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Apesar do crescente incremento de atribuições estatais no último quartel da história das pessoas, entende-se que a ação estatal persegue a justificação lógica de sua atuação e, também, busca a racionalização constante das atividades administrativas praticadas, visando à conquista dos objetivos fundamentais do Brasil, como o desenvolvimento nacional, a redução das desigualdades sociais e regionais, a promoção do bem de todos, dentre outros.

O infantil estado de direito contemporâneo forjou-se com a sua base de sustentação lastrada nos princípios da liberdade, igualdade e fraternidade. Não obstante tal base principiológica seja de conhecimento amplo e irrestrito, considera- se que as exigências sociais cresceram exponencialmente nos últimos anos, haja vista a célere evolução da nanotecnologia e das tecnologias de informações e comunicações (TIC) que torna mais rápida a difusão dos novos conhecimentos e tecnologias, gerando novos bens e serviços para a melhoria da qualidade de vida das pessoas.

Todas as condicionantes insertas nos parágrafos anteriores mostram que a atuação estatal necessita compatibilizar-se com a rapidez evolucionista supramencionada, bem como precisa agir tempestivamente para garantir e prosseguir a construção de uma sociedade livre, justa e solidária em que se afaste a pobreza e a marginalização de grande parcela dos integrantes da sociedade pátria.

Contemporaneamente, o estado brasileiro procura implementar uma Administração Pública gerencial, i.e., adota regras objetivando atingir sua finalidade pública mediante a produção de resultados desejados e aspirados pela sua sociedade, causando maior satisfação às pessoas e tornando mais efetiva a execução de suas funções precípuas. Para isso o estado emprega o planejamento ensinado pela ciência da administração, em que quatro fases interrelacionadas: a

diagnose, ocasião de levantamento dos problemas, das necessidades, potencialidades e disponibilidades; a política (o que fazer?), oportunidade de estudos diversos para a identificação e definição das políticas públicas a escolher; a estratégica (quem e como fazer?), fase onde são estabelecidos os programas, planos e metas de execução das políticas públicas definidas; e, o controle (o que, onde e como corrigir rumos?), de maneira que ele possa intervir retroalimentando o sistema com medidas decorrentes do acompanhamento, da supervisão e da própria participação popular prevista no texto constitucional. Lembra-se que o sistema cultural pátrio é inquieto e costuma exigir resultados imediatistas, assim constata-se a importância de cronogramas bem elaborados e factíveis no planejamento.

A conquista desses objetivos fundamentais brasileiros requer atuação estruturada do setor estatal, mediante planejamento econômico decorrente de diagnóstico consistente (amplo e profundo) em que seja possível a definição de objetivos e metas ordenadamente, evitando-se soluções miraculosas e mal elaboradas. Nesse contexto, a relação jurídico-administrativa estabelecida entre o setor público e o privado gera diretrizes estimuladoras para a iniciativa particular e impositivas para o setor público. Destaca-se que a construção de políticas desenvolvimentistas consistentes depende de planejamento detalhado, quer quanto às políticas públicas quer quanto às atividades de fomento à iniciativa privada, objetivando ao desenvolvimento pátrio efetivo.

Dentre as possibilidades de intervenção estatal na economia nacional, no contexto da execução da sua função administrativa, encontra-se o planejamento econômico como instrumento de conquista dos objetivos selecionados, visando ao estabelecimento das políticas públicas de bem-estar e justiça social. Embora o Estado agregue crescentes atribuições, ele atua na procura da racionalização de suas atividades funcionais, haja vista que suas ações devem direcionar-se para atingir os objetivos fundamentais legais, a minimizar as desigualdades econômicas e sociais e impulsionar o bem-estar da coletividade.

O planejamento econômico estatal origina-se de diagnóstico prévio, amplo e profundo em que as necessidades e aspirações da coletividade são levantadas para que a atuação estatal seja estruturada mediante a proposição de objetivos e metas detalhadas e ordenadas, tentando-se afastar soluções enganosas e ineficientes. Tanto o setor público quanto o privado dependem das diretrizes impositivas para os

45 entes estatais e incentivadoras da iniciativa particular, objetivando a segurança propiciada pelas políticas públicas e a fomentação indispensável à iniciativa privada.

Embora o planejamento econômico possa ser considerado mera técnica de intervenção do Estado nas atividades econômicas, ele tem se revelado importante ferramenta de política econômica, haja vista a coerência lógica de suas bases científicas. Dessa maneira, a conquista de resultados pretendidos encerra a utilização dos recursos disponíveis de modo racional e eficiente, i.e., modificam-se situações ou estruturas existentes para se obter resultados mais realistas e melhor gerenciáveis.

O Estado precisa capacitar seus legisladores para a elaboração de regras jurídicas simples, claras e acessíveis, de modo que elas conquistem a desejável “eficácia social”, que segundo Bulos (2014, p. 477-478) trata-se da norma que “concretiza-se no seio da sociedade, cumprindo-se na prática”. Noutras palavras, é a condição atingida pela regra jurídica que é empregada pelas pessoas para dirigir os fatos/fenômenos da vida. Também, destaca-se que uma nova regra jurídica precisa incorporar-se ao ordenamento jurídico vigente, assim, conforme doutrina Dickerson (1965, p. 18): “A lei nova deve entrosar-se com os textos que continuam vigentes, tarefa esta que exige perfeito conhecimento destes e uma especial acuidade do redator”.

Como técnica intervencionista o planejamento econômico busca o estabelecimento de novos padrões comportamentais, de modo que as normas decorrentes precisam de elaboração cuidadosa, para atingir a “eficácia social” compatibilizando-se com o arcabouço judicial vigente. Para a construção de regras dessa natureza, Dickerson (1965, p. 18) ensina o seguinte:

A intervenção do Estado na ordem econômica, fenômeno que se

acentua e generaliza, tornou-se ainda mais árdua e penosa a feitura da legislação. Os técnicos de todos os matizes passaram a disputar e a

concorrer com os juristas na redação dos textos. Mas desconhecendo aqueles os princípios gerais da ordenação jurídica e ignorando as peculiaridades de seus variados compartimentos, cometem frequentes erros e enganos lamentáveis. (grifo nosso).

Existem diversas definições para o termo “planejamento” inserido no art. 174, da CF/88, haja vista ele referir-se às condutas para se atingir o desenvolvimento nacional, ou seja, constitui-se no planejamento técnico de ação

racional executado coerentemente com o mercado. Apesar dessas ilações, adota-se o conceito de Grau (2001, p. 324) conforme se segue: “planejamento é a forma racional caracterizada pela previsão de comportamentos econômicos e sociais futuros, pela formulação explícita de objetivos e pela definição de meios de ação coordenadamente dispostos.” A seguir, transcreve-se a base legal desse entendimento:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e

planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo

para o setor privado.

§ 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do

desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e

compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

§ 2º - A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de

associativismo. (grifo nosso) (BRASIL, 1988). 2.4.2.1 Natureza jurídica do planejamento

Inexiste consensualidade quanto à sua natureza jurídica, pois a doutrina gerou diversas posições controvertidas acerca dela. Não obstante toda discussão sobre a natureza jurídica dele, destaca-se o fato de que o planejamento provoca a elaboração de planos, assim ele traduz uma opção política para desencadear “ações planejadas” de intervenção no domínio econômico. Tal compreensão conduz a que se adote a posição assumida por Souza (2005, p. 390), pois ela decorre da origem dele, isto é, da opção política. Ressalta-se que tal vinculação à origem atrela-se à necessidade de racionalização do emprego dos recursos existentes gerando maior bem-estar social pelo gerenciamento estatal satisfatório desses meios.

Tal posição considera-se coerente com a maneira de se compor a coisa pública (res publica), pois ela origina-se na arrecadação tributária junto à sociedade, de modo que o uso desses recursos precisam retornar aos contribuintes e a todos os integrantes da sociedade nacional propiciando-lhes o bem-estar coletivo e produzindo a satisfação individual de todas as pessoas.

Reforça-se a realidade de que o mundo contemporâneo impõe constantemente a agregação de novas atribuições ao Poder Público, mas os recursos são limitados e finitos, bem como a estrutura organizacional estatal é restrita. Tal contingência produz externalidades que exigem atuação do estado no

47 sentido de recorrer à livre inciativa para mediante atividades de fomento estimular a melhoria da qualidade de vida de sua sociedade. Entretanto, o fomento público carece de regras racionais e eficientes para a geração de comportamentos satisfatórios das pessoas. Sabe-se que o emprego inconsistente de atividades de fomento podem produzir desperdícios e outras externalidades negativas.

Destacam-se como atividades de fomento público na legislação pátria o financiamento, as subvenções e os incentivos fiscais, dentre as demais. Elas devem ser empregadas pelo Poder Público de maneira racional e eficiente, buscando a maximização dos ganhos sociais, minimizando os custos sociais e satisfazendo os interesses coletivos, conjuntamente com os privados. Tal ilação corresponde a dizer que os objetivos das ações fomentadoras precisam ser coerentes com as razões ensejadoras da intervenção estatal mediante planejamento

Na busca do bem-estar da coletividade, as regras do planejamento econômico constituem produção normativa atípica com “efeitos jurídicos” definidos que confere compatibilidade na economia de mercado pelo caráter técnico de sua ação racional. Destaca-se que o planejamento tem por escopo primordial a produção de comportamentos prospectivos, econômicos e sociais, bem como gerar incentivos harmonizantes e estimuladores da justiça social. Ainda, aduz-se que um planejamento consolida-se como “regra jurídica” impositiva e vinculante, se for no contexto de uma economia dirigida. As ilações supracitadas revelam o caráter híbrido do planejamento, haja vista a geração de efeitos nos setores público e privado. Destaca-se que seja qual for a natureza da regra intervencionista, ela produz reflexos e consequências no cotidiano social, de maneira que os estudos relativos à adoção de uma regra carece da avaliação de seus diversos impactos.

2.4.2.2 O plano

Pode-se considerar o “plano” como o documento instrumental para expressar qualquer espécie de planejamento. Dessa maneira compreende-se que ele responda aos quesitos que se seguem: o que? (conteúdo – diretrizes, regras, etc.); onde? (área ou setor de atuação); como? (ações políticas, estratégicas e procedimentais); quando? (prazos para as ações, objetivos e metas); por quê?

(causas, condicionantes e motivos/razões); para que? (finalidades principal e setoriais).

Em realidade, um planejamento viabiliza-se por meio de plano(s), haja vista a necessidade de se atingir os prognósticos oriundos do diagnóstico prévio para o estabelecimento dos objetivos e metas identificados na diagnose, i.e., o plano traduz o caminho e a visão prospectiva daquilo pretendido pelo Estado para impulsionar as condutas desejáveis na obtenção das finalidades públicas da legislação originária.

Discutem-se diversos aspectos referentes ao(s) plano(s) tais como: trata-se de ato político ou ato jurídico? gera obrigações estatais?; integra a ordem jurídica e produz efeitos jurídicos?; justifica e racionaliza a atuação estatal mediante planejamento?; o caráter indicativo, a ausência de normas cogentes e a falta de sanções aos agentes privados desconsideram o plano como forma atípica de “produção normativa”? Esta abordagem não tem pretensão de responder a tais indagações, mas entende como pertinente suscitá-las neste trecho, haja vista a importância delas no contexto de qualquer estudo relativo ao planejamento econômico, no contexto do estado brasileiro.

2.4.2.3 Entendimentos relevantes

Neste trecho consideram-se alguns posicionamentos de destacados doutrinadores e pesquisadores acerca do planejamento econômico no âmbito internacional e no contexto nacional, que auxiliam na interpretação e análise crítica que se desenvolve quanto ao planejamento econômico, pois ele interfere nos comportamentos pessoais e organizacionais.

2.4.2.3.1 Gérard Farjat (1982, p. 115)

Segundo Farjat, apesar de existir o “direito da planificação”, o plano não se constitui como ato jurídico. Ocorre um conjunto de medidas impositivas e incitativas consubstanciador da “ação política” estatal de que ele tornou-se instrumento.

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2.4.2.3.2 André de Laubadère (1985, p. 52)

O doutrinador francês ensina que o plano constitui-se num complexo de atos jurídicos sui generis, dotado de características peculiares/próprias, devendo-se analisar com profundidade seu conteúdo, para que se possa constatar que regras são produtoras de “efeitos jurídicos” ou não. Desse modo, constata-se que a identificação dos efeitos gerados é o fator principal para o entendimento da natureza jurídica atribuída ao planejamento econômico.

2.4.2.3.3 Luis S. Cabral de Mancada (2000, p. 154)

O autor português entende que o plano seja um conjunto de atos administrativos e normativos, que se estendem da lei ao contrato administrativo, considerando-o como acima da lei ordinária, constituindo-se em uma “superlei.” Tal compreensão revela o status de força normativa atribuída pelo planejamento no âmbito de um estado democrático de direito.

2.4.2.3.4 Eros Roberto Grau (2014, p. 177-178)

Conforme cita Souza (2005, p. 391-392), o antigo ministro do STF entende que o plano trata-_{se de “ato-regra” (ato-condição), portanto torna-se lei em sentido} material, argumentando que ele depende de um conjunto de normas para atingir os objetivos econômicos e sociais propostos. Dessa maneira, decisões de sucesso e atos aleatórios consagrados na prática passam a ser produzidos no contexto do planejamento com novo enfoque de racionalidade, i.e., o planejamento configura-se como um método que qualifica a intervenção tornando-a sistematizadamente mais racional e apta aos resultados pretendidos.

2.4.2.3.5 Carmem Lúcia Antunes Rocha (1994, p. 69-70)

Para a ministra do STF a Administração Pública submete-se à concretização material do bem-estar social, segundo o princípio da juridicidade administrativa, de maneira que o plano relaciona-se com os atributos (auto-executoriedade,

imperatividade, tipicidade e presunção de legitimidade e de veracidade) dos atos administrativos, integrando desse modo o conteúdo da legislação necessária ao desempenho das funções estatais.

2.4.2.3.6 Washington Peluso Albino de Souza (2005, p. 392)

Ele entende que o plano seja a “expressão de uma opção política”, i.e., origina-se em “ato de natureza política” para realizar “ações planejadas”. Dessa maneira, o “ato político” transformado em lei gera um “ato complexo”, ou seja, ele torna-se um “ato jurídico-econômico” (jurídico - expressado em lei e, econômico pela matéria exprimida), desfrutando de “força vinculativa para o setor público”.

2.4.2.4 Considerações parciais

O mandamento constitucional do art. 174 estabelece com clareza, precisão e concisão que o planejamento econômico acontece mediante regras impositivas para o setor público e indicativas (orientadoras) para o privado.

O planejamento econômico por seu caráter técnico de ação racional estatal torna-se compatível para as economias de mercado, pois visa à produção de comportamentos prospectivos, econômicos e sociais, sendo harmonizantes e estimuladores do bem-estar social, bem como nas economias dirigidas consolida-se como “norma jurídica” vinculante e impositiva.

Norteadas pelo objetivo de gerar o bem-estar da coletividade as regras integrantes de um planejamento econômico consolidam-se como uma “forma atípica” de produção normativa, pois elas originam-se na vontade política e transformam-se em “atos jurídicos – econômicos” produtores de “efeitos jurídicos” correspondentes aos respectivos objetos, desfrutando da cogência normativa pátria.

2.4.3 Regras relativas aos recursos hídricos do Plano Plurianual da União 2012