Dünyada Parlamentoların Maliye Politikası Sürecindeki Fonksiyonunun Etkinleştirilmesinde/Geliştirilmesinde Öne Çıkan Uygulamalar

150 fazla partili sistemlerde, bütçeleme ve politika oluşturma sürecinde yasamanın rolü etkinleşmektedir. Zira, bu sistemde yasamanın desteğine ihtiyaç olduğundan uzlaşma ve müzakere yöntemleri ön plana çıkmaktadır (Posner and Park; 2007:4).

Parlamentoların maliye politikası sürecindeki denetim ve gözetim fonksiyonunun niteliğini etkileyen diğer bir unsur da parlamentoların komisyon yapısı ile bütçe görüşme süreleridir. Parlamentolar, iş yükünün yanında bütçenin hem oluşturulmasıyla hem de kontrolüyle ilgili teknik hususların artması nedeniyle bütçe sonuçlarının denetiminde üç farklı modelde örgütlenmişlerdir. Bu modellerden birincisi kamu kaynağını kullanan bütün kurum ve kuruluşların denetiminden sorumlu müstakil bir komisyonun bulunduğu Anglo-Sakson modelidir. İkinci parlamenter denetim yöntemi ise kamu sektörünün tümünün denetim raporlarının görüşüldüğü ve Kıta Avrupası’nda sıkça görülen maliye komisyonlarıdır. Üçüncü yöntem ise denetim raporlarını görüşmek üzere bütçe işlerinin görüşüldüğü komisyonda bir alt komisyon kurulması şeklindedir.

Dünya uygulamalarına baktığımızda parlamentoların; bütçe görüşme ve onayı için, bu alandan sorumlu tek bir bütçe komisyonu veya maliye komisyonu, yıllık hesaplar/kesinhesap için ise kamu hesapları komisyonu (Boesch;2008:97) olmak üzere iki farklı komisyon şeklinde siyasal örgütlenmesini yaptıkları görülmektedir. Bu şekilde örgütlenen parlamentoların, parlamentoya sunulan raporları daha etkili bir şekilde değerlendirdiği görülmektedir.

Denetçilerin raporlarını inceleyen ve kendilerine aktarılan gözlemlere yanıt vermek üzere bakanları veya üst düzey memurları toplantılarına davet etme yetkisine sahip, uzmanlaşmış bir kamu hesapları komisyonu bulunan ülkeler, Parlamentoya sunulan denetim raporlarını en iyi şekilde değerlendirme kapasitesine sahip ülkeler (Tarschys;2008:262) olarak kabul edilmektedir.

3.4.2. Dünyada Parlamentoların Maliye Politikası Sürecindeki Fonksiyonunun

151 kullanmanın önem kazanması, bütçeleme sürecinde reformları zorunlu kılmıştır. Özellikle

“yukarıdan- aşağıya” bütçeleme sistemiyle birlikte birçok ülkede uygulanmasına başlanan “orta vadeli harcama” sistemi yasama organlarını değişime ve bütçe sürecindeki rollerini güçlendirmeye zorlamıştır (Posner and Park; 2007:6-7).

Bu gelişmeler sonucu, parlamentoların ödeneklerin ayrıntıda onaylanması şeklindeki geleneksel rolü yanında, mali çerçevenin ve hedeflerin değerlendirilmesi ile onaylanması safhasına katılımı önemli hale gelmiştir. Yukarıdan-aşağıya bütçeleme ve birçok ülkede uygulanmasına başlanan orta vadeli harcama sistemi ile birlikte şekillenen yeni bütçe sistematiğinde, harcamacı kuruluşlara daha fazla yetki verilmiş, harcamacı kuruluşların aktivitelerinden dolayı yasama organına karşı hesap verebilirliği güçlendirilmiştir (Posner and Park; 2007:22).

Dünya uygulamalarına bakıldığında, başta maliye politikası olmak üzere genel olarak kamu politikalarının oluşturulma ve bunların değerlendirilme süreçlerinde parlamentoların etkinleştirilmesine yönelik reformları iki noktada toplayabiliriz. Birincisi, maliye politikası hedeflerinin belirlenmesinde ve hükümetlerin performansının değerlendirilmesinde yasamaya yeni rol verilmesidir. İkincisi ise geleneksel olarak yasamanın yürütmeyi denetim rolünün güçlendirilmesidir. Bu kapsamda öne çıkan kurumsal yapı ve mekanizmalardan bazıları aşağıda belirtilmiştir:

a) Parlamentonun maliye politikası hedeflerinin belirlenmesinde ve yürütme organının performansının değerlendirilmesinde etkinliğinin güçlendirilmesi: 1990’lardan sonra dünyada gelişen orta vadeli harcama sistemine dayanan yeni kamu mali yönetimi anlayışında, parlamentonun maliye politikası hedeflerinin belirlenmesinde ve hükümetlerin performansının değerlendirilmesindeki etkinliği önem kazanmıştır. Parlamento, stratejik planlamaya dayanan yeni kamu mali yönetim sisteminde, artık kendisine gerçek anlamda bir stratejik yönlendirme yetkisi kazandıracak daha net, eksiksiz ve güvenilir bilgi edinebilmektedir. Örneğin Fransa’da Parlamento bütçe programları üzerinde stratejik yönlendirme yetkisi tanıyan kanuni düzenlemeler ile bütçe ödeneklerin yıl içerisindeki hareketlerinin, öncelikle parlamentonun ilgili komisyonlarına bilgi verilmesi (Mordacq;2008:135) öngörülmüştür. Bu sistemde parlamentodaki bütçe görüşmelerindeki vurgu, bütçe ödeneklerindeki niceliksel değişimlerin değerlendirilmesi yerine, kamu politikalarına yönelmektedir. Böylece bütçeyi parlamentolar, temel kamu politikalarına göre tartışarak onaylamaktadır. Görüşmeler kamu politikaları ve gerçekleştirilecek stratejilere odaklanmıştır (Mordacq;2008:141).

152 Parlamentonun teknik bilgi kapasitesinin artırılmasına yönelik olarak parlamento idari teşkilatı içinde teknik analiz yapacak bir idari birim kurulmaktadır. Bu idari birim, hem iktidar hem muhalefet milletvekillerine hizmet vermek, bütçeyi milletvekilleri için teknik anlamda anlaşılabilir hale getirmek, bütçeyle ilgili milletvekillerinden gelen soruları yanıtlamak, bütçenin makro büyüklükleriyle ilgili verilen tahminler ile bütçe politikalarını analiz etmek ile görevli olmaktadır. Parlamento bütçe ofisi şeklinde teşkilatlanan ve yürütme organından bağımsız uzmanlık birimine ilk örnek kamu maliyesini gözetim görevi verilen, ABD Kongre Bütçe Ofisidir. ABD’de Kongre Bütçe Ofisinden önce kurulmuş olan Hollanda Merkezi Planlama Ofisi, mali gözetim fonksiyonunu sonra kazanmıştır (Kopits; 2011:2). Bu ülkelerin yanında, Finlandiya, Belçika, Hollanda, İtalya, Portekiz, Polonya, Birleşik Krallık, Meksika, Güney Kore ve Kana’da da parlamento bütçe ofisleri bulunmaktadır (Anderson;2008:59-60)

Parlamentonun maliye politikası hedeflerinin belirlenmesinde ve yürütme organının performansının değerlendirilmesinde etkinliği güçlendiren ve sürdürülebilir kılan bir gelişme de katılımcı bütçeleme için parlamentonun bir yönetişim platformuna dönüştürülmesidir. Bu yönetişim, kişilerin çıkarları ve istekleri ile bütçenin gözetim, uygulama, onay ve hazırlanma aşamalarını yürüten kurumsal yapıları kapsamaktadır. Bu kapsamda, STK, dernek, sendika ve bağımsız araştırma kurumlarının bilgi ve önerilerinden yararlanılmasına yönelik olarak parlamentodaki süreçlere katılımlarını sağlayacak yöntem ve mekanizmalar kurulmaktadır.

(Santiso;2005:5-6).

b) Parlamentonun geleneksel denetim rolünün güçlendirilmesi: Maliye politikasının mali sonuçlarının/kesinhesap denetiminin etkinleştirmesine yönelik mekanizmalar oluşturulması.

Parlamentonun geleneksel denetim rolünün güçlendirilmesinde öne çıkan uygulama, denetim fonksiyonu için bütçe komisyonları dışında ayrı bir denetim komisyonları kurulması veya mevcut denetim komisyonlarının kurumsal yapısının ve kapasitesinin geliştirilmesidir.

Hükümetin mali faaliyetlerine ilişkin parlamentoların gözetimlerini iyileştirmek için kullanabilecekleri araçlardan biri de, bu amaca yönelik uzmanlaşmış daimi komisyondur. Bu komisyon Westminster tipi demokrasilerde, kamu hesapları komisyonu (public account committee-PAC) olarak bilinmektedir. Bu anlamda, parlamentonun “denetim komisyonu”

kamu hesapları komisyonudur ve kamuda mali hesap verebilirlikten sorumlu temel kurumdur.

Kamu hesapları komisyonuna gerekli bilgi, yasama denetçisi ya da Sayıştay tarafından sağlanmaktadır (Yılmaz ve Biçer;2010a;216). İngiliz Uluslar Topluluğu (The Commonwealth) üyesi ülkelerde yaygın olan “kamu hesapları komisyonları”nı, 1990’lı yıllardan sonra Orta Avrupa ülkeleri başta olmak üzere birçok ülkede kurulduğu görülmektedir.

153 Bugün gelinen noktada, parlamentonun kamu mali yönetimi üzerindeki etkinliği, yönetişim ve gözetim (oversight) dinamikleri çerçevesinde gelişim göstermektedir. Bu kapsamda parlamentoların temel rolü, gelir tahminleri ile harcama planını içeren bütçe tasarısını (draft ex ante budget) müzakere etmek ve gözden geçirmek ve bütçe uygulama sonuçlarını/kesin hesabı görüşmektedir. Bunların yanında, dünya uygulamalarına baktığımızda, parlamentonun, ön bütçe müzakeresini yapmak (pre-budget debates), orta vadeli bütçe hedeflerini değerlendirmek (the government’s medium-term budget strategy), ek bütçeyi onaylamak ve dış denetim raporlarını incelemek görevleri de (Lienert;2010a:2) önem kazanmıştır.

Modern temsili demokraside parlamentonun bütçe sürecindeki yönetişim ve gözetim/oversight fonksiyonu, aşağıda Şekil 4’te gösterilmiştir. Şekil 4’e baktığımızda;

parlamentonun bütçe sürecindeki gözetim fonksiyonu iki eksende şekillendiği görülmektedir:

Parlamento incelemesi ve yasama sorumluluğu.

- Parlamento incelemesi, bütçe gelir ve giderlerinin analizi, değiştirilmesi ve onay şeklinde fiilen parlamento organları tarafından yürütülen çalışmalardır. Bu aşamada öne çıkan temel unsurlar, şeffaflık ve bağımsız bütçe analizidir. Bu döngü içinde parlamentonun geleneksel olarak bütçe aracılığıyla hükümetin aşırı harcama eğilimini sınırlandırması yanında, yürütme organı tarafından belirlenen mali sonuçlar ve kaynak dağılım tercihlerini nitelik ve nicelik yönünden sorgulamasına dair mekanizmalar da yer almaktadır. Yürütmenin belirlediği sonuçlar ve kaynak dağılım tercihlerini, Parlamentonun, nitelik ve nicelik itibarıyla sorgulayabilmesi, daha çok parlamentonun bütçe komisyonlarının etkinliği, idari kapasitesi ile siyaset algısına bağlıdır.

- Yasama sorumluluğu/yükümlülüğü, bütçe uygulamalarının denetimidir. Denetim aşamasında parlamentonun etkinliği bağlamında, muhasebe sistemi ve iç kontrolün kurumsallığı ile mali raporlama sisteminin varlığı vazgeçilmez bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Ancak en az bunun kadar önemli bir yapı da bağımsız mali değerlendirme ile dış denetimdir. Parlamentoların söz konusu süreçteki etkinliğini belirleyen temel unsu, denetim komisyonunun işlevselliğidir.

154 Şekil 4: Parlamentonun Bütçe Sürecindeki Gözetim/Oversight Fonksiyonu

Kaynak: (Yılmaz ve Biçer;2010a:221)

2008 krizinden sonra, gelişmiş demokrasilerde, başta Avrupa Birliği üyesi ülkeler olmak üzere, parlamentonun kamu mali yönetimi üzerindeki yönetişim ve gözetim fonksiyonu önem kazanmıştır. Bu yolla parlamento, bütçenin önceliklendirilmesi ve yönlendirilmesinde, kamuoyunu harekete geçirerek bakanların politikalarını açıklamaları ve gerekçelerini savunmaları için baskı altına alınabilmesini sağlamakta ve politika üretme sürecinde aynı zamanda rasyonelliği arttırmakta ve kamu kaynaklarının kullanımında etkinliğin güçlendirilmesine yardımcı olmaktadır.