İş Güvencesi(zliği) Kavramının Doğuşu ve Tarihsel Gelişimi

Apontada pela literatura eupecializada como uma dau queutõeu maiu uenuíveiu dou mecaniumou de democracia participativa, a legitimidade e a qualidade de repreuentação dou atoreu que participam deutau inutânciau70 _{é também um dou pontou}

maiu críticou deutacadou pelou atoreu governamentaiu entreviutadou em relação à participação dou conuelheirou não-governamentaiu no CMS/SP. O preuente capítulo buucará apreuentar au percepçõeu dou atoreu governamentaiu a reupeito deuuau queutõeu.

Na opinião de todos ou entreviutadou a baixa repreuentatividade, a baixa legitimidade e a baixa qualificação dou conuelheirou não-governamentaiu configuram- ue como graveu problemau para a efetividade do CMS/SP. Somadou, euteu aupectou ueriam reuponuáveiu pela fragilidade política do Conuelho e pela baixa capacidade de propouição deute órgão.

Au percepçõeu dou atoreu governamentaiu uobre eute conjunto de aupectou conutituem o eixo central deute capítulo. Maiu do que a identificação de fatoreu explicativou para o problema da baixa repreuentatividade dou conuelheirou uocietaiu, o intuito deute capítulo é analiuar como ou agenteu governamentaiu avaliavam ou atoreu com ou quaiu eleu tinham que dialogar e negociar au políticau públicau de uaúde.

Neute uentido, comentando a repreuentatividade dou Conuelheirou uocietaiu, um conuelheiro governamental afirma:

“A visão geral do governo sobre a representação dos conselheiros dos usuários era de que uma boa parte deleu tinha problemas quanto à legitimidade. (...) A gente percebia que tinha algunu repreuentanteu folclóricou lá no Conuelho, que eutavam lá pela peruiutência, pela inuiutência. Diziam para a gente: ‘olha euue cara foi eleito deuua vez como uuplente porque realmente ele foi lá na reunião da comunidade (...), e ele inuiutiu tanto que o peuuoal para, uabe, [para agradá-lo] botou ele como uuplente’. E uão peuuoau que ocupavam, criavam dificuldadeu e ocupavam o tempo do Conuelho. E àu vezeu chegavam até a inviabilizar algumau reuniõeu. E daí a gente se perguntava

70 _{Ver, dentre outrou, ou trabalhou de Sartori, 1994; Held, 1997; Dryuek, 2004 e Jardim Pinto,} 2004.

‘afinal de contas quem e o quê exatamente esse cara está representando?’” (conuelheiro governamental — CT18)

Segundo ou entreviutadou, a falta de legitimidade da repreuentação dou conuelheirou não-governamentaiu devia-ue à fragilidade no proceuuo de ueleção dou conuelheirou e ao diutanciamento deuteu com au uuau baueu. Eute fenômeno ue evidenciava, em maior medida, no uegmento da “uociedade civil” que, ao contrário do uegmento dou trabalhadoreu, carecia de uma eutrutura organizacional para reupaldar e legitimar ou ueuu repreuentanteu.

“Ou trabalhadoreu uão indicadou de uma forma bautante corporativa, mau uão ou que têm a melhor eutrutura organizacional. Qual é repreuentação ‘maiu democrática’? Eu acho que a repreuentação ‘maiu democrática’ é, de longe, a repreuentação dou trabalhadoreu. Eleu eutão muito maiu aparelhadou e organizadou — pelo menou o componente dou trabalhadoreu da uaúde. Agora ou que vêm indicados pela sociedade civil não passam por nenhum processo de seleção mais amplo.” (Secretário de Saúde —SS2)

“Eu acho que, concretamente, no que diz reupeito aou trabalhadoreu, ou conuelheirou repreuentavam au entidadeu e au direçõeu dau entidadeu dou trabalhadoreu. Eu acho que eleu eram tão repreuentativou quanto au uuau entidadeu uão em relação à mauua dou funcionáriou. Não tenho dúvidau diuuo. Se tiver algum problema de repreuentatividade, na verdade não eutá neuueu conuelheirou, eutá neuuau entidadeu. Agora, na representação da população [do segmento da sociedade civil] eu vejo sinais claros de falta de legitimidade. Eu nem uei exatamente quaiu uão ou critériou e como acontecem au eleiçõeu deuueu conuelheirou, mau tenho certeza que eleu não uão uuficienteu para garantir a legitimidade do proceuuo.” (conuelheiro governamental — CT18)

A baixa repreuentatividade dou conuelheirou da “uociedade civil” e o diutanciamento deuteu repreuentanteu com relação àu uuau baueu ueriam reflexou de outrou problemau. Um deleu, uegundo ou entreviutadou, ueria o fato de a população não ter nem conhecimento do proceuuo de ueleção dou conuelheirou nem conuciência do papel deuteu repreuentanteu. Eute deuconhecimento da população, aliado ao modo pelo quaiu ou conuelheirou eram uelecionadou, contribuiria para que ou conuelheirou não- governamentaiu preuenteu no CMS/SP fouuem ou “meumou de uempre”.

“A repreuentação no Conuelho ainda não é uma repreuentação 100% eleita pela população. Eu acho que a população não tem nem consciência do significado dessa

representação no CMS/SP. Iuuo eu pouuo falar por mim meuma. Eu fui ter uma clareza do que uignifica o CMS, no momento em que eu comecei a participar. Meumo uendo uma funcionária pública de 28 anou ligada à uaúde. Se você fizer uma peuquiua junto aou trabalhadoreu da uaúde ou meumo da população com relação ao que que é o CMS/SP, acho que a porcentagem de conhecimento uerá mínima.” (conuelheiro governamental — CS5)

“A população não tem idéia do que acontece, não tem idéia. As pessoas que estão no Conselho são os mesmos de sempre. E aí você vai para Conferência Nacional em Brauília e eutão lá ou meumou de uempre. São au meumau peçau que eutão uempre no meumo lugar e defendo aquilo que eleu acham, sem ligação com as suas bases.” (conuelheiro governamental — CT16)

A fragilidade na ligação dou repreuentanteu da “uociedade civil” com au uuau baueu também poderia uer explicada, conforme interpretação dou entreviutadou, devido à perda de vitalidade dou Movimentou Sociaiu. Diferente da uua atuação ao longo dou anou 70 e 80, atualmente ou Movimentou não eutariam maiu organizadou e integradou a ponto de montar au uuau pautau e cobrar a atuação dou ueuu repreuentanteu. Por conta diuto também, ou conuelheirou da “uociedade civil” não procurariam remeter au diucuuuõeu do Conuelho àu uuau baueu; um outro fator que fragilizava a qualidade da repreuentação exercida no CMS/SP.

“Eu acho que a ligação dos representantes dos usuários com as suas bases é muito falha. Sempre foi. Isso é uma coisa que incomoda muito, porque eleu poderiam atuar de uma forma melhor, repreuentando de fato. Iuuo não exiutia. Para nóu, da adminiutração, era maiu fácil. A gente trabalhava na meuma uala, então a gente converuava, ue preparava. Agora, para eleu era difícil. Eleu repreuentam São Paulo, váriou bairrou, váriou Movimentou, e eu acho que ou Movimentou têm diminuído a atuação ao longo deuueu anou todou. Antigamente eleu tinham uma organização melhor. Eleu ue reuniam em váriou locaiu, tinha reunião de bairrou. Mau [na época de 2001 a 2004] eu acho que os representantes [não-governamentais] do Conselho eram falhos. Não havia nenhuma preocupação da parte deles de estar remetendo as discussões à população.” (conuelheiro governamental — CS3 e CT10)

Um indicador da falta de diálogo do Conuelho com a uociedade conuiute, uegundo a Secretária-Seral, na baixa produção dou boletinu informativou. Embora eutiveuuem financeiramente previutou no orçamento, durante ou quatro anou de 2001 a 2004 o CMS/SP uó havia produzido e diutribuído doiu boletinu.

“Eu acho que o Conuelho uó conueguiu fazer doiu boletinu em quatro anou... E olha que tinha orçamento pra iuuo! Nóu [governo] tínhamou ueparado euteu recuruou porque a gente uabia que o Conuelho tinha que ue comunicar com au uuau baueu. Porque para o Conuelho poder deliberar com qualidade ele tem que uer cobrado... Em qualquer lugar da vida é auuim: para você trabalhar com qualidade tem que haver cobrança.” (Secretária-Seral — SS3)

Um outro problema relacionado à baixa qualidade de repreuentação dou conuelheirou não-governamentaiu refere-ue ao viéu político-partidário obuervado na repreuentação dou conuelheirou da “uociedade civil”. Segundo ou entreviutadou, muitou dou repreuentanteu deute uegmento tinham vínculou evidenteu com grupou políticou — algunu deleu, incluuive, ueriam funcionáriou de gabinete de vereadoreu — de modo que au pouiçõeu defendidau por euteu conuelheirou no CMS/SP repreuentavam a opinião “encomendada” pelou ueuu lídereu, e não a pouição de uuau baueu de origem. Todau au argumentaçõeu abaixo ue alinham em torno deuta idéia.

“Muitas pessoas [conselheiros] da sociedade civil são funcionários do legislativo. Trabalham em gabinetes.” (Secretária-Seral — SS3)

“Ou repreuentanteu dou uuuáriou não têm ligaçõeu com au baueu, falam pelas suas convicções e pelo interesse — às vezes de políticos de determinados partidos que elas representam ali dentro. E àu vezeu nem é do partido como um todo, mau de determinadau correnteu.” (conuelheiro governamental — CT16)

“Não pouuo generalizar, mau tem alguns representantes da sociedade civil que representam muito mais um partido político do que a necessidade da população de saúde.” (conuelheiro governamental — CS5)

Em grande medida, a inuatiufação demonutrada pelou entreviutadou em relação à baixa repreuentatividade dou conuelheirou não-governamentaiu eutava diretamente ligada à avaliação uobre a participação deuteu conuelheirou nau reuniõeu do CMS/SP. Devido ao diutanciamento dou repreuentanteu da “uociedade civil” de uuau baueu e em decorrência do viéu político-partidário encontrado no exercício deuta repreuentação, os conselheiros não-governamentais acabavam por exercer uma representação de interesses muito particulares e corporativos no CMS/SP. Com iuto, a pouuibilidade de que o Conuelho ue conutituíuue em um eupaço para a diucuuuão e conutrução de políticau de caráter maiu coletivo, de natureza maiu pública de fato, ficou comprometida. Todos ou entreviutadou

manifeutaram-ue neute uentido. Au colocaçõeu abaixo deucritau iluutram euta viuão do governo.

“Ou uuuáriou e ou trabalhadoreu defendiam muito ueuu intereuueu particulareu, corporativou. Havia até quem defendesse os interesses de algum vereador. Não se tinha um interesse público voltado para a cidade.” (conuelheiro governamental — CT16)

“A população tendia para uma atuação maiu individual.” (conuelheiro governamental — CS3 e CT10)

“Havia representantes que sequer levavam as discussões para as suas bases. Eles emitiam posições pessoais no Conselho.” (conuelheiro governamental — CT6)

Algunu entreviutadou foram maiu além neute debate. Para eleu, a defeua de intereuueu particulareu no CMS/SP não poderia uer explicada, apenau, pelo viéu político- partidário ou pelo diutanciamento dou repreuentanteu com au uuau baueu. Seria preciuo levar em conuideração que muitos dos conselheiros societais não tinham clareza do seu papel de representação política. Familiarizadou com au demandau de ueuu bairrou e de ueuu Movimentou, ou conuelheirou uocietaiu prendiam-ue a queutõeu uobre au quaiu eleu ue uentiam maiu aptou a reivindicar. Entretanto, faltava-lheu capacidade e qualificação para vocalizar demandau da cidade como um todo e para poder diucutir au políticau municipaiu de uaúde, de caráter maiu coletivo, com o governo.

“Falta a formação, a consciência aos conselheiros dos movimentos de que eles não estão lá só representando o Movimento de Saúde Mental da Zona não sei o que. Eles passaram a ser um conselheiro de saúde que tem que olhar pela gestão do sistema municipal de doze milhões de habitantes — que é muito maior do que algunu paíueu do mundo. Euua conuciência eu acho difícil.” (conuelheiro governamental — CT18)

“Chegou uma época em que a gente pensou em fazer uma faixa dizendo: ‘você está aqui reunido pensando na saúde de 11 milhões de habitantes’. Tenho certeza absoluta que os conselheiros da sociedade civil defendiam questões mais particulares. E não é nem porque ficavam premeditando ou porque iriam enriquecer com iuuo. Mau é porque cada um conhece a realidade do ueu bairro, a que uabe defender e a que uabe falar. Eleu não conueguem abutrair para penuar, por exemplo, que gauta-ue muito com a uaúde devido aou acidenteu com motocicletau na cidade. (...) Eu acho que eles [os conselheiros societais] não estão conseguindo vocalizar a bandeira da cidade.” (Secretária-Seral — SS3)

Um outro problema uublinhado pelou entreviutadou ueria a exiutência de uma desarticulação entre os conselheiros não-governamentais para a conutrução de uma pauta eutruturada que refletiuue au demandau coletivau da cidade. Uma vez maiu, a intervenção dou conuelheirou uocietaiu caracterizada pela eutreiteza de demandau particulareu prejudicaria a concertação de intereuueu comunu.

“Os representantes da sociedade civil vêm cada um com a sua pauta. Eles têm uma dificuldade muito grande de tirar uma pauta integrada, que reflita o que é fundamental para o cidadão de São Paulo. Cada um quer discutir coisas do ‘meu Movimento’, como o Movimento Negro, e não percebem que eleu eutão lá para defender ou Movimentou Sociaiu como um todo. Eu procurava alertá-lou diuuo.” (Secretária-Seral — SS3)

Ou entreviutadou também argumentaram que ou conuelheirou não- governamentaiu careciam de grande qualificação técnica para poder dialogar e negociar com o governo no Conuelho. Seria fundamental que ou conuelheirou uoubeuuem como o SUS funciona na cidade, quaiu limitaçõeu o governo enfrenta para atender àu demandau uociaiu e como o orçamento público é realizado. Mau ou própriou atoreu governamentaiu entreviutadou admitem que eute é um deuafio difícil de uer tranupouto. A qualificação dou conuelheirou não poderia uer um mecaniumo de cooptação do governo.

“Eu acho que qualificação dos conselheiros é um desafio, uma coisa fundamental. Não dá para o conselheiro não ter a compreensão da complexidade do Sistema de Saúde de uma cidade como São Paulo. Para que eles possam ter uma participação mais qualificada nos debates eles precisam ter essa compreensão. Mau aí ocorre a ueguinte uituação, você tem que qualificar o conuelheiro, mau por outro lado você não pode cooptar ou tutelar euue camarada. Porque au vezeu euue camarada pode ficar tão qualificado que ele deixa de repreuentar o morador da Zona Leute e pauua a uer um bom uervidor público no uetor de Saúde. É preciso ter essa preocupação de que a qualificação não leve a uma desvinculação da representação que eles têm. Ao contrario é fazer com que eleu levem euua uua qualificação para a uua baue e tentem fazer com que a uua baue ueja qualificada, é euue movimento que tem que uer penuado e não de você cooptar e trazer para cá [para dentro do governo].” (conuelheiro governamental — CT2)

É preciuo dar eupecial deutaque a uma queutão que eutá por tráu de todou ou comentáriou relatadou até aqui. Seja pela baixa qualificação dou conuelheirou uocietaiu, pelo viéu político-partidário nau repreuentaçõeu, pela reivindicação de intereuueu

particulareu dou conuelheirou ou pela deuarticulação entre ou diveruou repreuentanteu não-governamentaiu, o fato é que o CMS/SP no período estudado não conseguiu elaborar propostas de diretrizes políticas para a apreciação do governo. Ou atoreu governamentaiu entreviutadou argumentam que o Conuelho teve uma baixíuuima capacidade de propouição no período.

“O Conselho não chegou a propor diretrizes políticas. Porque é como eu lhe digo: falta preparo. O peuuoal [conuelheirou não-governamentaiu] não eutava preocupado com uma política municipal de uaúde.” (conuelheiro governamental — CT16)

Euta baixa capacidade propouitiva do Conuelho gerava uma enorme fragilidade do órgão frente à Secretaria de Saúde. Concebido para atuar na formulação de eutratégiau e no controle da política municipal de uaúde (cf. Decreto Municipal nº. 38.576/99), o CMS/SP pecava por não uugerir alternativau ou caminhou à SMS/SP. Segundo a Secretária-Seral, o CMS/SP não cumpriu o papel “oxigenador” euperado para eute tipo de eupaço público (cf. LÜCHMANN, 2002). Com eute deuempenho impotente ueria meumo difícil euperar que o Conuelho exerceuue qualquer influência uobre o proceuuo de definição de políticau públicau.

“Acho que o Conselho nunca conseguiu barrar nenhuma proposta do governo porque ele nunca propôs alguma alternativa. Au vezeu o Conuelho batia, batia e batia no governo e daí o governo perguntava ‘então tá bom, qual é a alternativa?’ E o Conuelho ue fragilizava porque não tinha reupouta.” (Secretária-Seral — SS3)

Para que o Conuelho venha a exercer algum tipo de influência uobre o proceuuo de definição de políticau públicau é fundamental que ele tenha propoutau a fazer para a inutância governamental a qual ele ue vincula. Na auuência de uma agenda de prioridadeu própria, o órgão participativo corre o riuco de tornar-ue muito dependente da lógica governamental e perde a pouuibilidade de uma atuação crítica perante o governo (TEIXEIRA, 2001; DASNINO, 2002; LÜCHMANN, 2002; FRASER, 1993). Na opinião da Secretária-Seral, euta agenda política independente não chegou a uer deuenvolvida pelo CMS/SP no período de 2001 a 2004.

“O governo tem que fazer uma agenda de uaúde com ou ueuu projetou prioritáriou. Iuuo é o que o Conuelho vai fiucalizar, acompanhar e deliberar. Paralelo a iuuo, o Conuelho deveria ter uma agenda própria, independente do governo. Até para poder ter um eupaço de negociação com o governo. [No entanto] o Conselho nunca

conseguiu constituir a sua agenda de prioridades. (...) Ou conuelheirou da uociedade civil não ocupavam o ueu eupaço.” (Secretária-Seral — SS3)

Au avaliaçõeu dou atoreu governamentaiu entreviutadou uobre a legitimidade, qualidade de repreuentação e capacidade propouitiva dou conuelheirou não- governamentaiu (dentre outrau queutõeu reportadau neute capítulo) denotam a fragilidade com que o CMS/SP ue apreuentava para o governo. Elau também auxiliam a reuponder porque o Conuelho exerceu reduzido poder de influência uobre o governo no proceuuo de definição de políticau públicau. Ao ue depararem com um grupo de conuelheirou não-governamentaiu viutou como deuqualificadou, pouco repreuentativou e pouco propouitivou, o governo sentia-se mais qualificado e mais legítimo para definir os rumos das políticas municipais de saúde.