Parlamentonun Maliye Politikası Sürecindeki Denetim ve Gözetim Fonksiyonu ve Bu Fonksiyonu Etkileyen Unsurlar

Kapitalist piyasa ekonomilerinde sistemi dengeleyen, etkinliğini arttıran ve verimliliğini düzelten dört tane ana mekanizma vardır. Bunlar; kamu borçlanma mekanizması, vergileme sistemleri, merkez bankalarının işlevleri ve parlamentolardır. Bu denge sistemi içinde parlamentolar, kamu borçlanması, vergileme sistemleriyle birlikte merkez bankalarıyla ilgili tüm karar ve uygulamaların en azından tasarımının ele alındığı, bu kararların uygulamalarının denetiminin yapıldığı, tek meşru temsil organı statüsündedir. Bu nedenle, klasik egemenlik anlayışında parlamento, ekonomik alana ilişkin olarak makroekonomi politikası karar birimlerinin faaliyetlerinin yasal çerçeve ve ön koşullarını belirleme yetkisine sahip olduğu için temsili demokraside ekonomi politikasının en temel üst düzey otoriteye sahip karar birimi (Santiso;2005:4) olarak kabul edilmektedir. Söz konusu klasik anlayışta, parlamentonun kamu maliyesi alanındaki mutlak gücünün en temel göstergesi, parlamentonun izni olmaksızın hükümetin gelir toplayamaması ve harcama yapamaması olarak ele alınmaktadır.

Toplumsal kaynaklar üzerinde en üst karar otoritesi olarak parlamento, yürütme organının sahip olacağı mali hareket sahasını sınırlamak ve gerekli kamu kaynağının hangi yoldan temin edileceğine, yani bütçe aracılığı ile özel ekonomiden hangi miktarda ve şekilde kaynak aktarılacağına karar vermektedir. Ancak bu meşru yetkiye karşın temsili demokraside gerek yükünün çok olması nedeniyle gerekse ekonomik gelişme ile beraber devlet faaliyetlerindeki artış ve bu artışa paralel olarak ortaya çıkan uzmanlaşma gereksinimi nedeniyle parlamento, elindeki ekonomik güç ve yetkinin fiili kullanımını hükümet ve bürokrasiye aktarmıştır. Bu süreç, hükümeti ekonomi politikası alanında fiili olarak en üst karar organı haline getirmiştir.

Bu yönelimi, refah devleti uygulamaları da beslemiştir. Refah devleti uygulamaları ile birlikte kapsamı ve niteliği değişen ve gelişen bütçeleme sürecinde parlamentoların gözetim ve denetim fonksiyonu, siyasal ve teknik nedenlerle akamete uğramıştır (Santiso;2005:4). Keynesyen anlayışla şekillenen modern maliye politikasının ve siyasal iktidarın ekonomi üzerindeki belirleyiciliğinin arttığı bu dönemde, parlamentoların maliye politikalarının oluşturulmasında ve mali denetimdeki etkinliklerinin azaldığı bir süreç yaşanmıştır. Bunun temel nedeni olarak devletin fonksiyonundaki gelişme yanında kamu hizmetlerinin çeşitlenmesi, parlamenterlerin

148 bu hizmetlerin finansman mekanizmasının karmaşık hale gelmesi nedeniyle bireylerin harcama ve vergi önerilerinden elde edeceği fayda ile marjinal sosyal maliyet konusunda kapsamlı bir bakış açısına sahip olmalarını güçleştirmesi (Fölscher; 2006:6) gösterilebilir.

Parlamentoların, bütçe görüşmeleri başta olmak üzere maliye politikasının oluşturulma ve mali sonuçlarının gözetimi ve denetimi sürecinde etkin bir rol üstlenememesinde, ekonomik gelişmeler yanında parlamenter sistemim işleyişi, siyasi parti sistemi ile parlamentoların kendinden kaynaklan nedenler de belirleyici olmuştur. Parlamentoların bütçe hakkının ve gözetim sürecinin etkinliği, hükümetlerin, giderek karmaşıklaşan küresel ekonomik ilişkiler ağı içerisinde, kamusal kaynak kullanım kararlarını parlamentoda fazla tartışılmadan geçirmek istemeleri ya da alınan birçok kaynak kullanım kararının bütçe sürecinin onay aşamalarında değil de, uygulama aşamasında, ama bir bütün olarak bütçe sürecinin dışında oluşturulması (Emil;2010) nedeniyle de ilgilidir.

Parlamentoların, özellikle bütçe sürecinde, anayasa ve kanunlarda belirtilen yetkisi ile fiili rolü arasında büyük fark mevcuttur. Yürütme ve yasama arasındaki daha geniş çerçevedeki yönetişim ilişkisi ve parlamento çalışmalarının organizasyonu ile ilgili yapısal faktörler nedeniyle parlamentonun bütçe sürecindeki fonksiyonu (Santiso;2005:18) anlamlı bir sonuç doğurmamaktadır. Bu nedenle parlamentoların çoğunun, bütçe ödenekleri üzerinde yönlendirici bir rol üstlenemediği ileri sürülmektedir. Parlamentonun bütçe sürecindeki etkinliğinin sınırları, eğer hükümet ile parlamento ayrı siyasi yapıda ise daha geniş ve belirgin olabilmektedir. Örneğin ABD’de Kongresinin bütçeyi istediği belirlemesi, ödenekleri kesmesi, eklemeler yapması gibi. Eğer hükümet ile parlamento çoğunluğu aynı partiden ise hükümetin sunduğu bütçe tasarısının mecliste değiştirilmesi çok olağan değildir, örneğin Fransa, İngiltere ve Türkiye’de olduğu gibi. Bu ülkelerde bütçenin parlamento tarafından onanması hükümete güvenoyu verilmesi anlamına geldiği (Emil;2010) için, iktidar partisi milletvekillerinin, ödenekleri değiştirmeden kabul etme eğilimi çok güçlüdür. 2009 yılında parlamentoların bütçe üzerinde değişiklik yapma etkinliğini ölçmek üzere, 30 ülkeyi kapsayan bir endeks³çalışmasına göre; 88,9 puan ile ABD Kongresi bütçe üzerinde en fazla etkinliğe sahip parlamento çıkmıştır.

ABD Kongresini İsveç ve Macaristan Parlamentoları izlemiştir. Endeks çalışmasının son üç sırada ise sırasıyla İrlanda (16,7), Fransa (18,1) ve Yunanistan (19,4) yer almaktadır. 2009 tarihi itibarıyla bu çalışmada, TBMM 36,1 ile ispanya, Polonya ve Finlandiya gibi bütçe üzerinde orta düzeyde etkinliğe sahip parlamentolar kategorisinde (Wehner;2009:100) gösterilmiştir.

3 Joachim Wehner (2009) tarafından yapılan bu çalışmada; bütçe tasarısını geri gönderme, parlamentoda bütçe görüşmelerine ayrılan zaman, komisyon sistemi, parlamentoların anayasalardan ve kanunlardan kaynaklanan bütçe üzerindeki değişiklik yapma yetkisi, bütçede değişiklik yapma yetkisinin esnekliği, araştırma ve analiz kapasitesi gibi kriterler kullanılarak endeksleme yapılmıştır.

149 Hükümetlerin bütçe tasarıları üzerinde yaptıkları değerlendirme ve aldıkları kararlara göre parlamentolar iki temel noktada farklılaşmaktadır. Birincisi, yasama organları hükümetin bütçe tasarısına ilişkin inceleme sistemini nasıl organize ederler? İkincisi, yasama organları bütçeyi ne ölçüde değiştirebilir veya değiştirir? Bu ayrım ülkelerin yönetim sistemine göre şekillenmekte (Tarschys;2008:261) ve yönetim şeklinin başkanlık veya parlamenter sistem olmasına bağlı olarak parlamentonun konumu belirlenmektedir. Başkanlık sisteminin olduğu ülkelerde yasama güçlü bir role sahip iken Westminster tipi parlamenter sistemlerde yürütme organı daha baskındır (Posner and Park; 2007:2). Başkanlık sitemine dayanan ve keskin güçler ayrılığı sisteminin bulunduğu ülkelerde, ABD’de olduğu gibi, yasama politika oluşturma ve bütçeleme sürecinde etkin bir role sahiptir. Örneğin belirli harcamalara yönelik kullanım koşulları getirebilme veya ödenek tertiplerinde ekleme çıkarma yapabilme yetkisi nedeniyle ABD Kongresinin bütçe sürecinde aktif bir rolü vardır. Ancak Westminster tipi parlamenter sistemde ise yürütmenin siyasi sorumlularının/bakanların parlamento üyelerinden olmasından dolayı, yasama organı siyasal olarak hükümeti desteklemek zorunda kalmaktadır (Posner and Park; 2007:4). Özellikle Westminster tipi parlamenter sistemde parlamentonun, İngiltere Parlamentosunda olduğu gibi, ödeneklerin belirlenmesinde veya değiştirilmesinde fiilen hiçbir etkisi bulunmamaktadır (Tarschys;2008:261). Bunun ilk nedeni olarak Westminster tipi parlamenter sistemde, bütçe sürecinde, kamu harcamaları belirlendikten sonra ödenekleri onaylaması gösterilmektedir (Yılmaz ve Biçer;2014:162). Ayrıca, Westminster tipi parlamenter sistemde, harcama kalemlerinin daha çok yürütme organı tarafından öneriliyor olması, parlamento tarafından yeni harcama kalemleri önerilememesi de bu kapsamda değerlendirilebilir (Fölscher; 2006:5-6). Bunun yanında, parlamentoların bütçe görüşme ve onay sürecine ayırdıkları süre konusu da, parlamentonun denetim ve gözetim fonksiyonunun niteliğini etkileyen unsurlar arasında yer almaktadır. Örneğin Westminster tipi parlamentolarda bütçe görüşme süreleri bir ay ile dört ay arasında değişirken (Posner ve Park, 2007:2) keskin bir güçler ayrılığına dayanan başkanlık sisteminin bulunduğu ABD Kongresinde bu süre bütün bir yılı kapsamaktadır (Tarschys;2008:262).

Siyasi parti sistemi, yasamanın etkinliğinin derecesini belirlemede diğer temel rolü üstlenmektedir. Güçlü grup kaynaşması olan iki partili sistem, genellikle yasamanın etkinliğini hafifleten bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Bunun temel nedeni, parlamento gündeminin partilerin tam organize olması nedeniyle parlamento dışında belirlenmesi ve partinin görüşü doğrultusunda parlamenterlerin oy kullanma eğilimine sahip olması gösterilmektedir (Schick;2002:23). Bu sistemde uzaklaşma ve müzakere yöntemlerine en az başvurulurken yasamanın karşı çıkma olasılığı da düşük bir oranda kalmaktadır. Zayıf iki partili veya daha

150 fazla partili sistemlerde, bütçeleme ve politika oluşturma sürecinde yasamanın rolü etkinleşmektedir. Zira, bu sistemde yasamanın desteğine ihtiyaç olduğundan uzlaşma ve müzakere yöntemleri ön plana çıkmaktadır (Posner and Park; 2007:4).

Parlamentoların maliye politikası sürecindeki denetim ve gözetim fonksiyonunun niteliğini etkileyen diğer bir unsur da parlamentoların komisyon yapısı ile bütçe görüşme süreleridir. Parlamentolar, iş yükünün yanında bütçenin hem oluşturulmasıyla hem de kontrolüyle ilgili teknik hususların artması nedeniyle bütçe sonuçlarının denetiminde üç farklı modelde örgütlenmişlerdir. Bu modellerden birincisi kamu kaynağını kullanan bütün kurum ve kuruluşların denetiminden sorumlu müstakil bir komisyonun bulunduğu Anglo-Sakson modelidir. İkinci parlamenter denetim yöntemi ise kamu sektörünün tümünün denetim raporlarının görüşüldüğü ve Kıta Avrupası’nda sıkça görülen maliye komisyonlarıdır. Üçüncü yöntem ise denetim raporlarını görüşmek üzere bütçe işlerinin görüşüldüğü komisyonda bir alt komisyon kurulması şeklindedir.

Dünya uygulamalarına baktığımızda parlamentoların; bütçe görüşme ve onayı için, bu alandan sorumlu tek bir bütçe komisyonu veya maliye komisyonu, yıllık hesaplar/kesinhesap için ise kamu hesapları komisyonu (Boesch;2008:97) olmak üzere iki farklı komisyon şeklinde siyasal örgütlenmesini yaptıkları görülmektedir. Bu şekilde örgütlenen parlamentoların, parlamentoya sunulan raporları daha etkili bir şekilde değerlendirdiği görülmektedir.

Denetçilerin raporlarını inceleyen ve kendilerine aktarılan gözlemlere yanıt vermek üzere bakanları veya üst düzey memurları toplantılarına davet etme yetkisine sahip, uzmanlaşmış bir kamu hesapları komisyonu bulunan ülkeler, Parlamentoya sunulan denetim raporlarını en iyi şekilde değerlendirme kapasitesine sahip ülkeler (Tarschys;2008:262) olarak kabul edilmektedir.

3.4.2. Dünyada Parlamentoların Maliye Politikası Sürecindeki Fonksiyonunun