1. MÜMİN AZLIĞIN ÖVÜLMESİ VE İKTİDAR VAADİ
1.3. İlâhî Terazide Övülen Mümin Azlık
A análise do debate do projeto de Lei No448 de 2011 expôs que a reforma que pretendeu distribuir os royalties entre todas as unidades da federação dialogou com outras reformas aprovadas na região. Da mesma forma, revelou que não existiram ganhadores ou perdedores absolutos na disputa e que há questões do pacto federativo que são ambíguas e, em consequência, suscetíveis de conflitos.
Um ponto de convergência significativo entre todos os países analisados foi que, independentemente da forma em que são arrecadados os recursos, seja por meio de royalties ou de impostos, seja destinados somente para os entes produtores ou para todos os entes do país, a região está reformando as leis de hidrocarbonetos para buscar nas rendas do petróleo recursos para financiar políticas sociais, especialmente as de saúde e educação101.
Embora de maneira geral seja possível afirmar que com as reformas os países da região analisados procuravam mais rendas para distribuir entre todas as unidades do país (seja aumentando os impostos ou os royalties), o caso da Argentina constitui a exceção, posto que a reforma fortaleceu as províncias produtoras, embora a motivação para reformar a lei de hidrocarbonetos pela segunda vez tenha sido o auto-abastecimento em prol do país inteiro.
As razões que levaram o Brasil e os países estudados a reformar as leis de hidrocarbonetos ou de distribuição de royalties não conseguem ser explicadas por fatores como: a forma de governo ou ideologia do partido político do presidente que radicou a reforma no legislativo. Tampouco os contextos de escassez ou abundância determinaram completamente tal tendência na região. Em vista disso, a organização institucional de cada país, constitui uma explicação do comportamento dos legislativos na aprovação das leis visando reformar as políticas de hidrocarbonetos e/ou de royalties na América Latina.
Ficou claro que o institucionalismo constitui a melhor explicação para elucidar a aprovação nos legislativos. Uma vez que a iniciativa partiu dos executivos, exemplificando as pressões coercitivas dentro do isomorfismo. Em relação às soluções adotadas para as destinações, explicam-se pelo isomorfismo mimético e normativo, pois, frente às incertezas, os atores recorreram aos modelos implementados na região, fundamentados em informações facilitadas
101
Exceto no caso da Reforma na Argentina. Na Colômbia os recursos são destinados para fundos que financiam projetos sociais em geral.
pelas redes, clusters e publicações difundidas pelas agências multilaterais entre os policymakers102.
Em vista disso foi evidenciado que o novo modelo brasileiro de distribuição dos royalties que trouxe a Lei 12.734 de 2012, e que foi resultado de uma disputa no Senado de muitos anos, teve uma inspiração de outros modelos da região que visam partilhar de uma maneira mais universalista os recursos provenientes do petróleo; refletindo uma tendência internacional que se preocupa com o problema de discutir a distribuição e, portanto, mostrando que não foi uma disputa interna e isolada no Senado brasileiro entre argumentos sobre concentrar ou universalizar os recursos.
Por outro lado, o debate desenvolvido no Senado foi liderado pelos parlamentares da bancada dos estados produtores - como evidenciado pela sua participação ativa expondo argumentos e apresentando emendas e requerimentos - ainda que os senadores dos estados não produtores tivessem ganhado o debate antes de começar por serem maioria no Senado103. Contudo, a análise da trajetória mostrou que, frente a uma batalha perdida, os senadores dos estados produtores conseguiram que seus estados perdessem relativamente pouco.
Foi evidenciado que nenhum dos atores interessados perdeu em termos absolutos, posto que os produtores continuam recebendo as receitas dos royalties de maneira diferenciada, e levando-se em consideração que a alíquota aumentou de 10% para 15%, a perda é relativamente compensada. Em relação aos não produtores, evidentemente conseguiram maiores receitas, contudo, o argumento sobre a não existência de estados e municípios produtores na plataforma continental não teve os efeitos esperados e, pela quantidade de senadores, esperava-se maiores resultados, ou seja, maiores receitas.
Igualmente, apesar de ter vencido no legislativo, os estados não produtores não estão participando das rendas aprovadas com a reforma por conta da ADIN instaurada pelo governador do estado do Rio de Janeiro. Essa análise evidenciou o poder dos governadores na dinâmica política nacional e, sobretudo, mostrou a influência que têm os governadores no legislativo, fazendo com que aumentem o número de atores interessados e dificultando o
102
Ao longo do trabalho, foram citadas várias publicações realizadas pelas agências multilaterais que evidenciam a disseminação de informações em relação à criação de fundos e a conveniência de investir maiores receitas em políticas sociais.
103 Esta consideração se deriva do número de Senadores que representam aos estados não produtores, maioria nessa câmara.
processo normal das leis. Da mesma forma, cabe questionar a utilidade desse tipo de debate perante um poder judiciário que termina deslegitimando as decisões do legislativo.
Da mesma forma, a pesquisa evidenciou que o novo rearranjo na distribuição dos royalties do petróleo no Brasil é o resultado da interação de múltiplos atores que influenciaram o debate, como os poderes executivo, legislativo e judiciário, os governos subnacionais, as companhias petroleiras e as agências multilaterais. Igualmente, o estudo mostrou que os principais atores do debate brasileiro não foram alheios ao contexto regional.
Pelo escopo deste estudo não foi possível abordar temas muito interessantes desvendados na trajetória de análise das reformas. Contudo, em futuros estudos pretende-se estudar de maneira aprofundada a judicialização da política, posto que o ocorrido com a Lei 12.734 de 2012 constitui um exemplo muito ilustrativo dessa situação. É bastante discutível o fato de ter havido um debate de aproximadamente seis anos para que o judiciário suspendesse os efeitos, sem previsão de discutir e dar uma resposta definitiva sobre a constitucionalidade da Lei. Igualmente, a falta de pressão por parte dos parlamentários na disputa no judiciário, e, particularmente, dos parlamentares da bancada dos não produtores, é consequência da falta de força evidenciada durante todo o debate.
Da mesma maneira, esta pesquisa não conseguiu avançar nos ideais das agências multilaterais e seus relacionamentos com os governantes. Contudo, deve ser reconhecido que ainda há muito a ser estudado neste tema, posto que, como mostrado, a influência delas foi determinante na adoção de insumos para as reformas.
Neste estudo foi abordado o tema da distribuição, contudo, como evidenciado, o objetivo das reformas não era só receber mais recursos, era receber recursos com o intuito de dar uma destinação específica. E, apesar das necessidades incontestáveis de investir em áreas sociais, não deixa de ser questionável o fato de o legislativo decidir onde gastar o dinheiro do estado ou município como evidenciado com a aprovação da Lei nº 12.858, de 9 de Setembro de 2013, que dispõe sobre a destinação para as áreas de educação e saúde de parcela da participação no resultado ou da compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural e diz muito em relação à autonomia das unidades da federação.
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