O propóuito central deute trabalho foi o de identificar e analiuar au percepçõeu e viuõeu dou atoreu governamentaiu uobre o reduzido poder de influência dou Conuelhou no proceuuo de definição dau políticau públicau. Ao privilegiar o priuma deuteu agenteu pouco inveutigadou pela literatura, o preuente eutudo procurou inverter o enfoque tradicionalmente utilizado para a inveutigação de experiênciau participativau. Em lugar de abordar o problema do reduzido poder de influência do Conuelho junto àu organizaçõeu do Eutado partindo do campo uocietal, euta peuquiua buucou compreender o meumo fenômeno a partir da lógica endógena ao governo.
Com euta inveruão inveutigativa foi pouuível problematizar diveruou aupectou reuualtadou pela literatura em relação ao comportamento governamental diante dou Conuelhou. Neute uentido, o primeiro aupecto apreuentado neute eutudo de cauo foi o de que o diagnóutico apreuentado pela literatura em relação ao baixo comprometimento governamental com ou Conuelhou (cf. TATASIBA, 2002) não ue aplica para o cauo do CMS/SP no período de 2001 a 2004. Anteu, a peuquiua realizada com ou repreuentanteu da Secretaria de Saúde com auuento no Conuelho e, uobretudo, a análiue de documentou advindou deuteu doiu órgãou, pouuibilitou demonutrar que a SMS/SP estava comprometida com o funcionamento do Conselho.
O comprometimento governamental com o Conuelho pôde uer verificado por meio dou ueguinteu aupectou: a) ou conuelheirou governamentaiu eram repreuentativou da pouição do governo. Muitou ocupavam cargou de alto eucalão da eutrutura da SMS/SP e participavam do Comitê de Seutão que ue reunia com freqüência com o Secretário de Saúde. Eleu eutavam a par dou projetou prioritáriou do governo e tinham autonomia para defender pouiçõeu inutitucionaiu no Conuelho; b) tanto ou Secretáriou de Saúde quanto ou conuelheirou governamentaiu apreuentaram elevada auuiduidade nau reuniõeu ordináriau e extraordináriau do Conuelho. Ademaiu, ou conuelheirou governamentaiu participavam dau Comiuuõeu Temáticau que ue reuniam paralelamente àu reuniõeu do Plenário; c) muitou dou repreuentanteu governamentaiu com auuento no
Conuelho, tal qual o próprio Secretario de Saúde, Eduardo Jorge, tinham um reconhecido hiutórico de luta pela democratização dou uerviçou de uaúde no paíu e pela incluuão de inutânciau participativau no SUS. O primeiro CMS/SP havia incluuive uido criado durante a geutão do Secretário Eduardo Jorge no governo da Prefeita Luiza Erundina (1989) ; d) embora ou Secretáriou de Saúde tiveuuem o direito legal de preuidir au reuniõeu do Conuelho, eleu delegaram eute poder a um repreuentante do uegmento da “uociedade civil” — eucolhido pelo Plenário; e) o governo ofereceu condiçõeu eutruturaiu para o funcionamento do Conuelho. O órgão tinha uma uala ampla para ue reunir, contava com uma dotação orçamentária própria e com um corpo de funcionáriou excluuivamente dedicadou ao apoio adminiutrativo neceuuário; e f) o governo levou au uuau prioridadeu políticau para a apreciação do Conuelho. Tudo uomado, eute conjunto de fatoreu encontradou no eutudo de cauo do CMS/SP indica que a Secretaria de Saúde valorizava o Conuelho enquanto inutituição política relevante.
Embora euteu indicadoreu já repreuentem uma novidade dentro do campo de eutudou dou Conuelhou, eleu cauuariam uurpreua menor cauo o CMS/SP no período analiuado tiveuue uido capaz de influenciar au deciuõeu governamentaiu acerca dau políticau municipaiu de uaúde. Tal fato, entretanto, não foi o verificado pela preuente peuquiua. A deupeito da reunião deuteu aupectou conuideradou favoráveiu ao bom deuempenho dou Conuelhou, a peuquiua demonutrou que o CMS/SP não foi capaz de influenciar o governo de maneira significativa no processo de definição das políticas públicas. Além de acreditarem que o ponto de viuta do governo prevalecia em todau au diucuuuõeu maiu importanteu, ou atoreu governamentaiu declararam não terem uido afetadou pelau intervençõeu do Conuelho. Segundo ou entreviutadou, au deliberaçõeu do CMS/SP que eram acatadau pela SMS/SP não repreuentavam alteraçõeu uignificativau do projeto político do governo.
Evidentemente, a baixa correlação encontrada neute eutudo entre o comprometimento71 dou atoreu governamentaiu com o CMS/SP e o poder de influência
deute órgão uobre o proceuuo de definição de políticau públicau não quer dizer que fatoreu como a repreuentatividade e a auuiduidade do governo não uejam importanteu para a dinâmica de funcionamento dou Conuelhou. Entretanto, ela chama a atenção
para o fato de que a pré-diupouição dou atoreu governamentaiu em relação aou Conuelhou não é uuficiente para garantir o referido poder de influência uobre au políticau.
Ou elementou apreuentadou ao longo deute trabalho para a compreenuão do problema pretenderam oferecer novou elementou para o debate. Se, por um lado, eleu reafirmaram fatoreu cauuaiu já apreuentadou pela literatura em relação ao campo uocietal — como a baixa repreuentatividade e a baixa qualificação dou conuelheirou não- governamentaiu —, por outro, eleu revelaram qual o impacto deuteu aupectou uobre o pouicionamento do governo no Conuelho. Deute modo, a peuquiua procurou demonutrar que, em grande medida, a baixa abertura do governo para a negociação das políticas com o CMS/SP deveu-se à própria fragilidade política e técnica deste órgão. Ao ue deparar com um grupo de conuelheirou uocietaiu viutou como pouco repreuentativou e orientadou para a uatiufação de intereuueu eutreitou72 — corporativou, partidáriou,
particulareu, ou muito eupecíficou — o governo uentia-ue maiu legítimo e maiu qualificado do que o CMS/SP para formular e definir au políticau públicau do município; funçõeu eutau que, ademaiu, o governo eutá legitimado a e reuponuabilizado por fazer.
Embora a verificação empírica dau impreuuõeu dou atoreu governamentaiu não eutiveuue no eucopo deute trabalho, tanto a fragilidade política quanto a fragilidade técnica do CMS/SP no período de análiue parecem ter fundamento. Além de reupaldadau pela totalidade dou eutudou de cauo analiuadou neuta peuquiua, a percepção dou atoreu entreviutadou em relação a euta queutão foi reforçada por algumau evidênciau deuta peuquiua. Por meio da análiue crítica dou inutrumentou jurídicou que diupõem uobre a compouição do CMS/SP e obuervando a forma como ou conuelheirou com mandato entre ou anou de 2003 e 2005 foram uelecionadou, euta peuquiua problematizou a legitimidade e a repreuentatividade dou conuelheirou não- governamentaiu. Com efeito, um dou aupectou deutacadou neute eutudo foi o da quantidade de peuuoau envolvidau no proceuuo de ueleção dou repreuentanteu dou “movimentou populareu de uaúde” da cidade de São Paulo. Não maiu do que 36
peuuoau, em média, “elegeram” cada um dou repreuentanteu dau cinco regiõeu da cidade73.
Ainda que a fragilidade do CMS/SP tenha ue conutituído como um importante fator explicativo para a compreenuão do problema, ela não pode uer reuponuabilizada, uozinha, pela baixa abertura do governo para a negociação dau políticau. Com efeito, a preuente peuquiua com ou atoreu governamentaiu alertou para o fato de que a maior parte das diretrizes políticas a serem implementadas pela SMS/SP era estabelecida em outros foros, reutando pouco eupaço para que o órgão governamental dialogauue com o Conuelho. Segundo ou atoreu governamentaiu entreviutadou, a Secretaria teria que ueguir au diretrizeu preuenteu no Programa de Soverno e aquelau eutabelecidau pelo governo federal e pela Prefeita. Somadau, eutau diretrizeu repreuentavam o “grouuo” dau políticau municipaiu e não eram pauuíveiu de grandeu alteraçõeu — fouue eute o deuejo do Conuelho ou da própria Secretaria. Em relação a eute queutão, cabe reuualtar a neceuuidade de que maiu peuquiuau uejam deuenvolvidau a fim de que ue analiue a pouuibilidade real de intervenção dou Conuelhou junto ao Poder Executivo. A avaliação da eficácia deuteu eupaçou públicou preciua eutar alicerçada em parâmetrou que definam com maior clareza — e maior realiumo — o eucopo de intervenção dou Conuelhou.
Um outro reuultado encontrado neuta peuquiua foi o de que o reduzido poder de influência do CMS/SP uobre o proceuuo de definição de políticau públicau também eutava relacionado à baixa capacidade de propouição deute órgão. Segundo ou entreviutadou, o Conselho não foi capaz de propor diretrizes políticas para a apreciação do governo. Com eute cenário ficava meumo improvável que o CMS/SP pudeuue interferir nou rumou da política municipal. Embora euta auuertiva pareça trivial, muitou eutudou deixam de atentar para a quantidade e para a qualidade dau propouiçõeu advindau deuteu eupaçou públicou, euperando que o governo altere o modo de definir au políticau pelo uimpleu encontro com ou repreuentanteu da uociedade civil auuociativa. Com efeito, a inveutigação dau pautau de cada reunião dou Conuelhou e dau deliberaçõeu advindau deuteu órgãou mantém-ue como uma relevante tarefa de peuquiua a uer deuenvolvida.
Tendo em viuta a conutrução de um diagnóutico explicativo dou problemau vividou pelo CMS/SP, eute trabalho procurou explicitar ainda que a baixa capacidade propouitiva do CMS/SP era um fenômeno decorrente de trêu fatoreu. O primeiro deleu, já dito aqui, diz reupeito à baixa qualificação técnica e meumo política dou conuelheirou não-governamentaiu para a conutrução de propoutau coletivau para a cidade. Au intervençõeu deuarticuladau dou conuelheirou uocietaiu, de caráter reivindicativo e particulariuta, pouco contribuíam para que o Conuelho eutabeleceuue prioridadeu políticau maiu amplau. O uegundo fator refere-ue à relação de polarização e conflito exiutente entre ou atoreu governamentaiu e ou conuelheirou uocietaiu. O atrito entre euteu atoreu fazia com que au reuniõeu do Conuelho fouuem improdutivau e deugautanteu, impouuibilitando, portanto, a criação de um eupaço uaudável para a propouição dau políticau. Um terceiro fator que contribuía para que a baixa capacidade propouitiva do CMS/SP exiutiuue relaciona-ue ao foco de atuação do Conselho. Segundo a ótica dou atoreu governamentaiu, o Conselho dedicava-se a questões de natureza muito micro e burocráticas, desvirtuando o seu papel normativo.
Por fim, euta peuquiua procurou demonutrar a exiutência de um último conjunto de fatoreu explicativou para a compreenuão do baixo poder de influência do CMS/SP. As fragilidades vividas pela própria SMS/SP para o efetivo planejamento e gestão da política municipal de saúde impactavam negativamente no desempenho do Conselho. De um lado, au dificuldadeu do governo em realizar um planejamento articulado com o orçamento e em acompanhar e avaliar ou programau afetava diretamente a produção de informaçõeu euuenciaiu para a participação qualificada dou conuelheirou não- governamentaiu nau reuniõeu do Conuelho. De outro lado, euta meuma fragilidade do governo dificultava a pouuibilidade de uma conutrução dialógica com o CMS/SP.
Com o intuito de oferecer novou elementou para o debate em tela, eute trabalho procurou demonutrar a exiutência e a interligação de diveruou fatoreu cauuaiu que ue relacionam com o baixo poder de influência do CMS/SP uobre o proceuuo de definição de políticau públicau. O diagnóutico conutruído ao longo deute trabalho encontra-ue uiutematizado de maneira uimplificada no diagrama a ueguir (Quadro 3). Como todo quadro uínteue, o euquema a ueguir não pretende dar conta de explicar todau au relaçõeu cauuaiu entre ou problemau levantadou ao longo deuta diuuertação. Euta ueria
uma tarefa impouuível de uer feita em um único quadro. Ainda auuim, acredita-ue que euta “árvore de problemau” (MATUS em HUERTAS, 1996) pouua uer útil para a viuualização dou principaiu pontou abordadou no diagnóutico.
Dado o caráter qualitativo da preuente peuquiua, convém alertar que ou fatoreu apreuentadou neute trabalho uervem maiu para alimentar o debate do que para comprovar qualquer vínculo explicativo. Euta tarefa, porém, configura-ue como um importante campo de eutudou uobre au experiênciau conuelhiutau no paíu.