domínio da União e dos estados em sua área de drenagem. De acordo com a ANA (2011c), cerca de 75% do território nacional é formado por bacias hidrográficas interestaduais. Nos comitês de bacias hidrográficas de rios transfronteiriços, a representação da União envolve o Ministério das Relações Exteriores.
A criação de um comitê de bacia interestadual segue etapas semelhantes à dos comitês estaduais, sendo articulada entre a União e os estados. A proposta de instituição precisa ser aprovada pelo CNRH e a criação por Decreto da Presidência da República. Há que se estabelecer também um pacto de gestão hídrica, um convênio para a garantia de funcionamento do comitê através no seu arranjo institucional, conforme a Resolução Federal N.º 109/2010 do CNRH.
De acordo ao Artigo 9º da Resolução Federal N.º 5/2000 do CNRH, a proposta de instituição de um comitê de bacia hidrográfica interestadual poderá ser avaliada e aprovada pelo CNRH caso seja subscrita pelos Governadores Estaduais, Prefeituras Municipais, entidades civis e representantes de usuários, sendo observadas as seguintes características dispostas na Resolução:
Secretários de Estado responsáveis pela gestão hídrica de, pelo menos, dois terços dos estados contidos na bacia hidrográfica;
Prefeitos Municipais cujos Municípios possuam área territorial na bacia hidrográfica, pelo menos quarenta por cento;
No mínimo cinco entidades legalmente representativas de usuários, de pelo menos três dos usos;
No mínimo dez entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia hidrográfica.
No tange à bacia como território para a gestão hídrica, um novo delineamento deu-se, conforme o Artigo 1º da Resolução Federal N.º 109/2010 do CNRH, definindo as Unidades de Gestão de Recursos Hídricos de Bacias Hidrográficas de rios de domínio da União (UGRH), que orientarão a criação dos comitês de bacia. As UGRH abrangem a mesma extensão de gestão dos comitês no que tange à bacia hidrográfica. Sua unidade territorial não poderá extrapolar a área da região hidrográfica, conforme a Divisão Hidrográfica Nacional estabelecida na Resolução N.º 32/2003, do CNRH. Para a definição das UGRH são analisados aspectos hidrológicos, ambientais, socioeconômicos, políticos e institucionais (CNRH, 2010).
Nos aspectos de gestão hídrica, ressaltam-se a complexidade quanto à extensão da área de atuação dos comitês de bacias interestaduais, abrangendo diferentes climas, biomas, potencialidades hídricas; a dominialidade entre vários estados e a União; as peculiaridades na gestão hídrica de cada estado, bem como as dificuldades de deslocamento dos membros para a participação nas Plenárias.
A tomada de decisões nos comitês de bacias interestaduais envolvem pactos institucionais entre os estados e a União e, muitas vezes, os temas discutidos nos comitês interestaduais são de relevância nacional, como as transposições e os barramentos de rios para
uso hidrelétrico. Atualmente no Brasil existem nove comitês de bacias interestaduais, conforme se observa na Figura 4.
Analisa-se que quer para os comitês de bacias estaduais, quer para os comitês interestaduais, a questão da escala é um desafio pela extensão da bacia, números de comitês, diversidade de membros e múltiplos usos, os conflitos pelo uso da água e entre as instituições gestoras.
Figura 4 – Comitês de bacias interestaduais no Brasil21
Fonte – ANA, 2015.
Adaptação – PIRES, Ana P. Novais, 2016.
21 A Figura 4, que espacializa as bacias hidrográficas interestaduais no Brasil fo aqui disponibilizada conforme a figura disponibilizada pelo site da Agência Nacional de Águas (ANA), na área destinada aos comitês de bacias hidrográficas. Disponível em: http://www.cbh.gov.br/#not-interestaduais.
Alicerçando a espacialização da Figura 4 destaca-se que, o CBH do Rio Paraíba do Sul foi criado em 1996; o CBH Rio São Francisco, em 2001; o CBH dos Rios Piracicaba- Capivari-Jundiaí (PCJ), os CBH dos Rios Paranaíba e Doce, em 2002; o CBH do Rio Verde Grande, em 2003; o CBH dos Rios Piancó-Piranhas Açu, em 2006; o CBH do Rio Grande, em 2010 e CBH do Rio Paranapanema, em 2012 (ANA, 2015). As Regiões Nordeste e Sudeste são as pioneiras na instituição de comitês interestaduais.
Gontijo Júnior e Reis (2008) analisam que a bacia hidrográfica interestadual tem comitê estadual e comitê federal e pode não ter comitê da bacia hidrográfica como um todo, debatendo sobre toda a rede de drenagem, para além da dominialidade dos recursos hídricos. Pode-se entender, portanto, que não há um órgão com competência única para em os corpos hídricos:
[...] por comportarem no mínimo bens de três domínios (União e, no mínimo, dois estados federados), os comitês de bacia criados no âmbito do Conselho Nacional de Recursos Hídricos não podem, hoje, serem chamados de comitês da bacia. Todos os casos existentes denunciam que estas instâncias têm competência somente sobre os rios de domínio da União. Estes cursos d’água constituem-se, quase sempre, nas correntes principais das bacias interestaduais, no entanto, seu gerenciamento não pode ser realizado independentemente dos cursos d’água afluentes, normalmente de domínio dos estados, o quê, inevitavelmente, potencializa um conflito institucional com estas unidades federadas e pode ser agravado com a existência de comitês instituídos com área de atuação nas sub-bacias (GONTIJO JÚNIOR E REIS, 2008, p. 4-5).
Sendo que a rede de drenagem flui naturalmente para além das divisões administrativas e das divisões das políticas hídricas, a relação entre os comitês estaduais e comitês de afluentes estaduais, bem como entre os comitês interestaduais e seus comitês de diferentes domínios das águas, a instância máxima do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH), o CNRH, regula a relação no âmbito das bacias hidrográficas por meio das Resoluções Federais N.º 5 e N.º 17, estabelecendo a qualidade do ponto comum de escoamento da sub-bacia como norma de convivência dentro da bacia hidrográfica. Portanto, os comitês de sub-bacias devem observar os preceitos de gestão no rio principal (GONTIJO JUNIOR; REIS, 2008).
A ANA (2011c), nesse sentido, propõe questões desafiadoras para os comitês interestaduais, como a definição de uma representação que seja adequada à sua complexidade institucional, suas formas de funcionamento e como tornar efetiva a sua atuação em toda a bacia. Gontijo Júnior e Reis (2008) também elencam desafios enfrentados pelos comitês interestaduais:
1.Efetividade dos comitês em sua área de atuação, envolvendo todos os corpos d’água, independentemente do seu domínio; 2. Competência dos comitês de bacias interestaduais em todos os domínios, diretamente ou indiretamente, em escalas adequadas à solução das questões locais ou àquelas relevantes para toda a bacia; 3. Compartilhamento do poder decisório, não somente entre os três segmentos – governos, usuários e sociedade civil - previstos na legislação, mas também com relação aos estados federados e aos comitês das sub-bacias (GONTIJO JUNIOR; REIS, 2008, p. 7-8).
Destes questionamentos, a ANA (2011b; 2011c) e Gontijo Junior e Reis (2008), descrevem os novos arranjos institucionais dos comitês de bacias interestaduais baseados em único comitê para a totalidade da bacia hidrográfica, ou um comitê de integração. Contudo, um único comitê criado pelo CNRH só pode legislar sobre corpos de água da União, pois não há plena competência do órgão para os dois domínios das águas. E também nem sempre há consenso entre a legislação federal e as legislações estaduais de recursos hídricos. Além disso, os comitês de bacias únicos podem funcionar em bacias hidrográficas de extensão próxima à média dos comitês estaduais já instituídos, cerca de 30.000 km² e com similaridades de aspectos ambientais ou sociais, principalmente quanto ao uso da água no curso de água principal. Dessa forma, algumas fases necessitam ser cumpridas para a efetividade de um comitê único numa bacia interestadual:
1ª Harmonização da legislação que trata da criação, funcionamento e das competências dos comitês de bacia; 2ª delegação de competências legais por parte do CNRH e dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos – CERH para esta única instância; 3ª Participação efetiva de governos, usuários e organizações civis, independentemente da área da bacia e da respectiva unidade federada, em um único Plenário; 4ª Compartilhamento entre os órgãos competentes estaduais em recursos hídricos e a Agência Nacional de Águas – ANA, da estruturação e manutenção da secretaria-executiva do comitê, enquanto não existir a agência de águas da bacia (GONTIJO JUNIOR; REIS, 2008).
Nestes comitês, o Plenário é constituído por representantes dos poderes públicos municipais, estaduais e da União, dos usuários e das organizações civis com atuação na bacia. Nos comitês de integração distrital a atuação dá-se onde não há possibilidade de instalação de um comitê único, quer pela grande extensão, quer pela diversidade de usos da água. Eles funcionam como moderadores entre estados e União, ou entre o comitê interestadual e as sub- bacias, e atuam em temáticas gerais e estratégicas ao comitê como um todo, como por exemplo, as divisas entre os estados e os exutórios das sub-bacias (ANA, 2011b; GONTIJO JUNIOR; REIS, 2008). Os comitês de integração distrital misto, por sua vez, podem atuar em
comitês interestaduais com área de abrangência maior que 50.000 km², onde os usos da água no curso de água principal sejam reguladores dos usos nas sub-bacias.
Outro modelo de comitê de bacia interestadual é o do comitê do rio principal com atuação de regulador, que, ainda segundo Gontijo Junior e Reis (2008) e a ANA (2011b), podem ser formados por segmentos com interesses gerais e preponderantes na bacia, em relação às sub-bacias. Podem ser implementados em bacias de interesse estratégico para o país, com poucos conflitos pelo uso da água e pouca mobilização. Não há nenhum comitê regulador em implantação em comitês de bacias hidrográficas interestaduais no Brasil atualmente.
As instâncias de articulação e moderação entre os comitês objetivam estabelecer uma melhor convivência entre os organismos presentes na bacia hidrográfica, desde sub-bacias até outras formas de gestão como uma comissão gestora de um rio ou um açude. Nesse sentido, através de Acordos pelas Águas, alicerçado no Plano de Recursos Hídricos da bacia, o entendimento das responsabilidades de cada ente sobre as águas compartilhadas, aquelas inseridas na área de abrangência do comitê de bacia do rio principal e dos comitês de sub- bacias (ANA, 2011b; 2011c).
As diferenças entre os comitês de bacias estaduais e os interestaduais estão centradas em questões de escala de gestão. As bacias estaduais e as interestaduais podem compartilhar os mesmos preceitos de gestão e possuir similaridades de extensão quanto à área de drenagem, mas o comitê de bacia hidrográfica interestadual atua na gestão das águas compartilhadas entre a União e os Estados.
Cumpre citar a gestão hídrica das águas transfronteiriças e as bacias compartilhadas entre dois ou mais países, abrangendo águas superficiais e subterrâneas22. Exemplifica-se, desse modo, a bacia Amazônica e do rio da Prata (Paraguai, Paraná e Uruguai), além das bacias Costeiras do Norte, no Amapá, fronteira com a Guiana francesa e a bacia da Lagoa Mirim-São Gonçalo, no Rio Grande do Sul, fronteira com o Uruguai. Somam-se no território nacional 83 cursos de água fronteiriços ou transfronteriços (Água e desenvolvimento sustentável, 2013).
Quanto à legislação nacional, a Lei Federal N.º 9.433/1997 institui a inserção de um representante do Ministério das Relações Exteriores nos comitês de rios fronteiriços e
22 No Brasil encontram-se 11 aquíferos transfronteiriços: Amazonas (incluindo o aquífero Alter do chão) (Brasil, Bolívia, Colômbia, Equador, venezuela, Peru); Aquidauana e Caiuá-Bauru (Brasil, Paraguai) ; Boa vista-
Serra do Tucano e Costeiro (Brasil e Guiana francesa); Guarani e Serra Geral (Argentina, Brasil, Paraguai,
Uruguai); Litorâneo-Chuí e Permo-Carbonífero (Brasil, Uruguai), Pantanal (Bolívia, Brasil, Paraguai),
transfronteiriços. No contexto internacional, os tratados de recursos hídricos em vigor no país consagram o uso de corpos de água, e não da bacia hidrográfica. Nesse contexto, no âmbito do CNRH, a Câmara Técnica Gestão de Recursos Hídricos Transfronteiriços (CTGRHT) atua nas ações legais, institucionais e técnicas entre países vizinhos (CTGRHT - CNRH, 2016).
As complexidades da gestão hídrica quanto à interação e a articulação perpassam as questões da grandeza territorial das bacias hidrográficas e as suas condições socioambientais; o deslocamento dos membros para as Plenárias pode ser dificultado pela extensão da bacia. Além disso, numa bacia hidrográfica interestadual, há no mínimo três domínios dos cursos de água (dois estaduais e um da União), portanto, pelo menos três legislações hídricas estão envolvidas, com suas peculiaridades, como ocorre também em bacias transfronteiriças.