Kurala Bağlı Maliye Politikasına Yönelimin Kuramsal, İdari ve Mali Arkaplanı 1. Kuramsal Çerçeve

Mali kural önerilerinin kuramsal arkaplanı, temelde anayasal iktisat yaklaşımına dayanmaktadır. Anayasal iktisat ise köklerini neoklasik kamu tercihi kuramından almaktadır.

Anayasal iktisat olarak modellenen ekonomik-siyasal normatif yaklaşımın uygulanmasında

102 mali kurallar, bir yöntem olarak kullanılmaktadır. Anayasal iktisat, klasik politik iktisat ile ilişkilidir ve Adam Smith’in eserlerinde temsil edilen, piyasaların ayrıntılı politik yönlendirme olmaksızın nasıl işleyeceği konusundaki klasik vurgunun önemli bir unsurunu (Buchanan;

1991c:283) oluşturmaktadır. Yeni sağ görüş içinde ve ona paralel olarak gelişen anayasal iktisat, Friederich Hayek, Milton Friedman ve James M. Buchanan’ın görüşleri çerçevesinde şekillenmiş ve Keynesgil felsefeye karşı çıkış niteliği taşımaktadır. Politik ve ekonomik düzendeki kural ve kurumların önemi üzerine, anayasal iktisat yanında, “Freiburg Hukuk ve İktisat Okulu” (Ordo-Liberal Okul) ile “Kurumsal İktisat Okulu” da çalışmalar yapmıştır.

Anayasal iktisat yaklaşımı, liberal Batılı sistemlerin sosyal politikalar izleme konusunda kararlı bir tutum içine girdikleri 20 inci yüzyılın ikinci yarısında, refah devletinin, izlenecek sosyal politikalar adına siyasi iktidara yüklediği görevlerdeki aşırı artışın, siyasi iktidarın ekonomiye müdahalesinin başlıca sebebini oluşturduğunu, kamu müdahalesinin sosyal politikalar için yapılan harcamalarda muazzam artışa neden olduğunu, bu artışın bütçenin açık vermesine, kamu borçlarının artmasına ve iktidarın para basma yöntemini daha sık kullanmasına (Caniklioğlu;2009:1525) yol açtığını ortaya koymuş ve söz konusu refah devleti uygulamalarının piyasanın sosyal amaçlarla ve politik müdahalelerle bozulması (Streeck;

2011:7) sonucunu doğurduğunu ileri sürmüştür.

Anayasal iktisat teorisyenleri, bireyin kendi kişisel çıkarları tarafından yönlendirildiğini, bireyi durduracak bir mekanizma/kural olmadığı durumda, en güçlü birey ve/veya toplumsal kesimlerin kamusal kararların verilmesinde kendi çıkarları doğrultusunda etkin bir rol oynayacaklarını belirterek anayasal kuralların, eşitlik ve düzen açısından karar alma sürecini şekillendirmesi/sınırlandırması gerektiğini (Saygılıoğlu ve Erduran; 2012:23), bu çerçevede bireyler arasında toplumsal sözleşme niteliği taşıyan anayasaların, devletin ekonomik ve mali yetkilerini katı kurallarla sınırlanması yönünde öneri geliştirmişlerdir (Çağan;1997:124).

Çünkü bu yazarlar kurallar ve kurumlarla sınırlanmış bir hükümetin sunacağı daha az çıkarın (Friedman vd.; 2007:133) olacağını savunmaktadırlar.

Anayasal iktisat yaklaşımı, anayasaların sıkı bir mali disiplin getiren ve bu yolla birey hak ve özgürlüklerini koruyan bir içerik taşımalarını sağlayacak şekilde ve bunu uygulanabilir kılacak kurum ve kural setleriyle donatılmasına yönelik (Caniklioğlu;2009:1497) normatif politikalar önermektedir. Anayasal iktisatın önde gelen teorisyenleri olan Buchanan-Tullock, anayasal mali kuralların, bir nevi ekonomi-politik yaşamın “oyunun kurallarını” içerdiği, iyi bir oyun için, oyuncuların niteliklerinden ziyade oyunun kurallarının önemli (Dorn; 1987:289) olduğu vurgulamışlardır. Bu yaklaşım ekseninde anayasal iktisat kuramı, esas olarak siyasi iktidarın iktisadi konulardaki düzenleme yetkisinin sınırlandırılmasıyla ilgilenerek devletin

103 mali ve iktisadi yetkilerinin, denk bütçe, kamu kesimi borçlanma gereğinin GSMH’nin belirli bir oranı ile sınırlandırılması, sınırlı kamu harcaması ve hükümetin merkez bankası kaynaklarından borçlanma yetkisine (Önder;1997:114) sınırlama getirilmesini önermektedir.

Anayasal iktisat teorisi, anayasal/yasal sınırlamaların olası sonuçlarını tartışmak yerine, olmasını arzu ettiği durumu yani normatif yönünü tartışmak suretiyle sadece felsefi bir arka plan hazırladığı ileri sürülmektedir. Bir başka ifadeyle anayasal iktisat, spesifik bir mali kural uygulamasının yaratacağı fayda ve maliyetleri birlikte değerlendirmek suretiyle “optimal mali kural nedir” sorusunun cevabı üzerinde durmadığı ve sadece “savurganlık” ya da

“sorumsuzluk” gibi içeriği değer yargılarınca şekillenebilecek kavramlardan hareket ettiği (Saygılıoğlu ve Erduran; 2012:25) yönünde eleştirilere maruz kalmaktadır.

3.1.3.2. Temsili Demokrasinin Zaaflarından Kaynaklanan Nedenler

Anayasal iktisat, “kamu ekonomisinin (Devletin) başarısızlığı teorisi” çerçevesinde piyasa aksaklıklarını çözeceği ileri sürülen siyasal karar alma sürecinin kendiliğinden dengeye gelemeyeceği ve ancak anayasalar ile sınırlandırılarak devletin büyümesinin ve yarattığı etkinsizliklerin önlenebileceği (Arın;2013:268) yönünde yaklaşım geliştirmiştir. Anayasal iktisadın siyasal kurumlara yönelik bu eleştirisi, demokrasinin seçim sistemleri ve siyasal kutuplaşma gibi zaafları üzerinde yoğunlaşmıştır. Anayasal iktisat uzun yüzyıllar boyunca geliştirilmesi için büyük mücadeleler verilen parlamenter demokrasinin demokratik olmadığını, bu sistem içinde alınan kararların da demokratik olmayacağını iddia etmektedir (Arın;2013:270).

Anayasal iktisadın siyasal kurumlara yönelik eleştirisinin temelinde, günümüzde parlamentonun en yüksek karar organı olması ve bu konumundan dolayı sınırsız bir otoriteye sahip olduğu iddiası yer almaktadır. Anayasal iktisat, devletin diğer organlarının çalışma esaslarını ve amaçlarını belirleyen yasaları yapma yetkisine sahip olmasının doğal bir sonucu olarak temsili demokraside parlamentonun en yüksek karar organı olduğu, ancak bunun, parlamentonun istediği alanı dilediği gibi düzenleyebilecek sınırsız bir yetkiye sahip olduğu anlamına gelmediği, parlamentonun sahip olduğu bu yetkiyi, halkın seçimler yoluyla kendisine verdiği alanlarda ve ölçüde kullanmak zorunda olduğunu (Caniklioğlu;2009:1536) ifade etmektedir Bu nedenle halkın verdiği yetkinin sınırlarının da anayasada ayrıntılı olarak yer alması gerektiği belirtilmektedir.

Anayasal iktisat, seçim sistemleri ve siyasal kutuplaşma gibi temsili demokrasinin işleyişindeki zaafların özellikle aşırı bütçe açığına yardımcı olan unsurlar olduğunu (Biraschi;

2008:6), demokrasinin “halk egemenliği” ilkesinden, seçmen-politikacı-bürokrat üçlüsünün

104 fayda ve refahını maksimize etmeye yarayan “ulusal kaynakları yağmalama” kavgasına dönüştüğünü ileri sürmektedir (Caniklioğlu; 2009:1516). Anayasal iktisat, demokratik bir şekilde seçilen (özellikle koalisyon) siyasal iktidarların, gelecek nesillerin gelirlerini şimdiki nesillere dağıtmasından kaynaklı olarak sürekli bütçe açığı yaratma eğiliminde olduklarını, siyasal iktidarların, bu eğilimi, tekrar seçilebilme baskısı nedeniyle maliye politikası değişkenleri üzerine sınırlamalar koyarak düzeltme yeteneğinden yoksun (Buchanan ve Wagner; 2000:24) olduklarını belirtmektir.

Anayasal iktisat taraftarlarına göre, rekabetçi demokratik sistemlerde hükümetler kendilerine oy kazandıracak stratejilerini borçlanarak ya da enflasyon yolu ile finanse etmeyi tercih ettiklerinden, bu politikaların bedelleri gelecek nesillere ödetilmekte, bütçe açıkları ve enflasyon sisteme kalıcı bir biçimde yerleşmektedir. Bunun ekonomik yozlaşmayı tetikleyen bir sonucu da, açık bütçelerin simgelediği ekonomik istikrarsızlık (Caniklioğlu;2009:1518) olduğu ileri sürülmektedir. Anayasal iktisat, iradi kararlara dayalı maliye politikaları ile ekonominin yönlendirilmesinin yolsuzluk ekonomisinin oluşmasına zemin hazırlayabildiğini, bu tür mali politikaların uygulanması sonucu hizmet kayırmacılığı, patronaj, rant gibi politik yozlaşmaların sıkça görüldüğünü (Aktan vd.; 2007: 67), yeniden seçilebilme arayışı içinde bulunan siyasetcilerin, etkili baskı gruplarından aldıkları desteğe paralel olarak kamusal harcamaları artırma ve vergi yükünü azaltma eğilimine (Saygılıoğlu ve Erduran; 2012:23) girdiklerini ileri sürmektedir. Bu nedenlerle, anayasal iktisatçılar politika kurallarının (policy rules) kullanılması gerektiğini çünkü politikalarda zaman uygunsuzluğu bulunduğunu (time inconsistency) ve ekonomik performansın iyileştirilmesinde politika kurallarının daha başarılı olduğunu (Eichengree vd.; 1999: 427), çağımızda temsili demokrasilerde siyasi iktidarların başarısızlığının üstesinden gelmenin en iyi yolunun sınırlayıcı kurumların anayasal yapıya alındığı bir demokrasi olduğunu ileri sürmektedirler (Caniklioğlu;2009:1537).

3.1.3.3. Kamu Maliyesi Açısından Mali Kuralların Gerekçesi

Kamu maliyesi açısından mali kuralların uygulanmasındaki en önemli hedefler; mali disiplini ve sürdürülebilirliği gerçekleştirmek, makroekonomik istikrarı sağlamak, hükümetin güvenilirliğini artırmak ve siyasi popülizmi engellemek olarak belirtilmektedir. Bu amaçların yanında, mali kuralların kamunun büyüklüğünü kontrol ederek nesiller arası adaleti destekleme (Schaechter;2012:6) fonksiyonuna sahip olduğu ileri sürülmektedir. Neoliberal siyasal iktisat açısından mali kurallara dayanan ekonomi politikasına ilişkin temel gerekçe, ekonomide rol alan aktörlerin, politikacıların nasıl hareket edeceğinin önceden tahmin edilebilemesini kolaylaştırması (Aktan vd.;2007:65) ve kamu kaynak dağıtım sürecine politik müdahalelerin

105 ortaya çıkardığı “çıkar koalisyonları”nın olumsuz sonuçlarının sona erdirilmesi (Yalman;2006:41) olarak ifade edilmektedir.

Neoliberal görüş çerçevesinde kamu maliyesi açısından mali kuralları ortaya çıkaran temel gerekçeler;

a) Makroekonomik istikrar sağlamak,

b) Siyasal iktidarın maliye politikasına olan güveni güçlendirmek ve bütçe açığının giderilmesine yardımcı olmak,

c) Maliye politikasının uzun vadede sürdürülebilirliğini sağlamak, d) Para birlikleri veya federasyonlarda negatif dışsallıkları azaltmak, şeklinde özetlenebilir (Kennedy vd.; 2003:3 ).

Neoliberal düşünceyi benimsemiş iktisatçılar, bütçe denkliği, borçlanma, bütçe/kamu harcamaları ve bütçe/kamu gelirlerine ilişkin mali kuralların bütçe/kamu açığını denetlemenin yanı sıra, özellikle siyasal iktidarın tercihleri, vergi sistemi ve kamu harcamalarının niteliğiyle ilişkili olarak oluşabilecek sapmalar ve zaman uyumsuzluğunu ortadan kaldırabileceğini savunmaktadır (Sönmez;2011c:21). Kamu maliyesi yönünden mali kurallardan beklenen temel amaç, bütçe açıkları ve borç stokundaki kontrolsüz artışı önlemek amacıyla iradi maliye politikalarının kontrolsüz kullanımının sınırlanması olduğu ileri sürülmektedir. Ülke uygulamalarına bakıldığında bu temel amacının yanı sıra, mali kuralların ekonomik dalgalanmaları artıran konjonktür yönlü politikalara engel olduğu, kamu kaynak tahsis sürecinde etkinliğin sağlanmasına yönelik olarak mali yönetimin pozisyonuna istikrar kazandırdığı, uygulanan ekonomi politikalarının güvenilirliği ile öngörülebilirliğini artırdığı (Yalvaç;2015:47) ileri sürülmektedir.

Ancak ülkelerin gelişmişlik düzeyine bağlı olarak kamu mali yönetimi açısından mali kuralları besleyen farklı nedenler vardır. Gelişmiş ülkelerin, yaşlanan nüfusun kamu maliyesi üzerindeki baskısının azaltılması yanında, vergi yükü ile kamu harcama düzeyinin düşürülmesinde mali kurallara başvurdukları, gelişmekte olan ülkelerin ise girişimcilerin ve yatırımcıların siyasal iktidarın maliye politikasını yürütme kapasitesine güven sağlamak amacıyla mali kuralları gündeme getirdikleri bilinmektedir. Düşük gelir grubundaki ülkeler açısından ise genelde uluslararası mali kuruluşların yönlendirmesi ile mali kurallar (Schaechter, vd. 2010: 2) uygulamaya girmektedir.

106 3.2. UYGULAMADA KURALA BAĞLI MALİYE POLİTİKASI

Bu bölümde, maliye politikasının iradi yönünü sınırlayan mali kuralların, “2008 Küresel Finansal Krizi ve Kriz Sonrasında Kurala Bağlı Maliye Politikası Tasarımında Öne Çıkan Temel Unsurlar” başlığı altında geniş bir şekilde ele alınan hukuki/mali çerçevesi ile uygulamadaki yöntem ve türleri üzerinde durulmaktadır. Daha sonra, mali kuralların mali sonuçlar üzerindeki etkisi ve bir ekonomi politikası aracı olarak sınırlılığı ortaya konulmaya çalışılacaktır. Ayrıca, mali kuralların geleneksel bütçe ilkelerinden farklı olup olmadığı değerlendirilecektir.