Mali Kuralların Her Derde Deva Bir İlaç Olmadığı: Teknik ve Araçsal Sınırlılığı Uygulamada mali kuralların teknik ve araçsal sınırlılığını belirleyen etmenleri arasında

mali sapmanın (fiscal bias) oluşum nedenlerine çözüm önerisi geliştirememesi, kuraldan sapma ve kuralı değiştirmenin maliyetinin olmaması ve saydamlık ilkesini zedeleyen yaratıcı muhasebe (creative accounting) uygulamaları (Kopits; 2001: 7) gibi noktalar sayılmaktadır.

Bunlar yanında; mali kuralların yeterli esnekliğe sahip olmadığı için konjoktür yanlı (procyclical) olduğu, alt yapı ve sağlığa yönelik kamu harcamalarını sınırlaması nedeniyle kamu gelir ve harcamalarının bileşimini bozucu etkiye yol açtığı ve bütçe büyüklükleri üzerinden, matematiksel olarak belirlenen mali kuralların, ülkelerin ekonomik durumunu dikkate almadan tasarlandığı yönümde değerlendirmeler yapılmaktadır.

Mali kuralların teknik ve araçsal sınırlılığı hakkında ilk değerlendirme, devresel dalgalanmalar ile aynı yöndeki politikaları cesaretlendirdiği şeklindedir. Özellikle bütçe açığı ve borç tavanlarına ilişkin kuralların, ekonomideki devresel dalgalanmaları dikkate alacak şekilde esnek olmadığı, daha çok konjonktür yanlısı (procyclical) olduğu yönündedir. Ampirik çalışmalarda özellikle bütçe dengesi ile ilgili açık kurallarının esnek olmadığı ve konjonktür yanlı olduğu ortaya konmuştur. Yapılan bu çalışmalarda bütçe dengesi kuralı, bütçe açığının ve harcamalardaki dalgalanmayı sınırlamasının yanında, durgunluk dönemimde gerekli olan kamu harcamalarının düşmesine yol açtığı bulgusuna ulaşılmıştır (Agénor ve Yılmaz; 2006:4).

Ancak, mali kuralların konjonktürle aynı yönlü olduğu konusunda mali yazında tam bir fikir birliğine varılamamıştır.

2008 Krizinden sonra yapılan çalışmalarda eğer mali kuralların, uygun cayma hakkı ile devresel düzeltilebilen hedefleri içeren esnekliğe izin veren bir tasarıma sahip olması halinde daha fazla konjonktür karşıtı olabileceği belirtilmiştir (Guerguil vd.;2016:4). Bu nedenle 2008 Krizinden sonra, bir çok gelişmiş ülkede, konjonktüre veya şoklara karşı kesin bütçe dengesi yerine, konjonktüre göre ayarlanabilen bütçe dengesi (cyclically-adjusted balances) hedefi öngören esneklik mekanizmalarını içeren mali kurallar tasarlanmakta ve böylece konjonktür

116 dalgalanmalarıyla mücadele edebilecek alan sağlanmaktadır. Bunun yanında, gelişmiş ülkelerde cayma hükmünün kabul edilmesi ile geçici olarak mali kurallar askıya alınabilmektedir. Cayma hükmü ile konjonktüre göre ayarlanabilen bütçe dengesi hedefi ikinci nesil mali kuralların ayırt edici özelliğini oluşturmaktadır. Birinci nesil mali kuralların aksine, ikinci nesil kurallar, sürdürülebilirlik amacı ile şoklara karşı esneklik ihtiyacını birleştirmektedir. (Bova vd.; 2014:16). Cayma hükmü, durgunluk, doğal afetler veya diğer şoklara karşı kuralların esnekliğini sağlaması ile bu tür durumlarda konjonktür yanlı hareketlerle mücadeleyi kolaylaştırmaktadır.

Mali kuralların konjonktür dalgalanmalarını destekliği yönünde kesin bir nedensellik bağı kurulamamasına rağmen, gelişmekte olan ülkelerdeki mali kuralların bazı özellikleri nedeniyle gelişmiş ülkelere nazaran daha yüksek konjonktür yanlısı olduğu ileri sürülmektedir. Bu özellikler:

- İlk olarak, gelişmekte olan ülkelerde mali kuralların basit olarak tasarlanması, harcamaların konjonktür yanlı bir eğilime girmesine yol açabilmektedir. Bu durum, büyük ölçüde, idari ve teknik sınırlılıklar nedeniyle birçok mali kuralın, konjonktüre veya şoklara karşı esnek olmasını sağlayacak mekanizmanın eksik olmasından kaynaklanmaktadır. Bu yetersiz siyasal ve mali kurumsal yapıdan kaynaklı olarak gelişmekte olan ülkelerde mali piyasalara sınırlı erişim nedeniyle hükümetler, harcamaların kısılması ve vergilerin artırılması tercihinde bulunamamaktadır. Bu sınırlılıklara, tahmin döngüsünde yaşanan eksiklikleri de içeren yetersiz teknik idari kapasite de eklendiğinde (Bova vd.; 2014:9) mali kuralların ekonomik krizle mücadelede yetersiz kaldığı ileri sürülmektedir.

- İkinci olarak gelişmekte olan ülkelerde mali kuralların, gelişmiş ülkelerden farklı olarak daha zayıf hukuksal ve idari bir çerçevede yapılandırıldığı görülmektedir. Mali kural uygulamasını destekleyen hukuksal temel, kapsam, yürütme prosedürü ve mali sorumluluk yasası veya mali konsey gibi diğer tamamlayıcı düzenlemeler, mali kural sisteminin niteliğini ölçen unsurlar olarak öne çıkmaktadır (Bova vd.; 2014:18).

Diğer yandan, son yaşanan 2008 Krizi dâhil, 15-20 yıllık dönemde dünya ekonomisini derinden etkileyen ekonomik krizler, finansal sorunların veya bankacılık krizlerinin reel sektör üzerindeki olumsuz yansıması sonucu ortaya çıkmıştır. 1980-1990’larda yaşanan krizlerden faklı olarak günümüzde artık, ekonomik istikrarsızlıkların tek kaynağı kamu kesimi ekonomisi görülmemektedir. Bu nedenle, bir mali kural kurgulanırken ulaşılmak istenen en temel amaç olan kamu borcunun sürdürülebilirliğini sağlamak için, genişletici maliye politikası araçlarının kullanımını kısıtlayan faiz dışı denge, borç ve bütçe dengesi kuralları gibi sınırlayıcı politikaların iktisadi krizin derinleşmesinden başka bir etkiye sahip olmayacağı, bu tip

117 kuralların kriz ya da ekonomik istikrarsızlık dönemlerinde kullanılabilecek mali araçları sınırlandırmak suretiyle ekonomik istikrarsızlığı besler nitelik arz edebileceği (Saygılıoğlu ve Erduran;2012:28) ileri sürülmektedir.

Teknik ve araçsal sınırlılık hakkındaki ikinci değerlendirme mali kuralların; mali şeffaflığı ortadan kaldıran yaratıcı muhasebe ile bütçe dışı fon uygulamalarına ve kamu gelir-giderlerinin bileşiminde bozucu etkiye yol açması nedeniyle maliye politikasının kalitesini düşürdüğü iddiasıdır. Bunun temel nedeni olarak mali kuralların, mali disiplinin sağlanmasında kesin bir garanti olarak görülmemesi gösterilmektedir. Zira mali kuralın mali disiplinin sağlanmasında başarısız olması halinde, yaratıcı muhasebe ile bütçe dışı operasyonları teşvik ettiği ileri sürülmektedir. Yapılan ampirik çalışmalarda, hükümetlerin yaratıcı muhasebe teknikleri ile mali kuralların gerçek sonuçlarını gizlediği görülmüştür (Fiess;2002:3). Bu durumun, bütçenin şeffaflığını azaltarak bütçe üzerindeki demokratik kontrolü zayıflattığı (Debrun; 2008:6) ileri sürülmektedir. Yaratıcı muhasebe uygulamasının en bilinen örneği Yunanistan’da yaşanmıştır. 2008 Küresel Krizi ile birlikte Yunanistan'da yaşanan borç krizinin ardından bütçe açığıyla ilgili yanıltıcı işlemler gerçekleştirildiği ortaya çıkmıştır.

Gerçek mali durumu yansıtmama çabaları veya yaratıcı muhasebe uygulamaları, mali saydamlığın ve genel kabul görmüş standartlara göre mali raporlamanın yapılmadığı dönemlerde, mali kural uygulaması ile bağlantılı olmaksızın, kamu mali yönetiminde görülebilmektedir. Buna benzer bir uygulama, 2000’lerin başında Türkiye’de kamu kesimi borçlanma gereğinin (KKBG) hesaplanmasında yaşanmıştır. Özellikle 1994 Ekonomik Krizinden sonra resmi rakamlarda GSMH’nin yüzde 10-15 düzeyinde gösterilen KKBG’nin, siyasal iktidarların kamu bankalarından finansman sağlanması gibi bütçe ve mali kontrol dışı alanlara yönelmesiyle gizlenen kamu harcamaları ile birlikte, gerçekte GSMH’nin yüzde 23-26 düzeyinde olduğu hesaplanmıştır (Yılmaz;2007:109-111).

Mali kuralların maliye politikasının kalitesine etkisi hakkında yapılan ampirik araştırmalarda harcama ve vergi sınırlamalarının; kamu harcama ve gelirlerinin bileşimini bozucu etki oluştururken, bütçe yılının sonuna doğru denk bütçe kurallarının da gereksiz harcamalara neden olduğu ileri sürülmektedir. Bunun yanında, harcama ve vergiler üzerine getirilen geniş kapsamlı mali sınırlamaların, siyasi iktidara sahip olanları, kamusal kaynakları çeşitli bütçe programları ve kamu hizmetleri arasında etkin olmayan bir şekilde dağıtmaya yönelterek kamu gelir ve harcamalarının bileşimini bozucu etkiye sahip olduğu (Karakurt ve Akdemir;2010:330) ifade edilmektedir. Örneğin harcama sınırlamasına uymak amacıyla elzem olan büyüme yanlı kamu harcamalarının azaltılmasına, normalde istenmeyen veya gerekli olmayan harcamaların ise artmasına neden olabilmektedir. Bu durum, kamu harcamalarının

118 kalitesini olumsuz yönde etkilemektedir. Kamu harcamalarının yapısındaki bozulma, genelde sosyal harcamaların bütçe büyüklüklerine oranında önemli bir düşüşe neden olmaktadır. Gelir dağılımı ile sosyal harcamalar arasındaki ilişki dikkate alındığında, son yıllarda OECD ülkelerinde yaygınlaşan gelir dağılımında bozulma ile mali kural uygulamalarının aynı döneme denk gelmesi dikkat çekici bulunmaktadır. Ancak bütçe harcamalarındaki sosyal transferlerin payı, yasalarla belirli düzeyde sosyal transfer harcamalarını garanti altına alan ülkelerde korunduğu (Yalvaç;2015:54-55) görülmüştür.

Mali kuralların maliye politikasının kalitesine etkisi ile ilgili diğer bir eleştiri de özellikle bütçe dengesi/açık kurallarının toplam sabit sermaye stoku üzerinde etkili olan eğitim ve sağlık gibi potansiyel üretim unsurları olarak tanımlanan alt yapı yatırımlarını engellediği yönündedir (Agénor ve Yılmaz; 2006:5). Özellikle kamu yatırımlarının üretime potansiyel katkısının çok yüksek olduğu orta gelir düzeyindeki ülkelerde, bütçe dengesi/açık kurallarının; alt yapı yatırım, sağlık ve eğitim harcamaları üzerinde olumsuz etkisi olduğu ortaya konulmuştur.

Örneğin, söz konusu ülkelerde bütçe dengesi/açık kurallarının temiz su, eğitim ile sağlık hizmetlerine erişim, elektrik hizmetleri ve daha iyi ulaşım gibi ülkenin üretim kapasitesini olumlu yönde artıran alt yapı (Agénor ve Yılmaz; 2006:6) yatırımlarına ayrılan kaynağın sınırlanmasına yol açtığı ifade edilmiştir. Ayrıca, söz konusu bütçe dengesi/açık kuralları siyasal iktidarlar için bağlayıcı olduğu zaman, hükümetlerin öncelikli olarak, kısa vadede siyasal etkisi en az olan yatırım harcamalarında bir kesintiye veya ertelemeye yönelmelerine neden olduğu (Agénor ve Yılmaz; 2006:7) ileri sürülmektedir.

Ekonominin üretim kapasitesinde geçici olarak değil kalıcı bir büyüme etkisine sahip kamu yatırımlarının kısılması, sadece şimdiki neslin değil, gelecek nesillerin de refahını etkilemektedir (Agénor ve Yılmaz; 2006:8). Mali kuralların, bazı akademik çalışmalarda büyümeyi olumsuz etkilediği yönünde bulgulara ulaşılırken, bazı çalışmalarda ise mali ve ekonomik istikrar için mali kuralların gerekli olduğu, mali ve ekonomik istikrar ortamının uzun dönemde büyümeyi olumlu etkilediği bulgusuna ulaşılmıştır. Örneğin; mali kuralların büyüme üzerinde etkili olup olmadığı konusunda Afonso ve Joao (2012) tarafından, 25 AB üyesi ülkede 1990-2008 arası dönem için yapılan araştırmada, mali kuralların büyümeyi desteklediği, özellikle AB’ye yeni katılan ülkelerde mali kuralların varlığının daha iyi sonuçlar verdiği ortaya konmuştur. Bununla birlikte mali kuralların pozitif etkisinin, kamu borcunun GSMH’ye oranının yüzde 60’dan az olan ülkelerde daha yüksek olduğu (Afonso ve Joao;2012:5) ifade edilmiştir. Diğer yandan, düşük ve orta gelirli ülkeleri kapayan bir araştırmada, mali kural uygulayan ülkeler (1997-2013 dönemi ortalama büyüme yüzde 2.4) ile uygulamayan

119 ülkelerdeki büyüme oranları (1997-2013 dönemi ortalama büyüme yüzde 2.5) arasında kayda değer bir istatistiksel farklılık saptanmamıştır (Islam;2016:12-13).

Mali kuralların teknik sınırlılığı konusundaki bir başka saptama da, eşik değerlerin gerçek ekonomik durumu kapsayacak şekilde gerçekçi olarak belirlenmediği, bu nedenle ekonomiyi yönlendirmede yetersiz kaldığı şeklindedir. Özellikle bütçe açığı ve borç tavanlarına ilişkin kuralların, başta gelişmekte olan ülkeler olmak üzere birçok ülkenin ekonomik ve mali durumunu kavrayacak gerçeklikte belirlenmediği, bu eşik değerlerle ilgili tatmin edici teorik bir alt yapının olmadığı belirtilmektedir (Ray vd.;2015:8). Örneğin, gelişmekte olan ülkeler için GSMH’nin yüzde 40, gelişmiş ülkeler için GSMH’nın yüzde 60 oranında öngörülen kamu borç limiti gibi eşik değerler; genel kabul görmüş bir teoriye dayanarak belirlenmemiştir. AB’deki GSMH’nın yüzde 60 oranındaki kamu borç limitinin Maastricht Anlaşmasının yapıldığı dönemdeki kamu borçlarının ortalaması alınarak hesaplandığı ifade edilmektedir (Ostry vd.;2010:3). IMF’in mali alan üzerine yaptığı bir çalışmada; kamu borç limitinin kesin ve değişmez olmadığı, bunun ideal düzey kamu borçlanma sınırını göstermediğini ortaya konmuştur. Bu çalışmada 23 gelişmiş ülkeyi kapsayan analizde, Maastricht Anlaşmasına göre GSMH’nın yüzde 60 oranında öngörülen kamu borç limitinin, söz konusu 23 gelişmiş ülkedeki ortalaması yüzde 192 olarak bulunmuştur (Ostry vd.;2010:12).

Görülebileceği gibi mali kurallar, siyasetin kurumsal işlemesinden ve mali sistemden kaynaklanan tüm bu sorunları önleyecek “her derde deva bir ilaç” (a panacea) değildir (Wyplosz; 2013: 507). Mali kural, enflasyon hedeflemesi gibi, merkez bankası’ndan Hazine’nin kısa vadeli avans kullanımı gibi, sıradan bir iktisat politikası aracı olarak ele alınmalıdır (Saygılıoğlu ve Erduran; 2012:44). Mali kural uygulaması, mali dengesizliğin azaltılmasına ve aynı zamanda maliye politikasına güvenirliğin artırılmasına yardımcı olan bir unsur olarak düşünülmelidir.

3.2.4.3. Temsili Demokrasi Ekseninde Mali Kurallar Hakkında Mali Olmayan