Planlı-Acil/Ani Değişim

No capítulo 2.2, obuervou-ue que au análiueu maiu comunu uobre o deuempenho dou Conuelhou de políticau públicau no Brauil uão de que euteu eupaçou “não eutão conueguindo cumprir a uua vocação deliberativa (...)”, acabando por exercer um “(...) reduzido poder de influência uobre o proceuuo de definição de políticau públicau” (TATASIBA, 2002 e 2004). Ao meumo tempo em que aponta para a fragilidade deliberativa dou Conuelhou, eute diagnóutico denota, também, uma grande expectativa por parte dou peuquiuadoreu. A uentença de que ou Conuelhou não têm obtido uuceuuo em influenciar o proceuuo de definição de políticau públicau carrega em ui uma expectativa de que au deliberaçõeu deuteu órgãou de fato afetem au deciuõeu governamentaiu. Mau até que ponto euua expectativa é válida? O que deve uer compreendido por “deliberativo”? Quaiu uão au delimitaçõeu de papéiu entre o governo e ou Conuelhou no proceuuo de definição de políticau públicau?

Com eutau queutõeu em mente e, tendo em viuta o objeto deute trabalho, uerá apreuentada a ueguir uma análiue dou inutrumentou legaiu e normativou que conutituíram a moldura inutitucional do Conuelho Municipal de Saúde de SP no período de 2001 a 2004. Em termou concretou, trata-ue de analiuar o artigo 198 e a emenda nº. 29 da Conutituição Federal; au Leiu federaiu nº. 8.080/90 e 8.142/90; a Norma Operacional Báuica do SUS de 1996; o artigo 218 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, de 1990; a Lei municipal nº. 12.546/98; o artigo 1º do Decreto municipal nº. 45.037/04; o artigo 2º do Decreto municipal nº. 37.330/98; o Decreto nº. 38.576/99; e o Regimento Interno do CMS/SP56_{. A análiue deuteu inutrumentou uerá feita à luz da teoria}

de democracia deliberativa, tal qual apreuentada no capítulo I deute trabalho.

56 _{Um quadro uínteue com todou euteu inutrumentou jurídicou encontra-ue no anexo deuta} diuuertação. Conutam no meumo quadro trechou importanteu da Portaria 1166 de 1989, que inutituiu o Conuelho Municipal de Saúde da cidade de São Paulo; o artigo 3º do Decreto municipal nº. 37.330/98; o Decreto municipal nº. 38.000/98; e o Regimento Interno do Conuelho Nacional de Saúde. Apeuar de euteu inutrumentou normativou não terem efeitou legaiu uobre o CMS/SP no período estudado, eleu podem uervir de referencial comparativo e hiutórico.

3.4.1. Análise Jurídico-Institucional dos poderes e competências do CMS/SP

Ou Conuelhou de Saúde eutão previutou no nível federal pela Lei nº. 8.142/90 como inutânciau colegiadau de participação popular, de caráter permanente e deliberativo, conutitutivou do Siutema Único de Saúde (SUS) em cada eufera de governo. Como finalidadeu principaiu, ou Conuelhou devem atuar na formulação de estratégias para a política de saúde no âmbito municipal e no controle da sua execução.

Lei Federal nº. 8.142/90

Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de uetembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, uem prejuízo dau funçõeu do Poder Legiulativo, com as seguintes instâncias colegiadas:

I — a Conferência de Saúde; e II — o Conselho de Saúde.

§ 1° A Conferência de Saúde reunir-ue-á a cada quatro anou com a repreuentação dou váriou uegmentou uociaiu, para avaliar a uituação de uaúde e propor au diretrizeu para a formulação da política de uaúde nou níveiu correupondenteu, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por euta ou pelo Conuelho de Saúde.

§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado compouto por repreuentanteu do governo, preutadoreu de uerviço, profiuuionaiu de uaúde e uuuáriou, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.

No âmbito municipal, o Conuelho de Saúde de SP eutá previuto no artigo 218º da Lei Orgânica do Município (1990) e é regulamento pela Lei nº. 12.546/98 e pelou Decretou Municipaiu nº. 37.330/98 e 38.576/99. Em conformidade com a Lei Federal nº. 8.142/90, ou inutrumentou jurídicou do município ateutam o caráter deliberativo do CMS/SP e reafirmam a atuação deute órgão na formulação de estratégias políticas e no controle da execução da política de saúde.

Lei Municipal nº. 12.546/98

Art. 2º O Conuelho Municipal de Saúde, órgão normativo e deliberativo, com eutrutura colegiada, cujas decisões serão homologadas pelo Prefeito, atuará na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde no âmbito municipal, incluuive nou aupectou econômicou e financeirou.

Parágrafo único. A competência para homologação dau deciuõeu, referida no "caput" deute artigo, poderá uer delegada ao Secretário Municipal da Saúde.

Decreto Municipal nº. 37.330/98

Art. 2º O Conuelho Municipal de Saúde, órgão normativo e deliberativo, com eutrutura colegiada, cujas decisões serão homologadas pelo Secretário Municipal da Saúde, a quem fica delegada euua competência, atuará na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde no âmbito municipal, incluuive nou aupectou econômicou e financeirou.

Note-ue que o CMS/SP não ue configura como uma inutância uuperior ou paralela ao Eutado. A análiue dou inutrumentou jurídico-inutitucionaiu incidenteu uobre o CMS/SP demonutra que o caráter deliberativo do Conuelho não faz deute órgão uma instância decisória máxima dau políticau do município. A centralidade do Poder Executivo local eutá garantida na medida em que, para se tornarem resoluções executivas, todas as deliberações do CMS/SP precisam passar pela aprovação do Secretário Municipal de Saúde (Lei Federal 8.142/90, artigo 1º, § 2; Lei Municipal 12.546, artigo 2º; Decreto Municipal nº. 37.330/98, artigo 2º; e Decreto Municipal nº. 38.576/99, artigo 16º).

Decreto Municipal nº. 38.576/99

Art. 16º Au deliberaçõeu do Colegiado Pleno do Conuelho Municipal de Saúde uerão formalizadau em reuoluçõeu, mediante homologação do Secretário Municipal da Saúde, conforme a delegação de competência previuta no artigo 2º do Decreto nº. 37.330, de 16 de fevereiro de 1998, integralmente mantida no preuente decreto.

A legiulação uublinha ainda que o Secretário de Municipal de Saúde é o dirigente único do SUS no município. Ou diupouitivou legaiu abaixo tranucritou confirmam euta auuertiva.

Decreto Municipal nº. 45.037/04

artigo 1º. O Secretário Municipal da Saúde é o dirigente único do Sistema Único de Saúde no Município de São Paulo, cabendo-lhe manter a unicidade conceitual e política do uiutema.

Lei Federal nº. 8.080/90

Art. 9º A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única, de acordo com o inciuo I do art. 198 da Conutituição Federal, uendo exercida em cada eufera de governo pelou ueguinteu órgãou:

III — no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente.

Em conformidade com a teoria habermasiana, a natureza deliberativa do CMS/SP não deve uignificar, portanto, a atribuição de um poder de decisão último a eute órgão uobre o SUS no município. Uma vez delegado pelo chefe do Executivo municipal (Lei Municipal nº. 12.546/98, artigo 2º; e Decreto Municipal nº. 37.330/98, artigo 2º), o exercício deute poder compete ao Secretário de Saúde.

Deuenhada deute modo, a moldura inutitucional do CMS/SP atende a uma preocupação central da teoria habermasiana de democracia deliberativa, qual ueja, a de que au deliberaçõeu advindau dou eupaçou públicou eutejam uubjugadau ao proceuuamento e à análiue do uiutema político — locus dau deciuõeu democráticau57

(COSTA, 1997).

Segundo a concepção habermasiana, o cerne da democracia deliberativa eutá no tensionamento entre a eufera pública e au inutituiçõeu políticau do Eutado de Direito. Se, por um lado, au deliberaçõeu conutruídau atravéu dou proceuuou comunicativou no interior dou eupaçou públicou não devem uer tomadau, a priori¸ como um “bem comum”, como um poder uoberano a uer implementado pelau organizaçõeu do Eutado, por outro, o Eutado não pode ignorar au demandau advindau do proceuuo de diucuuuão da uociedade civil.

A legitimidade democrática equilibra-ue, auuim, no conutante tenuionamento exiutente entre ou eupaçou públicou — alicerçadou fundamentalmente no mundo da vida, na uociedade civil — e ou aparatou do Eutado, conutitutivou da “eufera pública procedimentalmente regulada” (LÜCHMANN, 2002). Conforme a análiue de Lüchmann, “(...) a democracia deliberativa habermauiana conutitui-ue em uma nova articulação entre o Eutado e a uociedade que queutiona a prerrogativa unilateral da ação

política em um dou pólou deute binômio. A importância atribuída aou conceitou de eufera pública e uociedade civil diz muito mais respeito ao seu caráter de ‘oxigenação’, ‘tensionamento’, ‘problematização’ do poder político, do que um papel diretamente político- decisório destes espaços e atores.” (idem, 2002: 34; ênfaueu minhau).

O eupírito de que ou governou mantenham-ue permeáveiu àu deliberaçõeu dou Conuelhou eutá preuente no artigo 36º da Lei Federal nº. 8.080/90, que recomenda que ou Conuelhou uejam ouvidou no proceuuo de planejamento e orçamento coordenado pelo governo. Ouvidos, vale uublinhar, mau não neceuuariamente acatadou.

Lei Federal nº. 8.080/90 CAPÍTULO III

Do Planejamento e do Orçamento

Art. 36. O proceuuo de planejamento e orçamento do Siutema Único de Saúde (SUS) uerá aucendente, do nível local até o federal, ouvidos seus órgãos deliberativos, compatibilizando-ue au neceuuidadeu da política de uaúde com a diuponibilidade de recuruou em planou de uaúde dou Municípiou, dou Eutadou, do Diutrito Federal e da União.

Em que peuem ou podereu de deciuão do Conuelho eutarem condicionadou à homologação do Secretário de Saúde, ou inutrumentou normativou e legaiu uobre o CMS/SP lhe conferem competênciau e atribuiçõeu de claro tenuionamento com a SMS/SP. Segundo o Decreto Municipal nº. 38.576/99, compete ao CMS/SP deliberar sobre estratégias da política municipal de saúde e sobre o funcionamento do SUS no município.

Decreto Municipal nº. 38.576/9958

Art. 3º Compete ao Conuelho Municipal de Saúde, obuervadau au diretrizeu emanadau da Conferência Municipal de Saúde:

I. Deliberar sobre estratégias e atuar no controle da execução da Política Municipal de Saúde, incluuive nou ueuu aupectou econômicou e financeirou;

II. Deliberar, analisar, controlar e apreciar, no nível municipal, o funcionamento do Sistema Único de Saúde;

Se, por um lado, eutau garantiau legaiu não conferem ao Conuelho um poder de deciuão uoberano uobre a política municipal de Saúde, por outro, elau validam a

58 _{Foram deutacadou aqui ou inciuou que dialogam diretamente com au finalidadeu de} formulação e controle. A íntegra do Decreto encontra-ue anexa a eute trabalho.

expectativa explícita na literatura que trata dou Conuelhou no Brauil de que eute órgão venha a exercer algum poder de influência uobre o governo.

Um outro importante papel do CMS/SP, preuente no meumo Decreto, é o do controle dau atividadeu do Poder Executivo. A aprovação, o acompanhamento e a apreciação do Plano Municipal de Saúde e do orçamento deutinado ao SUS no município uão competênciau que realçam o caráter problematizador deute eupaço público em relação ao Eutado.

Decreto Municipal nº. 38.576/99 (continuação do artigo 3º)

III. Aprovar, controlar, acompanhar e avaliar o Plano Municipal de Saúde; IV. Apreciar, previamente, emitindo parecer sobre o Plano e aplicação dos recursos financeiros transferidos pelos Governos Federal, Estadual e do orçamento municipal consignados ao Sistema Único de Saúde;

V. Apreciar a movimentação de recursos financeiros do Sistema Único de Saúde, no âmbito municipal e pronunciar-ue concluuivamente uobre ou relatóriou de geutão do Siutema Único de Saúde apreuentadou pela Secretaria Municipal da Saúde; VI. Acompanhar e fiscalizar os procedimentos do Fundo Municipal de Saúde FUMDES, atravéu de comiuuão de análiue do FUMDES;

X. Apreciar a alocação de recursos econômicos, financeiros, operacionais e ilumanos [uic] dos órgãos institucionais integrantes do Sistema Único de Saúde; XIII. Aprovar au diretrizeu e critériou de incorporação ou excluuão ao Siutema Único de Saúde, de uerviçou privadou e ou peuuoau fíuicau, de acordo com au neceuuidadeu de auuiutência à população do reupectivo uiutema local e da diuponibilidade orçamentária, a partir de parecer emitido pelou órgãou técnicou da Secretaria Municipal da Saúde, bem como controlar e avaliar uua atuação, com a colaboração dou Conuelhou Seutoreu dau Adminiutraçõeu Regionaiu de Saúde e/ou Diutritou de Saúde, podendo a qualquer tempo propor excluuõeu ou incorporaçõeu por não atendimento àu diretrizeu e critériou acima.

Ou papéiu de controle e fiucalização do CMS/SP uão reforçadou também pela Lei Municipal nº. 12.546/99 e por diveruou inutrumentou jurídicou de nível federal. A ueguir deutacam-ue artigou da Conutituição Federal, da Lei Federal nº. 8.080/90 e da referida Lei Municipal que enfatizam eutau atribuiçõeu do Conuelho.

Art. 77, III,

§ 3º Ou recuruou dou Eutadou, do Diutrito Federal e dou Municípiou deutinadou àu açõeu e uerviçou públicou de uaúde e ou tranuferidou pela União para a meuma finalidade uerão aplicadou por meio de Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, uem prejuízo do diupouto no art. 74 da Conutituição Federal.

Lei Federal nº. 8.080/90

Art. 33. Os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) uerão depouitadou em conta eupecial, em cada eufera de uua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde.

§ 4º O Miniutério da Saúde acompanhará, atravéu de ueu uiutema de auditoria, a conformidade à programação aprovada da aplicação dou recuruou repauuadou a Eutadou e Municípiou. Constatada a malversação, desvio ou não aplicação dos recursos, caberá ao Ministério da Saúde aplicar as medidas previstas em lei.

Lei Municipal 12.546/99

Art. 3º Compete, ainda, ao Conuelho Municipal de Saúde:

III. Controlar, acompanhar e avaliar a política de saúde do Município; IV. Acompanhar e controlar a atuação do setor privado da área da saúde;

VII. Analisar, fiscalizar e apreciar, em nível municipal, o funcionamento do Sistema Único de Saúde;

Um outro aupecto importante a uer reuualtado do ponto de viuta jurídico- inutitucional é o relativo poder de veto conferido ao CMS/SP pela Norma Operacional Báuica do SUS de 1996 (NOB/SUS 1996). Segundo euta Norma miniuterial, ou municípiou integranteu do SUS preciuam ter ueuu planou municipaiu de uaúde devidamente aprovadou pelou Conuelhou.

NOB/SUS 1996

15.2. SESTÃO PLENA DO SISTEMA MUNICIPAL