A. A PRIORI DENETİM UYGULAMALARI: SINIFLANDIRMA (ÖLÇÜTLER)
3. A piriori Denetimin Yoğunluk Düzeyi
A priori denetimin yoğunluğu ölçütü, a priori denetimi harekete geçirebilme imkanına sahip olanlar üzerine bina edilmiştir. Burada hareket noktası, a priori denetimin anayasanın üstünlüğü açısından etkili kullanıma olanak tanıyabilme potansiyelidir. Bu potansiyel a priori denetimi harekete geçirebilecekler arasında muhalefetin var olup olmamasıyla ilintilidir. Zira anayasa yargısında ister a priori isterse soyut a posteriori denetim söz konusu olsun, muhalefetin denetimi harekete geçirme imkanı temel bir güvence olduğu gibi, a priori denetimin yoğunluk düzeyi ile alakalı hayli önemli bir veridir. Muhalefetin denetimi harekete geçirebilme imkanına sahip olması, anayasanın üstünlüğünün etkili bir biçimde korunması bakımından oldukça önemlidir. Zira siyasi çoğunluklar ile bu çoğunluklarla sıkı ilişki ya da eşgüdüm içinde olan siyasi aktörlerin denetim yolunu etkin bir biçimde kullanmalarını beklemek gerçekle örtüşmemektedir.
Makul ve sağlanabilir çoğunluklar üzerinden parlamenterlere veyahut parlamentodaki siyasi parti gruplarına denetime başvuru imkanının tanınmasının a priori denetimin etkinliğine olacak katkısı yadsınamaz niteliktedir. Bu gerçek, a priori denetime
621 Yukarıda zikredilen İspanya örneği dışında, dar kapsamlı a priori denetim olarak değerlendirdiğimiz
diğer bütün ülke uygulamaları tek bir hukuki işlem türünü a priori denetimin konusu olarak görmektedirler.
622 Aşağıda görüleceği üzere, Avusturya örneği dışında, tek bir hukuki işlemi konu edinen diğer bütün dar
kapsamlı a priori denetim uygulamaları sadece uluslararası antlaşmalara karşı a priori denetime yer vermektedirler.
115
başvurunun muhalefet tarafından bir siyasi silah olarak kullanılabildiği/kullanılabileceği ihtimali623 altında dahi, apaçık bir şekilde yerli yerinde durmaktadır.
Fransa örneği, bahse konu gerçeğin tipik bir yansıması olarak değerlendirilebilir ki sıkı sıkıya eleştirenler dahi muhalefetin denetime dahlinin anayasaya uygunluk denetimine önemli bir ivme ve katkı sağladığı gerçeğinin altını çizmektedirler. 1974 yılında muhalefete denetime katılmanın kapılarını açan Fransa’da, bu tarihe kadarki on beş yıllık sürede yapılan dokuz başvuruya karşın, 1974 yılından sonra yıllık ortalama bu toplamın üstüne çıkmış ve çok daha kısa süre içinde toplam sayı neredeyse ona katlanmıştır624. Muhalefetin
denetimi harekete geçirebilmesi; Fransız Anayasa Konseyi’nin, düzenli ve istikrarlı başvurularla birlikte, denetimde izlediği usulü yargısal denetim usullerine yaklaştırmasını sağlayarak Konseyin bugününde önemli yer edinmiştir625. Konseyin eski başkanlarından
Pierre Mazeaud bir adım öteye giderek, muhalefetin denetimi harekete geçirme imkanına kavuştuğu tarihi, Konseyin ikinci doğumu olarak nitelendirmiştir626.
Belirtmek gerekir ki, yoğunluk ölçütünde tek hareket noktası muhalefet olmayıp, çoğunluğunun etkisinden uzak durma potansiyeli olan diğer aktörler de göz önünde bulundurulmalıdır. Bu manada, Romanya örneğindeki gibi, yüksek yargı kurumlarına ya da kamu denetçisine a priori denetimi harekete geçirme imkanının tanınması önemli bir veri olarak değerlendirilebilir.
Görüldüğü üzere, anayasa yargısında soyut denetimi harekete geçirebilme imkanının çoğunlukla dar siyasi zümrelere tanınması karşısında, denetimi harekete geçirebilecekler içinde, siyasi pozisyonu gereği çıkarılan yasaların lehinde konumlanması
623 Söz konusu “siyasi silah” olarak kullanılma ihtimali -ki bu halde kanunun yürürlüğe girmesinin
geciktirilmesi hedeflenmektedir- kısa denetim sürelerinin varlığı altında oldukça zayıflamaktadır. 1979- 1985 yılları arasında a priori denetimin muhalefet tarafından siyasi bir manevra aracı haline getirildiği yönündeki güçlü karşı çıkışların boy gösterdiği İspanya örneğinde, denetimin uzun sürelere yayılmasının muhalefete böyle bir imkan tanıdığı görülmektedir.
624 Loïc Philip, « Bilan et effets de la saisine du Conseil constitutionnel », Revue française de science
politique, vol.34, No.4‑5, 1984, s.991; Olivier Duhamel ve Guillaume Tusseau, Droit constitutionnel et
institutions politiques, 4e éd., Paris, Seuil, 2016, s.894; Rouvillois, Droit constitutionnel-2. la Ve
République, op. cit., s.312; Julie Benetti, « La saisine parlementaire (au titre de l’article 61 de la Constitution) », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, vol.38, No.1, 2013, s.86; Cerda-
Guzman, op. cit., s.499.
Zorunlu denetimin konusunu oluşturan organik kanunların doğal olarak tüm bu istatistiklerin dışında kaldığını not etmek gerekir.
625 Rouvillois, Droit constitutionnel-2. la Ve République, op. cit., s.312. 626 Bu konuda bkz. Benetti, op. cit., s.85.
116
beklenmeyen aktörlerin yer alması, denetimin yoğunluk düzeyini önemli ölçüde etkileyen temel bir faktördür. Dolayısıyla bunun a priori denetimin yoğunluğu ayrımında ayırıcı ölçüt olması oldukça uygun görünmektedir.
A priori denetim yoğunluk bakımından yüksek yoğunluklu a priori denetim ile düşük yoğunluklu a pirori denetim olarak ikili bir ayrıma tabi tutulabilir. Belirtmek gerekir ki uygulamada aynı anayasa yargısı içinde farklı hukuki işlemlere dönük farklı yoğunluk düzeyleri söz konusu olabilmektedir.
Nihayet belirtmek gerekir ki, denetimi harekete geçirme imkanına sahip olanların özellikleri üzerinden yapılan bu ayrım tasnif eksenli olup, ilgili a priori denetimin bu tasnif ekseninde taşıdığı potansiyeli ortaya koymak hedefindedir. Ülke örneklerinin birbirlerinden gösterdikleri farklılıkların ve bu doğrultuda a priori denetimin yoğunluk düzeyini etkileyecek olası diğer faktörlerin mutlaka göz önünde bulundurulması gerektiğini not etmek gerekir. Yüksek yoğunluklu olarak değerlendirilebilecek bir ülke örneğinde, a priori denetime konu edilmiş normların, sonradan a posteriori denetime konu edilmeleri yasaklanmışsa, söz konusu yasak, denetimin harekete geçirilmesi noktasında çekingenliklere ve dolayısıyla a priori denetimin etkin işletilememesine neden olabilir627.
Bu hususun altını çizmekte büyük önem görmekteyiz.
a. Yüksek Yoğunluklu A priori Denetim
A priori denetimin yüksek yoğunluklu olarak değerlendirilebilmesi için, yukarıda açıklandığı üzere, denetimi etkin şekilde işletebilecek siyasi aktörlere denetimi işletebilme imkanının tanınması gerekir. Bu senaryoda denetimin çoğunlukla hem nicelik hem de nitelik açısından gelişme gösterdiği söylenebilir. Bu halde denetim, düşük etki düzeyinden sıyrılma potansiyeli göstermektedir.
A priori denetimin yüksek yoğunluklu formu Fransa örneğinde kendini bariz şekilde göstermektedir. Üstelik bu durum, denetimi zorunlu hukuki işlemler dışında kalan, denetime konu diğer bütün hukuki işlemler bakımından geçerlidir. Denetim, devlet başkanı, ulusal meclis ve senato başkanlarının dışında, azınlık düzeyinde muhalefete dahi imkan tanıyacak şekilde628 parlamenterler veya senatörler tarafından da harekete
geçirilebilmektedir. Fransa’da yüksek yoğunluklu a priori denetimin gerek anayasa
627 Aşağıda değinilecek olan İrlanda’daki durum bunun tipik örneği olarak değerlendirilebilir. 628 Turpin, « La constitutionnalisation du droit et de la justice », op. cit., s.625.
117
yargısının gerekse Fransız Anayasa Konseyi’nin gelişimindeki katkısına yukarıda yer vermiştik.
Romanya örneği incelendiğinde, esin kaynağı Fransa’ya benzer şekilde geniş kapsamlı olan a priori denetim bütüne şamil şekilde yüksek yoğunlukludur. Romanya örneğinde kanunların a priori denetiminde Fransa’dan bir adım öteye gidilerek parlamenterler ve senatörlerin yanı sıra, Yüksek Temyiz ve Adalet Mahkemesi ile Kamu Denetçisine de denetimi harekete geçirme imkanı tanınmıştır629.
Yüksek yoğunluğun yer yer a priori denetime konu işlemlerden biri ya da birkaçı için geçerli olup, denetime konu bütün hukuki işlemleri kapsamadığı da görülmektedir. Portekiz örneğine bakıldığında, Portekiz Anayasası sadece organik kanunlar için başvuruyu harekete geçirebilecekleri geniş tutmuş ve parlamenterlerin beşte birine (1/5) denetimi harekete geçirme imkanı tanıyarak muhalefetin denetimi harekete geçirebilme potansiyelini haiz olmasına olanak tanımıştır630. Diğer denetim konusu hukuki işlemler
bakımından aynı yoğunluk düzeyinden bahsetmek mümkün değildir.
b. Düşük Yoğunluklu A priori Denetim
Düşük yoğunluklu a priori denetimde, denetimi harekete geçirebileceklerin ya çok sınırlı tutulmasından ya da yasama çoğunluklarıyla olan ilişkilerinden dolayı denetimin yoğun kullanılabilme potansiyeli düşüktür. Denetim düşük etkinlik düzeyinden sıyrılamamaktadır.
Düşük yoğunluk düzeyine sebebiyet verdiğini düşündüğümüz ilk husus, denetimi harekete geçirebileceklerin aşırı şekilde sınırlı tutulmasıdır. Öyle ki, düşük yoğunluklu a priori denetim olarak değerlendirdiğimiz ülke örneklerinin önemli bir bölümünde denetim yalnızca ve yalnızca devlet başkanı tarafından harekete geçirilebilmektedir631. Bu şekilde
denetimi harekete geçirme yetkisinin sadece devlet başkanına tanındığı örneklerin a priori denetimin “minimal formu” olarak nitelendirildiği de görülmektedir632. Denetimin tek
başına devlet başkanı tarafından harekete geçirilebildiği durumlarda, devlet başkanının siyasi pozisyonu ile siyasi çoğunluklarla olan ilişkileri, denetimi harekete geçirme noktasında alacağı inisiyatifte etkili olabilecek etkenlerdendir. Tüm bunların ötesinde,
629 Romanya Anayasası, m.146 a). 630 Artigo 278.o, n.o 4 CRP.
631 Örneğin bkz. İrlanda, Macaristan ve Polonya örnekleri. 632 Sadurski, op. cit., s.103.
118
denetimin yalnızca bir siyasi aktörün iradesine bağlanması hali, a priori denetimin etkinlik ve yoğunluk düzeyinin yüksek olmasını sağlama potansiyelinden uzak görünmektedir.
Macaristan örneğine bakıldığında, parlamentoya tanınan ve aranan çoğunluklar nedeniyle etkin kullanılması oldukça güç görünen tek istisna dışında a priori norm denetimini harekete geçirme imkanı sadece devlet başkanına tanınmıştır633. Parlamento
tarafından seçilen devlet başkanının yasama çoğunluğuyla olan ilişkisi de göz önünde tutulduğunda, a priori denetimin düşük yoğunluk sarmalında olduğu söylenebilir. Nitekim geniş kapsamlı denetimin öngörüldüğü Macaristan’da a priori denetim uygulaması düşük yoğunluk düzeyini gözler önüne sermektedir. İstatistiklere göre, 2015 yılında sadece bir (1) a priori norm denetimi başvurusu söz konusu olmuşken634, 2016 yılında üç (3) başvuru
yapılmış635, 2017 yılında ise herhangi bir başvuru olmamıştır636. 2018 yılının ilk çeyreğinde
hiçbir a priori norm denetimi başvurusu söz konusu olmazken, aynı durum ikinci çeyrekte de devam etmiştir637.
Bir diğer örnek olan İrlanda’da, a priori norm denetimini harekete geçirmek imkanı yalnızca devlet başkanına tanınmıştır. 1937 İrlanda Anayasası’nın öngördüğü a priori denetim bugüne dek yalnızca on beş (15) defa işletilmiştir638. Yukarıda değindiğimiz üzere, a priori denetimi harekete geçirebileceklerin nitelikleri ve nicelikleri tek etki faktörü değildir. İrlanda örneğinde seksen yıllık sürede a priori denetimin bu kadar az işletilmesinde a priori denetime konu kanunların sonradan a posteriori denetime konu edilmelerinin yasaklanmasının etkili olduğu düşünülebilir639. Böyle bir yasağın devlet
başkanlarını a priori denetime başvurmada çekingen kılması gayet doğal görünmektedir.
633 Bkz. Infra Macaristan Başlığı.
634 Statistics of cases of the Constitutional Court of Hungary, 2015,
https://hunconcourt.hu/uploads/sites/3/2017/05/2015_12_en.pdf, (Erişim:30/07/2018).
635 Statistics of cases of the Constitutional Court of Hungary, 2016,
https://hunconcourt.hu/uploads/sites/3/2018/07/2016_12_31_stat_en.pdf, (Erişim:30/07/2018).
636 Statistics of cases of the Constitutional Court of Hungary, 2017,
https://hunconcourt.hu/uploads/sites/3/2018/07/2017_12_31_ab_stat_en.pdf, (Erişim:30/07/2018).
637 Statistics of cases of the Constitutional Court of Hungary, 2018,
https://hunconcourt.hu/uploads/sites/3/2018/08/2018_06_30_stat_en.pdf, (Erişim:30/08/2018).
638 İstatistik için bkz. Article 26 References,
http://www.supremecourt.ie/supremecourt/sclibrary3.nsf/pagecurrent/5A270AE31790620C802575EB 003DAC2C?opendocument&l=en, (Erişim:23/02/2018).
119
A priori denetimi harekete geçirme imkanının yalnız devlet başkanlarına bırakılmadığı ve fakat denetimi harekete geçirmek yetkisiyle donatılanların siyasi pozisyonları gereği yasama çoğunluklarının bir uzantısı ya da onlarla yoğun ilişki içinde olmaları halinde a piriori denetimin etkin şekilde kullanılmadığı görülmektedir. Fransa’da 1959-1974 arası dönemde denetimi harekete geçirme yetkisi cumhurbaşkanı, başbakan ile her iki meclisin başkanlarına tanınmıştı. Yukarıda da yer verildiği üzere ilgili on beş yıllık dönemde sadece dokuz (9) olağan kanun a priori denetime konu edilmişti640. Bugüne
bakıldığında, 2000 yılı ile 30 Haziran 2018 arası dönemde, devlet başkanı ve her iki meclislerin başkanının yaptığı toplam a priori denetim başvurusu sayısı yirmi dokuz (29)dur641.