İktidar Verilmenin Ve Halef Yapılmanın Şartları

dois papeis mencionados são a associação na câmara alta e a participação no processo de alteração da constituição federal;

Autonomia é usualmente estabelecida em regiões que tem uma característica étnica particular, na medida em que a estrutura federal se aplica a todo o território de um país. Ainda que até Federações podem apresentar autonomias territoriais que estão fora da estrutura federal do estado e, as vezes, federalismo e autonomia podem ser combinados;

Por arranjos autônomos, nenhum tribunal especial é normalmente estabelecido para resolver disputas entre governo central e entidades autônomas, embora um sistema para a resolução de disputas pode ser estabelecido (LAPIDOTH, 1997 apud SUKSI, 2011, p. 104-105, tradução nossa).

Além desses argumentos, Suksi (2011) aponta que a autonomia não contém o elemento da cooperação que é central na caracterização do federalismo. Nesse sistema político, o governo federal, os estados/províncias e os governos locais tem algumas competências comuns, o que envolve algum grau de interdependência e governança.

A partir desse debate, esta Tese se refere à descentralização em sistemas federativos. Entende-se que os governos subnacionais possuem certo grau de autonomia na decisão e na implementação das políticas públicas, mas essa autonomia não é total. Isto é, suas ações precisam estar de acordo com normas e regulamentações nacionais, bem como negociações e acordos federativos. Dessa forma, adotou-se o conceito de descentralização a partir das definições de Rodden (2005) e Falleti (2005), em que a descentralização deve ser entendida em suas múltiplas dimensões, inclui, portanto, a descentralização fiscal, política e de políticas públicas ou administrativa. Além disso, como mostra Mueller (2012), as Federações variam nos graus de descentralização.

2.2.1. A variedade de relações entre estados/províncias e governos locais em Federações

Há poucos estudos que tratam exclusivamente da relação estados/províncias - governos locais. Dessa maneira, a finalidade desta seção é apresentar esses estudos e a

literatura que trata dos desenhos institucionais dos governos locais nos países federalistas. Não se buscou sistematizar toda a produção sobre o assunto, já que esse não é o objeto desta Tese, mas mostrar que os governos locais variam enormemente entre os países e isso influencia o seu relacionamento com os estados/províncias.

Segundo Brugué e Gomà (1998), há duas tradições de análise dos governos locais que caracterizam os estados unitários e influenciaram alguns sistemas federativos. A primeira é a tradição francesa, na qual os governos locais surgiram como entes privados, associações, e buscavam proteger seus próprios interesses. Nessa, eram tratados como “menores de idade”, ou seja, governos que não possuem capacidade de influenciar as condições socioeconômicas locais. Dessa forma, o governo central limita seus poderes, transfere poucos recursos e os controla mais intensamente. A segunda é a anglo-saxã, em que os governos locais são considerados entidades prestadoras de serviços que seguem ordens nacionais para aumentar a eficiência na prestação dos serviços públicos. Nessas tradições, a dimensão política do município é irrelevante, já que ele se encontra submetido às decisões nacionais, carece de recursos e de capacidade de atuação e concentra todos os seus esforços nas tarefas gerenciais ou administrativas que justificam a sua existência.

Esses tipos são comuns em países unitários, mas influenciaram algumas Federações e países que apresentam características federativas. Na maior parte das Federações, os governos locais são “criaturas” dos estados ou províncias, o que constitui uma relação mais hierárquica entre os entes. Nesses casos, os estados ou províncias determinam os poderes e as atribuições dos governos locais. Em outras, os governos locais possuem mais poderes; no caso brasileiro, eles são entes federativos reconhecidos constitucionalmente. Apesar disso, as diversidades, contextos e trajetórias das Federações influenciam o grau de autonomia e o relacionamento da esfera local com as demais.

Como mostra Steytler (2005), “os três níveis de governo – federal, estado/província e governo local – são comuns em todos os sistemas federativos; no entanto, o lugar e o papel dos governos locais variam significativamente nesses sistemas” (p. 1, tradução nossa). Em alguns países, alguns governos locais são mencionados constitucionalmente, esse é o caso da Alemanha, da Índia e da África do Sul, e, no Brasil, todos os municípios são reconhecidos como entes federados. Em outros, eles são uma competência dos estados/províncias; nesse caso, as relações entre o governo federal e os governos locais não são frequentes, como nos Estados Unidos, no Canadá e na Austrália (RISSE et al., 2008; STEYTLER, 2005).

Na maioria dos países federalistas, há ainda uma grande heterogeneidade de governos locais, cidades-estados, condados, municípios, pequenas cidades, distritos escolares e distritos especiais, por exemplo. Suas atribuições podem variar segundo o que foi descentralizado pelos estados/províncias e, portanto, refletem sua cultura e suas forças políticas e pelo tamanho e trajetória dos governos locais, como na Espanha e na Alemanha (CARNEIRO & DILL, 2011; KRELL, 2003; LIBONATI, 2005; RISSE et al., 2008; SANCTON, 2010; STEYTLER, 2005; WILSON & GAMHKAR, 2011; ZIMMERMAN, 1995).

Steytler (2005) aponta que, nas últimas cinco décadas, os governos locais têm sido fortalecidos constitucionalmente, mesmo que ainda não sejam reconhecidos como entes federados na maior parte das constituições. Além disso, ele afirma que “na Espanha, os poderes dos governos locais não estão listados na Constituição, mas são reconhecidos níveis mais altos de governo. Apesar dos poderes dos governos locais serem listados na Constituição indiana, eles ainda dependem da alocação dos governos estaduais, o que resulta em um processo lento de empoderamento das autoridades locais” (p. 5, tradução nossa). Ou seja, o fortalecimento constitucional dos governos locais não necessariamente determinada o seu real papel e as características das relações entre os entes.

O argumento de Steytler (2005) corrobora a ideia de que há diferentes modelos de relacionamento intergovernamental entre os países e entre as políticas públicas em um mesmo país, e que há relações formais e informais entre eles (AGRANOFF, 2001; 2007; BANTING, 2005; WATTS, 2006). No caso das relações entre estados e municípios na política educacional brasileira, observam-se modelos distintos entre eles. Há variação nas relações intergovernamentais dentro dessa política pública, ainda que as competências determinadas pela Constituição Federal de 1988 sejam as mesmas para todos os estados e municípios.

A maior parte da literatura que discute as relações entre os governos subnacionais se refere ao caso estadunidense. Contudo, muitos estudos são descritivos e exploratórios, aproximando-se de relatos de casos (BERMAN, 2003; BOWMAN & KEARNEY, 2011; ELAZAR, 1969). Como apontado, a sistematização apresentada a seguir não compreende toda a literatura, mas a produção mais teórica sobre o tema.

Nos EUA, houve um aumento de programas federais na década de 1960, que, muitas vezes, se destinavam diretamente aos governos locais, excluindo os estados. Porém, nas décadas posteriores (1980 e 1990), houve um movimento de descentralização aumentando os poderes dos governos estaduais, envolvendo inclusive poderes fiscais. Isso levou a uma

diminuição da importância das transferências federais e a um fortalecimento nas relações entre estados e governos locais (FARBER, 1989; FARAH et al., 2008).

[...] a estrutura básica da política de bem-estar social foi modificada e os padrões nacionais foram efetivamente eliminados. Apesar disso, exigências em relação ao desempenho continuaram a ser uma condição para o financiamento federal, aos estados foram delegadas responsabilidades e extensa discricionariedade no desenho e na implementação de políticas de bem-estar social (FARAH et al., 2008, p. 151, tradução nossa).

Os governos locais sã_{o como “criaturas” dos estados. Ainda assim, há uma variação} do seu nível de discricionariedade na implementação de políticas e na taxação. A variação na discricionariedade depende da descentralização de ações, das transferências de recursos e da ação direta dos estados (ZIMMERMAN, 1995; 1996). Em relação à discricionariedade decisória, podem ser encontradas câmaras no legislativo estadual para tratar de determinados assuntos locais ou de determinadas municipalidades e câmaras autônomas, nas quais as municipalidades discutem problemas sem a interferência estadual. Em relação à descentralização de ações, os estados tem mandatos (mandates), como pode ser observado no Quadro 2 (ZIMMERMAN, 1995; 1996).

Due process _públicas. Mandatos requerem avisos de propostas de ações dos governos locais e audiências Entitlement _{concessão de um benefício para veteranos de guerra.} Mandatos beneficiam uma categoria específica de cidadãos, por exemplo, uma Environmental _{governos locais façam coleta seletiva.} Mandatos impõem um custo para os governos locais, por exemplo, exige que os Equal

treatment

Mandatos asseguram que todos os cidadãos sejam tratados com justiça.

Ethical _{de serviços públicos.} Mandatos exigem que governos locais adotem um padrão ético para a prestação Good neighbor _{por outras unidades locais, como padrões mínimos ambientais.} Mandatos previnem problemas e custos resultantes de externalidades produzidas Informational

Mandatos solicitam que os governos locais informem seus cidadãos sobre suas atividades por meio de reuniões públicas, garantia de acesso a documentos e outros.

Infrastructure Mandatos exigem modernização ou reforma de instalações físicas.

Membership Mandatos exigem que os governos locais integrem uma organização específica. Personnel _{em negociações trabalhistas e aposentadoria.} Mandatos discorrem sobre horas de trabalho, benefícios, arbitragem de impasses Record-keeping Mandatos referem-se a normas contábeis e manutenção de registros financeiros. Structural Mandatos tratam da estrutura organizacional dos governos locais.

Service level _locais. Mandatos requerem desempenho mínimo de serviços ofertados pelos governos Tax base Mandatos concedem isenções de taxas de propriedades para certa categoria de

cidadãos ou firmas.

Training Mandatos requerem profissionais para cursos de formação ou atualização Quadro 2. Tipos de mandatos estaduais

Fonte: elaboração própria baseada em Zimmerman (2008; 1995).

Em relação às transferências estaduais às municipalidades, segundo Zimmerman (2008), elas objetivam reduzir disparidades entre as localidades, sendo a Educação a área na qual há maior transferência de recursos. “Assistência financeira estadual aos distritos escolares locais é designada para produzir uma melhor equalização das oportunidades educacionais entre os _{estados” (ZIMMERMAN, 2008, p. 175, tradução nossa).}

Wilson & Gamhkar (2011) também mostram a variedade de mecanismos de cooperação entre estados e unidades locais na Federação norte-americana, como órgãos regionais, conselhos, convênios ou até como a fusão, anexação ou criação de distritos especiais, sendo os temas de cooperação mais comuns, recursos hídricos e transportes. No trecho abaixo, os autores sintetizam o papel do Governo Federal e dos governos estaduais na cooperação, ressaltando a sua fraca atuação nesse país.

A justificativa para o envolvimento do governo federal tem a ver, em parte, com a sua habilidade superior de mobilizar recursos e coordenar sistemas de infraestrutura de escopo nacional ou regular e melhorar os sistemas de recursos naturais que cruzam as fronteiras do governo estadual. Em outras arenas de política pública que não são formalmente designadas ao governo federal, como a educação e o planejamento de uso do solo, cabe aos governos estaduais estabelecer a colaboração entre governos locais, se ela tem de acontecer. Com exceção do financiamento de escolas públicas de ensino fundamental e médio que envolve a redistribuição de recursos de distritos mais ricos para os mais pobres, a colaboração local é raramente encontrada em políticas de bem-estar social. Isso acontece não apenas nos governos estaduais, mas também com o governo federal. Como grande protagonista nas políticas redistributivas como o bem-estar social e a educação compensatória, o governo federal não busca incentivar a colaboração de governos locais (WILSON & GAMHKAR, 2011, p. 51).

Na Educação, nos EUA, assim como no Canadá, há instâncias locais responsáveis pela política. No primeiro, elas são os distritos escolares e, no segundo, as juntas escolares locais. Elas têm autonomia administrativa e fiscal para a oferta desse serviço. Apesar disso, os estados e as províncias são os responsáveis finais pela política educacional (MORDUCHOWIEZ & ARANGO, 2010).

No caso dos distritos escolares, a sua trajetória foi marcada por um conflito entre os defensores do controle comunitário e os defensores do controle estadual. A partir da década de 1980, os estados iniciaram reformas para melhorar o desempenho da Educação e, assim, passaram a interferir no currículo e nas provas. Isso foi apoiado pelo Governo Federal, que, no Governo do Bill Clinton, criou o Goals 2000: Educate America Act. Esse programa determinou que os estados deveriam desenvolver seus currículos e alocar fundos para subsidiar a sua implantação (DILEO, 1998).

Além disso, Dileo (1998) aponta que os estados determinam as responsabilidades, poderes e procedimentos dos distritos escolares por meio de regulamentação, regras administrativas e decisões. Dessa forma, os distritos escolares possuem mais discricionariedade na implementação da política. Conforme o autor afirma, eles são cada vez mais insignificantes como instituições políticas, ou seja, na transformação das demandas locais em políticas públicas. Os gastos estaduais e dos distritos escolares variam enormemente. Segundo ele, os gastos estaduais variam entre 10% a 90%.

É importante apontar que, segundo Dileo (1998), a onda recente de reformas visa contornar esse quadro. As charter schools visam flexibilizar essas “amarras” estaduais fortalecidas a partir da década de 198010. E tem havido uma coordenação federal mais forte nessa política por meio, por exemplo, do No Child Left Behind Act de 2001, que determinou padrões mínimos de qualidade nos estados (VERGARI, 2010).

Assim como o caso norte-_{americano, no Canadá, os governos locais são “criaturas”} das províncias. Em função da grande heterogeneidade religiosa, étnica e linguística, as províncias possuem uma enorme autonomia, inclusive determinam as atribuições dos governos locais e possuem órgãos que são responsáveis pelo relacionamento com eles (HORAK, 2012; SANCTON, 2010; SMITH, 2010). Apesar disso, Young & Leuprecht (2012) e Horak (2012) apontam que vários governos locais ganharam mais autonomia legal e, portanto, tem assumido um papel político mais amplo, especialmente, nas políticas de imigração e de indígenas.

Em outras palavras, as municipalidades canadenses tem sido vistas como “tomadores de políticas”, não como decisores políticos, no estágio

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As charter schools tem uma gestão compartilhada entre setor público e privado, recebem financiamento público baseado no número de alunos, mas são gerenciadas por instituições privadas. Dessa forma, possuem mais autonomia para a contratação de professores, a determinação dos seus próprios currículos e da carga horária (GALL & GUEDES, 2009).

intergovernamental. A evidência que esse livro sugere é que essa conclusão não é mais verdade em um sentido geral, se um dia foi. Dada a divisão constitucional das jurisdições no Canadá, as relações intergovernamentais dos municípios são mais focadas no nível provincial do que no federal. Mas em relação a ambos os governos provinciais e federais, os nossos autores descobriram uma série de comportamentos municipais em diferentes cidades e áreas de políticas públicas (HORAK, 2012, p. 350, tradução nossa).

Young & Leuprecht (2012) e Horak (2012) afirmam que há três tipos de governos locais canadenses. O primeiro refere-se àqueles que são meros prestadores de serviços, ou seja, implementam iniciativas desenvolvidas por outros níveis de governo. O segundo compreendem os governos locais que usam políticas multiníveis para assegurar recursos que eles precisam para alcançar os seus objetivos. E o terceiro diz respeito aos governos locais que possuem maiores poderes e lideram o desenvolvimento de políticas multiníveis em coordenação com os outros níveis de governo.

Com o Governo Federal, a relação, geralmente, ocorre quando propriedades federais são utilizadas. Com as províncias, as relações variam conforme a província, a política e a importância econômica e eleitoral daquela cidade. Por exemplo, enquanto em Quebec, a província fiscaliza todos os contratos assinados entre os governos locais e outros entes e ainda há substanciais parâmetros determinados pela província, em Toronto, os governos municipais participam de redes complexas com outros níveis de governo e com atores não estatais. Dessa forma, para os autores, há um predomínio, no Canadá, de casos de governança de múltiplos níveis que envolvem somente entes federados, mas há casos que envolvem atores não estatais.

A política de Educação, no Canadá, é responsabilidade das províncias e elas tem um grande poder de decisão e de implementação, diferentemente do que ocorre nos EUA, ainda que as instâncias locais sejam as executoras da política. Segundo Vergari (2010), não há um órgão federal responsável por essa política, há somente um conselho que é composto por representantes dos departamentos de Educação das províncias. Dessa forma, as províncias determinam seus currículos e gastos por exemplo.

Wallner (2009) e Vergari (2010) apontam, que mesmo sem uma coordenação federal, não há uma variação significativa nos resultados educacionais e nos gastos, o que não ocorre nos EUA, onde há maior coordenação federal. Por exemplo, enquanto no Canadá, em 2006- 2007, o gasto por aluno das províncias variava de C$10,823 em Manitoba a C$8,594 em Prince Edward Island, nos EUA, o aluno custou de $15,981 em Nova York a $5,683 em Utah.

Wallner (2009) reconhece que o programa de redistribuição de recursos entre as províncias canadenses é fundamental para os resultados mais igualitários entre elas.

Assim como nos casos apresentados, na Alemanha há diferentes tipos de governos locais, como municípios menores (Gemeinden), cidades livres (Kreisfreie Städte) e cidades- estados (Städte). Berlim, Bremen e Hamburgo são exemplos de cidades-estados e possuem status político, autonomia normativa, capacidade tributária e conformação urbanística historicamente diferenciados. A Federação alemã só prevê duas esferas em sua Constituição, o Governo Federal e os estados, sendo os governos locais e os governos regionais parte da estrutura dos estados. Apesar disso, os governos locais são citados constitucionalmente diferentemente das Federações americana e canadense (CARNEIRO & DILL, 2011; KRELL, 2003; STEYTLER, 2005).

Há diversos mecanismos de relacionamento intergovernamental na Federação alemã. Há competências conjuntas que envolvem, principalmente, a redistribuição de recursos; conferências entre os ministros que compõem o Governo Federal, comissões entre Governo Federal e Länder e comitês especiais e grupos de trabalho; cooperação regional, especialmente, no planejamento regional, nesse contexto, a cooperação entre autoridades locais e regionais em algumas políticas, como transporte, habitação e saneamento, se intensificou; e cooperação intermunicipal (BENZ, 2009; CARNEIRO & DILL, 2011; KRELL, 2003).

Além disso, as competências dos governos locais são supervisionadas pelos estados. Essas competências podem ser delegadas nas áreas de segurança pública, proteção da natureza, fiscalização, registro, eleitorais etc.; próprias, podendo ser facultativas na cultura, esporte, transporte, idoso, juventude etc.; e obrigatórias na segurança, abastecimento de água e tratamento de esgoto, transporte coletivo, construção de vias públicas, manutenção de prédios escolares e hospitais etc. (CARNEIRO & DILL, 2011; KRELL, 2003).

A Educação tem sido descentralizada para os Länder desde 1969, inicialmente, com competências comuns ao Governo Federal e, a partir de 2006, como os entes responsável por essa área (BENZ, 2009). Dessa maneira, “o desenho e a aprovação curricular e a definição dos textos é da alçada do Ministério da Educação de cada Länd, geralmente assessorado por comissões de professores e especialistas. O respectivo parlamento regional determina a estrutura da administração escolar e as responsabilidades das autoridades locais e do diretor” (MORDUCHOWIEZ & ARANGO, 2010, p. 116).

Como apontam Risse et al. (2008) e Steytler (2005), o México e a Índia são outros casos em que os governos locais são mencionados constitucionalmente. Apesar disso, a literatura mostra que esses entes não possuem poderes fiscais e políticos que produzam um protagonismo desses atores nas políticas públicas. No México, de modo semelhante a algumas interpretações sobre o Brasil que serão apresentadas adiante, houve, na década de 1980, um movimento de descentralização que resultou no fortalecimento dos estados e, na década de 1990, as políticas redistributivas foram descentralizadas para os municípios “pulando” os estados, e as políticas de Educação e Saúde foram descentralizadas para os estados. Os municípios, no entanto, são dependentes das transferências intergovernamentais e a criação de taxas locais é restrita. Esse quadro resultou no fortalecimento dos estados e em uma fragilidade institucional e financeira dos municípios, o que inviabiliza a implementação de determinados programas (FARAH et al., 2008; WARD & ROBLES, 2012) Da mesma maneira, os governos locais na Índia não são constitucionalmente reconhecidos e possuem pouco poder decisório e fiscal, dependendo, portanto, de transferências intergovernamentais. Os governos locais são, especialmente, dependentes dos estados (RISSE et al., 2008).

Particularmente na Educação, a trajetória de centralização influenciou a divisão de competências nessa política. No México e na Índia, os estados são responsáveis pela oferta da Educação Básica, mas contam com transferências de recursos federais. No México, inclusive, no final da década de 1980 e início da década de 1990, o sistema educacional foi reformulado, descentralizando a execução da política aos estados e centralizando a profissionalização da carreira do magistério a partir da criação de um sistema nacional de formação e atualização e da vinculação dos contatos dos professores ao Sindicato Nacional de Trabalhadores da Educação. Destaca-se que, nesses países, o papel do Governo Federal como coordenador é mais importante do que nos demais países apresentados (EUA, Canadá e Alemanha) (GERSHBERG, 1995; IBARROLA & SILVA, 1996; MORDUCHOWIEZ & ARANGO, 2010; TILAK, 1989).

É importante destacar que a grande maioria dos países federalistas – Alemanha,