Peygamberlerin Çağrılarına Karşılık Ümmetlerin Tavırları Karşısında Allah’ın Yasası

LATINA QUE FORAM ESTUDADOS

Explicitamente não foram mencionadas nos discursos dos senadores referências às reformas ocorridas nos países da América Latina. Contudo, nos pronunciamentos dos parlamentares foram identificadas de forma implícita mais convergências que divergências entre a reforma brasileira e as Leis aprovadas na América Latina. Tais semelhanças levaram a inferir que o ambiente institucional e conjuntural influencia as escolhas dos atores, tornando as reformas mais semelhantes entre si.

Não obstante, é relevante mencionar que ainda tendo acontecido em um mesmo período de tempo, nem todos os países estavam passando pela mesma situação de abundância de recursos como o Brasil, a ideologia do partido político do governante não era a mesma do presidente brasileiro e, inclusive, nem todos os países que implementaram reformas são federativos. Essas diferenças levaram à busca de um ator que tivesse influenciado as reformas, dado que o ambiente não consegue dar conta de uma única explicação.

Das reformas estudadas, nenhuma é completamente igual à reforma brasileira, tampouco é possível afirmar que algum dos casos difira completamente. Várias semelhanças também podem ser apontadas entre países da região sem levar em conta a reforma brasileira, contudo, tal análise sai do escopo de análise deste estudo, que pretende qualificar, especificamente, a reforma no Brasil fundamentada na avaliação das convergências com os casos descritos.

Tendo em vista que as características próprias dos países não condicionaram o desenvolvimento das reformas, decidiu-se realizar também uma indagação das principais publicações e relatórios de agências multilaterais que têm feito recomendações ou têm presença nos países analisados. Embora não tenha sido explicitamente identificada referência nenhuma à atuação das agências multilaterais nas reformas estudadas, a comparação entre aquilo que ficou na normatividade dos países estudados coincide com os relatórios e pesquisas elaboradas pelas agências.

Várias publicações sobre a distribuição das receitas petroleiras foram difundidas nos últimos dez anos pelas seguintes agências multilaterais: Banco Mundial (BM), Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da Organização

para a Cooperação e Desenvolvimento econômico (OCDE) e da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL)91. Igualmente, diversas consultorias contratadas pelos países estudados foram desenvolvidas, recomendando a criação de fundos tanto para o investimento em políticas sociais, quanto para diversificar os riscos, a dependência do petróleo e para preparar as economias perante a volatilidade dos preços 92. Da mesma forma, considerando a influência dessas agências na disseminação de políticas, são divulgados indicadores sociais dos países estudados, provocando discretamente a imitação de boas práticas destacadas pelas próprias agências. Evidenciando o interesse das agências multilaterais por reduzir a pobreza e destinar recursos para financiar políticas sociais.

Igualmente, fatores de proximidade podem explicar as semelhanças, uma vez que ―os

policymakers tendem a aproveitar as informações que têm imediatamente disponíveis ao invés de coletar informações de outras fontes‖ (WEYLAND, 2002. p.21, tradução nossa). Dessa forma, os clusters regionais contribuem para a aproximação dos policymakers, que estão mais propensos a enxergar inovações desenvolvidas na região, como relevantes para sua própria situação (MADRID, 2005, p. 29). Tais clusters são principalmente facilitados pelas agências multilaterais93.

A seguir, serão apontadas as convergências e divergências encontradas a partir das descrições das leis reformadas na Argentina, na Bolívia, na Colômbia, no Equador, no México e na Venezuela, em comparação com a reforma no Brasil.

Como visto no capítulo 5, a reforma da distribuição dos royalties não foi a única realizada nos últimos dez anos no Brasil, posto que em 2010 foram incorporados na legislação dois novos regimes: de cessão onerosa e de partilha. Tal contexto é semelhante aos ocorridos na Argentina, no México e na Colômbia, que também mudaram seus regimes porque procuravam

91 _{Em relação à destinação das rendas do petróleo em políticas sociais é recomendável a leitura do documento} publicado pela OECD intitulado: Natural Resources and Pro-Poor Growth, ver: ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, 2008.

92 _{Por exemplo, o Banco Mundial influenciou na criação do Fondo de Compensación para los ingresos del}

Cobre (FCIC) do Chile em 1987 e continua realizando recomendações para os países com importantes reservas

de recursos naturais para implementar fundos similares. Algumas publicações de outras agências também incentivaram a criação de fundos como evidenciado nos seguintes documentos: ALLEN;CARUANA, 2008; DAVIS; OSSOWSKI; BARNETT, 2001; INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2011; BLUNDELL- WIGNALL; HU; YERMO, 2008; SANTISO, 2008; REISEN, 2008; ZAMBRANO;AGUILERA, 2010.

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As Nações Unidas organiza eventos nos que participam todos os países da região e nos quais as Agências apresentam propostas (por exemplo através de paneis) para transmitir conhecimento e experiências a serem imitadas. Em 2014 por exemplo, na Expo Desarrollo Global Sur-Sur 2014 de la ONU, o BID apresentou a seção intitulada ―Conectando los puntos en la Cooperación Sur-Sur: desde la acción colectiva y la transferencia de

atrair maiores investimentos perante uma previsão de novos descobrimentos de petróleo. Ou seja, as reformas buscavam despertar o interesse das empresas que contam com a tecnologia necessária para explorar em lugares cada vez mais difíceis de acessar.

Por outra parte, a reforma desenvolvida no Brasil difere, mas não completamente, da motivação que levou à expedição das reformas realizadas na Venezuela, na Bolívia e no Equador, buscando recuperar o controle das reservas e, em suma, a nacionalização dos hidrocarbonetos foi a principal razão para reformar as legislações. A semelhança encontrada com as motivações de reforma desses países se fundamenta nos pronunciamentos dos senadores sobre o ocorrido nas anteriores discussões de distribuição dos royalties, explicitamente foi apontado que a intenção de mudar de regime era que a União ficasse como proprietária do óleo no Brasil94.

Do mesmo modo, as modificações nas atribuições das empresas estatais foram uma divergência marcante entre as reformas analisadas com o caso brasileiro, onde foram repassadas funções para órgãos criados pelas próprias leis, enquanto no caso da Petrobrás, dita reforma foi introduzida com a Lei 9.478 de 1997.

No tocante à distribuição das rendas do petróleo, foram desenvolvidos diferentes cenários na região, contudo, não deixa de ser evidente a busca de maiores receitas para investir em políticas sociais, seja através de maiores impostos, como no caso da Venezuela, da Argentina e da Bolívia, ou através da criação da contrapartida royalties como no caso do México, para destinar os recursos em fundos a serem distribuídos entre todos os níveis de governo, como acontece no caso da Colômbia e como pretendeu a lei No12. 734 de 2012 no Brasil. O único caso que difere um pouco dos outros em relação às contrapartidas a serem arrecadadas é o caso do Equador, onde o pagamento de royalties é opcional e o imposto à renda menor, mas estabeleceu que as empresas devem destinar recursos às localidades afetadas das suas utilidades, que serão investidas em projetos de saúde e educação.

A ideia de utilizar as receitas do petróleo em políticas sociais é o reflexo de que as organizações se adaptam não apenas às pressões técnicas, mas também ao que elas acreditam que a sociedade espera delas, levando ao isomorfismo institucional (BOXENBAUM; JONSSON, 2008). Evidentemente, maiores investimentos em saúde e educação (dentre outras

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Com o novo regime de partilha todo o óleo extraído é da União. O governo brasileiro paga para a empresa a parte que é dela (a parte do serviço mais um lucro, previamente acordado no contrato) e fica com o excedente.

políticas sociais variantes nos países) são questões que a sociedade espera do governo, e na medida em que o ambiente institucional influencia as estratégias ou escolhas dos atores, as organizações se tornam mais semelhantes entre elas. A divulgação de relatórios comparativos da situação social nos países da América Latina reforça as expectativas da sociedade em relação ao governo.

No tocante à forma do Estado, não interferiu de forma nenhuma com as reformas, não existiu um padrão de comportamento entre os países que são unitários por um lado e entre os federativos do outro lado95. Ainda que de maneira geral seja possível afirmar que, com as reformas, os países da região analisados procuravam mais rendas para distribuir entre todas as unidades do país, o caso da Argentina constitui uma exceção, posto que a reforma fortaleceu as províncias produtoras, embora a motivação para reformar tenha sido o autoabastecimento em prol do país inteiro.

As instituições de cada país, especificamente os comportamentos informais que gradualmente foram se legitimando, explicam a atuação dos legislativos em relação à aprovação das leis que visaram reformar as políticas de hidrocarbonetos e/ou de royalties na América Latina. Dessa forma, foi evidenciado que os legislativos aproveitaram os projetos de lei enviados pelos executivos para procurar reivindicações para seus próprios estados, ou seja, utilizaram as reformas como poder de barganha, para conseguir maiores receitas para seus estados. Assim, seja nas reformas que discutiram mudanças de regime ou as que reformaram a propriedade dos hidrocarbonetos, todas tiveram aprovações de impostos, royalties ou outras contrapartidas, como fundos ou participação nas utilidades das empresas, para as unidades do país que representam os parlamentares.

Em relação ao processo, ficou claro que o institucionalismo constitui a melhor explicação para elucidar a aprovação nos legislativos. Uma vez que a iniciativa partiu dos executivos, exemplificando as pressões coercitivas dentro do isomorfismo. Em relação às soluções adotadas para as destinações, explicam-se pelo isomorfismo mimético e normativo, pois

95 _{A distinção conceitual entre estados federativos e unitários não tem sido útil para explicar as convergências em} outras matérias, nem para predizer os arranjos verticais dos estados nacionais, pois esses variam de acordo com trajetórias particulares das políticas setoriais, tampouco para explicar a coordenação nacional de políticas, explicada pela combinação de regras institucionais que centralizam a autoridade política. A distinção entre diferentes dimensões da descentralização e a distinção entre policy-making e policy-decision making parecem ser mais úteis para examinar o impacto das relações verticais sobre a produção de políticas públicas (ARRETCHE et al. 2012).

frente às incertezas96, os atores recorrem a modelos implementados na região, fundamentados em informações facilitadas pelas redes, clusters e publicações difundidas pelas agências multilaterais entre os policymakers.

É difícil afirmar que o Brasil tenha se inspirado em uma reforma específica, porque apesar da lei ter sido aprovada em 2012, os projetos de lei que visavam reformar a distribuição dos royalties estavam sendo apresentados pelos senadores desde 200797. Além disso, como foram identificados pontos específicos de convergência nas diferentes reformas, dependendo de cada ponto, pode ser destacada a reforma que mais se assemelha com a brasileira.

Em relação aos fundos, as reformas mais parecidas com a reforma no Brasil - que criou os Fundos Especiais para a participação de todos os entes da federação - são a colombiana, e a mexicana, que criaram fundos especificamente para a destinação das rendas do petróleo entre todas as unidades do país. No caso da Bolívia e da Venezuela, embora nas reformas analisadas neste estudo não tenham sido criados fundos desse tipo, já existiam previamente nesses países. Sobre a pertinência de atingir às desigualdades dentro dos países por meio de fundos de compensação existem diversas publicações do BID e da OECD, principalmente.

Por sua vez, os fundos de estabilização têm sido promovidos, maioritariamente, pelo FMI e pelo Banco Mundial98. O Fundo Soberano foi criado no Brasil em 201099; no mesmo ano, foi criado na Colômbia; no México, em 2013100; na Venezuela, existia antes da reforma; nos outros países estudados, esses fundos não existem. De fato, a reforma ocorrida no Equador eliminou todos os fundos.

Apesar das diferenças entre as reformas, a ideologia política dos partidos dos presidentes que governavam no tempo em que estas foram aprovadas é em sua maior parte de esquerda, a única exceção foi no caso colombiano, fato que impede concluir que uma das motivações para reformar os hidrocarbonetos seja a ideologia do presidente que propõe a reforma. O que ficou

96_{Condições de incerteza são aquelas em que os atores devem tomar decisões sem ―informações adequadas} sobre a situação que tem de enfrentar‖ ou quando ―há ineficiência de conhecimentos gerais necessários para avaliar os resultados esperados de diferentes cursos de ação‖ (HALL, 1996).

97 _{A Bolívia teve a reforma aprovada em 2005, seguida pela primeira reforma da Argentina e a reforma da} Venezuela em 2006, as reformas da Colômbia e do Equador foram aprovadas em 2010 e a Segunda da Argentina em 2014.

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Ver: ALLEN;CARUANA, 2008; DAVIS, Jeffrey; OSSOWSKI; BARNETT, 2001; INTERNATIONAL MONETARY FUND. 2011; RIGOBÓN, 2005; DANIEL, 2002.

99 _{Fundo internacional criado junto com o Fundo Social, pelo qual passa a aplicar, dentro das orientações de um} conselho, em outras regiões do mundo, para não causar problema na especulação com a moeda brasileira. 100

claro em todos os casos foi a iniciativa de reforma por parte do Executivo, em alguns casos como no equatoriano, no boliviano e no venezuelano, a reforma foi anunciada nas campanhas eleitorais dos candidatos à presidência. No Brasil, o anúncio da destinação dos royalties em políticas sociais (através do Fundo Social) foi também repetidamente mencionado pelo candidato a presidente da época.

A reforma no Brasil se assemelha notavelmente com a reforma realizada na Colômbia, tanto pelos antecedentes normativos, nos que foram reformados os regimes e condições dos contratos para atrair maiores investimentos, quanto pelo fato de querer destinar os recursos dos royalties para fundos que visam favorecer todas as unidades do governo. Este caso é ilustrativo para mostrar que mesmo sendo as reformas muito parecidas, tanto a ideologia política do partido político do presidente quanto a forma de governo do país não foram determinantes na decisão da reforma, provavelmente provocadas pela difusão de informações para enfrentar ambientes semelhantes como o anúncio de abundância de recursos e as condições marcadas de desigualdade entre as regiões do país.

As reformas que mais divergem da reforma brasileira são as realizadas na Argentina e no Equador, que destinaram mais royalties e fortaleceram significativamente os entes produtores (províncias no caso da Argentina e departamentos no caso do Equador), em menor medida que a reforma realizada no México, porque, ainda que tenha criado a contrapartida royalties a ser destinada para um fundo que distribuirá as receitas entre todas as unidades da federação, destinou também, pela primeira vez, uma participação da renda petrolífera aos estados produtores, e da boliviana porque aumentando os impostos (não os royalties que são destinados aos departamentos produtores) se favoreceram todos os entes.

Por outro lado, para explicar a demora na implementação da reforma no Brasil, existem pontos de convergência entre o contexto de aprovação que enfrentam as reformas econômicas na Argentina e no Brasil nos respectivos Legislativos. Tais semelhanças têm a ver com a demora na discussão das reformas, uma vez que nesses países os interesses subnacionais estão fortemente articulados no Congresso, fazendo com que os governadores possam bloquear ou obstruir reformas econômicas no nível nacional (SAMUELS; MAINWAIRING, 2004).

Por fim, é importante destacar que os senadores Brasileiros dos estados produtores apelaram frequentemente à possibilidade de buscar recursos para distribuir aos estados não produtores, de outras fontes, como de impostos ou de cobrança de outras participações às companhias

petroleiras. Tais propostas fazem parte da normativa aprovada no Equador e na Bolívia, mas não foram incorporadas na reforma no Brasil.