Maliye P olitikasının Uygulama Sürecinde TBMM’nin İzleme/Gözetim Fonksiyonu TBMM’nin maliye politikasının uygulanması sırasında yaptığı izleme/gözetim

faaliyetleri, genel olarak kanun tasarı/tekliflerinin görüşülmesi sırasında, bu düzenlemelerin bütçe gelir ve giderleri üzerindeki etkisinin değerlendirilmesi çerçevesinde yürütülen denetimdir. Bu denetim büyük ölçüde ihtisas komisyonlarının elinde toplanmıştır. Bunların yanında TBMM, Meclis araştırması, doğrudan soru, gensoru, genel görüşme ve Meclis soruşturması şeklinde geleneksel yasama denetim yolları ve bazı kanunlarda düzenlenen özel konularda yapılan izleme/gözetim yapmaktadır. Ayrıca, Sayıştayın, Anayasa gereği, tüm kamu mallarını ve hesaplarını denetlemesi de bu kapsamda değerlendirilebilir. Ancak Sayıştay tarafından yapılan bu denetim faaliyeti sonucu elde ettiği tespit ve öneriler, TBMM tarafından kesinhesap sürecinde denetlendiği için maliye politikalarının izlenmesi/gözetimi olarak değerlendirilmemektedir. Aşağıda TBMM tarafından yürütülen izleme/gözetim faaliyetleri özetlenmiştir:

a) Mali Yük Getiren Kanun Tasarı/Tekliflerinin Yasalaşma Aşamasında Parlamenter Denetim

Kamu harcaması öngören kanun tasarı/tekliflerinin yasalaşma aşamasında denetimin temeli, Anayasa’nın “bütçelerde değişiklik yapabilme esasları” başlıklı 163 üncü maddesi ile 5018 sayılı Kanun’un, gelir ve giderleri etkileyecek kanun tasarılarıyla ilgili 14 üncü maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, TBMM’ye sunulan içinde bulunulan yıl ve takip eden yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinin, mali yönden

171 parlamenter denetimi öngörülmektedir. Söz konusu düzenlemeler ile, kanun tasarısının/teklifinin sonuçlarının daha iyi anlaşılması için, gelir ve giderleri etkileyecek kanun tasarılarının parlamentoda görüşülmesi sürecinde, mali etki hesabının da tasarı/teklif ile birlikte parlamentoya sunulması öngörülmektedir. Ancak bu hükümlerin, özellikle bütçe uygulaması yönünden büyük önem arz etmekle birlikte, fiiliyatta uygulandığını söylemek mümkün değildir.

Anayasanın 163 üncü maddenin son cümlesindeki; “cari yıla veya ileriki yıla ilişkin mali yük getirecek hükümlerin bütçeye eklenebilmesi için bu giderleri karşılayacak kaynakların gösterilmesi zorunluluğu” Türkiye’de mali kural benzeri bir düzenleme olması açısından da önemlidir. Bu hüküm ile yürütme organına, genel anlamda yeni bir harcama planlanmayabilmesi için finansman bulması öngörülmektedir. Parlamentoların etkin bir şekilde izleme/denetim yaptığı süreç, gelir öngören kanun tasarı/tekliflerinin yasalaşma aşamasında piyasaların düzenlemesi işlevine sahip vergi koyma ve kaldırma sürecinde gerçekleşmektedir.

Vergi mükelleflerinin vergi yüklerini doğrudan ya da dolaylı olarak etkileyebilecek ve parlamentoda tartışılarak yasalaşması gereken düzenlemelerin, Anayasa’nın 73 üncü maddesi gereği TBMM tarafından kanunla düzenlenmesi zorunludur. Bu nedenle verginin kanuniliği ilkesi gereği, TBMM vergi, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin konulmasında, değiştirilmesinde ve kaldırılmasında tek yetkili anayasal organdır. Bu üç yetkiden hiçbirini TBMM, yürütme veya yargı organına devredemez. Ancak Anayasada yer alan bu kuralın, Anayasa’nın 73 üncü maddesinin dördüncü fıkrasında ve 167 inci maddesinin ikinci fıkrasında açıkça düzenlenmiş iki istisnası vardır. Bu hükümler çerçevesinde, TBMM, başta gümrük vergileri ve dış ticaret olmak üzere vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin istisnala, muaflık ve indirimleriyle bunların oranlarıyla ilgili olarak Bakanlar Kuruluna, kanunda belirtile aşağı ve yukarı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisini, büyük ölçüde devretmiştir.

b) Kamu Borçlanmasının İzlenmesi

Olağan kamu kaynakları yaratılmasında birincil kaynak olan vergileme yetkisinin kullanımı dışında, siyasal iktidarlar, vergi dışındaki finansman kaynaklarından elde edilen gelirleri de harcama yetkisine sahip olmaktadır. Siyasal iktidarlar tarafından kullanılan vergi dışı finansman kaynakları borçlanma ve para basma yöntemleridir. Türkiye’de Anayasa’da vergilerin kanuna dayanması zorunluluğu hükme bağlanmasına rağmen, kamu borçlarının kanuniliği ile ilgili bir hüküm yer almamaktadır. Kamu borçları bir yönüyle kamu geliri özelliği gösterirken, borçlanılan para vadesinde geri ödenirken de kamu harcaması özelliği taşımaktadır. Kamu harcamalarını karşılamada kamu gelirlerinin yetersiz kalması (bütçe açığı) ve borçlanma politikasının, para politikasının bir unsuru olarak kullanılması, borçlanma yetkisinin önem kazanmasına neden olmuştur (Çağan;1986:214).

172 TBMM, kamu borçlanması üzerindeki yetkisini her yıl bütçe kanunları ile yürütme organına devretmektedir. Bütçe kanunlarının “Denge” başlıklı 3 üncü maddesinde;

 Bütçe kanununun “Gider” başlıklı 1 inci maddesinde belirtilen ödenekler toplamı ile

 “Gelir ve finansman” başlıklı 2 nci maddesinde yer alan gelirler,

toplamı arasındaki farkın net borçlanma ile karşılanmasına yönelik temel yetkiye dayanarak yürütme organı, iç ve dış borçlanması ile bunlarla ilgili her türlü iş ve işlemleri kamu finansmanı ve borç yönetiminin düzenlenmesi hakkındaki 4749 sayılı Kanun çerçevesinde yürütmektedir.

4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 5 inci maddesinde -mali disiplini sağlayabilmek açısından- net borç kullanımı başlangıç ödenekleri ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark ile sınırlandırılmıştır. Bu miktar, söz konusu Kanunun yayım tarihinde, ancak yüzde 5 artırılabilmekte, zorunlu hallerde ise ilave olarak yüzde 5’lik bir artışa daha gidilebilmekteydi. Ancak 4749 sayılı Kanun’un 5 inci maddesindeki en fazla yüzde 5 oranında artırılabilen net borç kullanım miktarı, 17/06/2009 tarihinde kabul edilen 5917 sayılı Kanun ile 01.01.2009 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 5 kat artırılarak bütçe kanunlarında öngörülen miktarın yüzde 25’ne kadar, TBMM’nin onayı aranmaksızın, ilave borçlanma imkanı getirilmiştir.

Kamu borç yönetiminin parlamento adına denetimini yapmak, 6085 sayılı Sayıştay Kanun’una göre Sayıştayın görev kapsamında yer almaktadır. Sayıştay, kamu idareleri tarafından yapılan her türlü iç ve dış borçlanma, Hazine garantileri, yurt dışından alınan hibelerin kullanımı, borç geri ödemeleri, borç verilmesi, hibe verilmesi, Hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer her türlü hususları; tüm kaynak aktarımları ve kullanımları ile AB fonları dahil yurt içi ve yurt dışından sağlanan diğer finansman kaynaklarının ve fonların kullanımını denetlemektedir. Ayrıca, 4749 sayılı Kanun gereği kamu borç yönetiminin izlenmesi ile ilgili olarak TBMM’ye rapor sunulmakta ve ilgili bakan Plan ve Bütçe Komisyonuna kamu borç yönetimi hakkında bilgi sunmaktadır. Buna göre kamu borç yönetimi hakkında:

 Plân ve Bütçe Komisyonuna havale edilmek üzere, ilgili bütçe yılı içinde sağlanan iç ve dış finansman imkânları, dış borcun devri, risk hesabı, sağlanan Hazine garantileri, alınan ve verilen hibeler, dış borcun ikrazı ve dış borcun tahsisine ilişkin bilgiler yanında, finans piyasalarına ve borç yönetimine ilişkin analizlerin yer aldığı ve üçer aylık dönemler itibariyle hazırlanan Kamu Borç Yönetimi Raporu TBMM Başkanlığına sunulmaktadır.

173

 Ayrıca, kamu borçlanmasından sorumlu bakanın, yılda bir defadan az olmamak üzere, Plân ve Bütçe Komisyonunu özel gündemle yapılacak toplantıda bilgilendirmesi hükme bağlanmıştır.

c) Geleneksel Siyasal Denetim Araçları İle Yasama Denetimi

Sayıştay aracılığı olmaksızın Yasama organı, bütçe uygulamasını ve bütçe dışı kamu maliyesi uygulamalarını kendi geleneksel olağan denetim araçları ile kontrol edebilmektedir.

Anayasanın 98 inci maddesi, bu araçları soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması olarak düzenlemiştir. Bununla birlikte anayasada öngörülen güvenoyu yoluyla da hükümetin doğrudan denetleneceği öngörülmektedir. Bu araçlarla; maliye politikasının uygulanması sırasında, milletvekilleri ödeneklerin kullanımı, harcamaların çıktılarının sorgulanması, harcamaların sonuçlarının ve etkisinin sorgulanması konularında yürütmeye sorular yönelterek uygulama sırasında hükümeti denetleyebilirler.

d) Talep Halinde Sayıştay Tarafından TBMM Adına Yapılan Denetim

TBMM’nin, bütçenin uygulanması aşamasında özel bir yöntem ile gerçekleştirilen denetimlerinden birisi de, anayasal bir kuruluş olan Sayıştayın yardımı ile yapılmaktadır.

Sayıştay, gerek bütçe uygulaması esnasında gerekse bütçe dönemi bittikten sonra hazırladığı raporlarla TBMM’nin denetim işlevini dolaylı olarak yerine getirmesine yardımcı olmaktadır.

İlk defa, 7.8.2003 tarihli ve 4963 sayılı Kanun ile mülga 832 sayılı Sayıştay Kanun’una eklenen ek 12 nci madde ile Meclis-Sayıştay ilişkileri konusuna yeni bir boyut kazandırılmış ve TBMM’nin yıl içinde kamu politikalarının izlenmesi anlamında denetim yapabilmesinin önü açılmıştır. Daha sonra bu hüküm, 2010 tarihli 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 45 inci maddesinde tekrar edilmiştir. 45 inci madde gereğince, Sayıştay denetimine tabi olup olmadığına bakılmaksızın, TBMM komisyonlarının alacağı kararlar doğrultusunda, TBMM Başkanlığının aracılığıyla Sayıştay, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının hesap ve işlemleri denetlenebilme imkanına da sahiptir.

Bu hüküm kapsamında ilk rapor, Sayıştay Başkanlığınca hazırlanarak 18.03.2004 tarihinde TBMM Başkanlığına sunulan ve aynı tarihte TBMM Başkanlığınca Plan ve Bütçe Komisyonuna havale edilen Yap-İşlet-Devret ve Yap-İşlet kapsamında yaptırılan enerji projelerini konu alan ve Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşme konusu olan “Enerji Raporu”dur. Bu rapor, 30.3.2006 tarihinde Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülmüştür.

Ancak 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun yürürlüğe girdiği 2010 tarihinden sonra Sayıştay, bu kapsamda bir raporu TBMM’ye sunmamıştır.

174 e) TBMM’nin Diğer Mali Gözetin Faaliyetleri

Yürütülen kamu politikaları hakkında TBMM’ye bilgi sunulması ile ilgili diğer uygulamalar aşağıda belirtilmiştir:

 Merkez Bankasının faaliyetleri ile para politikası hakkında TBMM’ye bilgi sunması: 1211 sayılı Merkez Bankası Kanunu’nun 42 nci maddesinde 2001 yılında yapılan değişiklik ile Bankanın, Plan ve Bütçe Komisyonunu yılda iki defa bilgilendirmesi hükme bağlanmıştır.

 19.10.2005 tarihinde kabul edilen 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 97 nci maddesinde Plân ve Bütçe Komisyonuna, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun faaliyetleri ile ilgili olarak yılda bir defa bilgi verilmesi düzenlenmiştir.

 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Fonun hesap ve harcamalarının denetimi”

başlıklı 124 üncü maddesinde, TMSF’nin, faaliyetleri hakkında Plan ve Bütçe Komisyonunu yılda bir defa bilgilendirmesine ilişkin hüküm yer almaktadır.

 Spor müsabakalarına dayalı sabit ihtimalli ve müşterek bahis oyunlarının özel hukuk tüzel kişilerine yaptırılması hakkındaki 5738 sayılı Kanun’un 31 inci maddesi, Söz konusu Kanunun uygulama sonuçlarına ilişkin olarak idare tarafından, yılda bir defa Plan ve Bütçe Komisyonunu bilgilendirileceği hüküm altına almıştır.

 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu’nun 33 üncü maddesi, altı aylık dönemler halinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Sağlık, Aile, Çalışma ve Sosyal İşler Komisyonuna ve Plan ve Bütçe Komisyonuna; Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanı tarafından, belirlenen hedeflerin gerçekleşmesine yönelik alınan ve plânlanan tedbirleri, elde edilen sonuçları ve diğer kamu idarelerinden yapılan önerileri ve sonuçlarını içeren bir raporu, sözlü ve yazılı olarak sunulmasını öngörmektedir.

Son olarak Sayıştayın faaliyetleri ile ilgili olarak yılda en az iki defa, 6085 sayılı Kanunun 21 inci maddesine göre, Sayıştay Başkanının, Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu ve gerektiğinde diğer ilgili komisyonları bilgilendirmesini öngörülmektedir. Ancak bu kural işlerlik kazanmamıştır.

Bilgilendirme toplantılarının düzenlenmesine ilişkin hükümlerin birçoğu ilgili kanunun Plan ve Bütçe Komisyonundaki görüşmeleri esnasında kanuna eklenmiştir. Buradan da anlaşılmaktadır ki, komisyon, bilgilendirme toplantıları sayesinde kamu ekonomisi hakkında daha iyi bilgilenme, görüştüğü işlerle ilgili daha sağlıklı kararlar verebilme ve kamu ekonomisini bütüncül bir yaklaşımla ele alabilme konusunda irade göstermiştir. Ancak

175 uygulamada söz konusu bilgilendirme toplantıları, bir nevi yasak savma şeklinde, muhalefetin görüşlerini açıkladıkları bir ortama dönüşmüştür. Bunun yanında, söz konusu izleme faaliyetleri bütçe ve kesinhesap süreci ile bağlantı kurulmasını sağlamaktan uzak bir yasama denetimi olarak işlev görmektedir.

4.1.3. Bütçe Sonuçlarının Parlamenter Denetimi /Kesinhesap Süreci

Anayasa gereği bütçe kanununu onama yetkisine haiz olan TBMM, bu kanunun uygulanma sonuçlarını denetleme yetkisine de, doğal olarak sahiptir. Bu denetim yetkisi, Anayasa’nın 164 üncü maddesinde düzenlenen bütçenin denetlenmesi, gelirlerin toplanmasının ve harcamaların yapılmasının bütçe kanunu ile verilen izin ve yetkinin kapsamına uygun olup olmadığının incelenmesidir. Böylece, gerçekleşmiş, kesinleşmiş bütçe rakamlarını ayrı bir kanun halinde parlamento tarafından görüşülerek kabul edilmesiyle Yasama Organı bütçenin onayı sırasında verdiği ön izne uygunluğunu ibra etmiş olmaktadır. Kesinhesap kanunu tasarılarını kabul etmek suretiyle TBMM, bütçenin uygulama sonuçları üzerindeki bu denetimini gerçekleştirmektedir. Bütçe sonuçlarının yasama denetimi, TBMM adına Sayıştay tarafından yüksek denetimi düzenleyen Anayasa’nın 160 ıncı maddesine göre yerine getirilmektedir. TBMM adına yapılan bu denetimi Sayıştay, Anayasa ve kanunlarla belirlenen denetim kapsamındaki kamu kurumlarının gelir ve giderleri ile mallarını denetlemek ve denetim sonuçlarını TBMM'ye raporlamak şeklinde gerçekleştirmektedir.

Kesinhesap kanunu tasarıları kanunda daha kısa bir süre öngörülmemiş ise, Anayasa’nın 164 üncü maddesine göre TBMM’ye, ilgili oldukları mali yılın sonundan başlayarak en geç yedi ay sonra sunulmak durumundadır. Bu süre 5018 sayılı Kanun’da “haziran ayı” olarak belirlenmiştir. Merkezi yönetim kesinhesap kanunu tasarıları, 5018 sayılı Kanunun 42 nci ve 43 üncü maddelerine göre merkezi yönetim bütçe kanununun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanmaktadır.

Merkezi yönetim kesinhesap kanunu tasarılarının sunulmasından itibaren Sayıştay, genel uygunluk bildirimini 75 gün içinde TBMM’ye sunmak zorundadır. Sayıştay, "Genel Uygunluk Bildirimi" ve ekinde, o yılın bütçe uygulaması sonucu harcamalarla ve gelirlerle ilgili ayrıntılı verileri içeren ve tahminler ile gerçekleşmeler arasında oluşan sapmaları gösteren "Bütçe Uygulama Sonuçları Raporu"nu 6085 sayılı Sayıştay Kanunu uyarınca hazırlayarak TBMM'ye sunmaktadır. Sayıştay, genel uygunluk bildirimiyle parlamento adına, siyasi sorumlu olan bakanların yetkilerini, bütçe kanununda taahhüt ettiği şekilde kullanıp kullanmadığını değerlendirmektedir. Sayıştay tarafından hazırlanan söz konusu genel uygunluk bildirimi parlamenter bütçe denetiminde kullanılan en önemli hukuki araçlardan biri olmaktadır.

176 Kesinhesap kanunu ile ilgili aslında iki temel belge mevcuttur. Bunlardan birincisi, Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan ve bütçenin tamamını kapsayan kesinhesap kanunu tasarıları; diğeri ise bütçe kapsamında yer elan her bir kamu idaresi için ayrı ayrı hazırlanan kesinhesap kanunu tasarılarıdır. Plan ve Bütçe Komisyonu ile Genel Kurulda, her bir kamu kurumunun kesinhesap tasarılarıyla bütçe tasarıları ile birlikte; merkezi yönetim kesinhesap kanunu tasarısı ise merkazi bütçe kanunu tasarısı ile birlikte görüşülmektedir. Kesinhesap kanunları TBMM Genel Kurulunda kabul edilmesi ile kanunlaşmakta ve böylece, kesinhesabın ilgili olduğu yıl bütçesi parlamento tarafından aklanmış olmaktadır.

Kesinhesap kanunu tasarılarının görüşmelerinde genel uygunluk bildirimi esas alınmaktadır. 5018 sayılı Kanun’un 43 üncü maddesi; dış denetim raporları, idare faaliyet raporları ve genel faaliyet raporu dikkate alınarak genel uygunluk bildiriminin hazırlanacağını belirtmektedir. Dolayısıyla kesinhesap kanunu tasarılarının değerlendirilmesinde, faaliyet raporlarının önemli rol oynaması beklenmektedir. Bunun yanında, merkezi yönetim kesinhesap kanunu tasarısı ile merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısıyla birlikte, merkezi yönetim kapsamındaki her bir kamu idaresinin, idare faaliyet raporları, genel faaliyet raporu, dış denetim genel değerlendirme raporu da görüşülmektedir.

Son olarak merkezi yönetim dışında kalan Kamu İktisadi Teşebbüslerinin (KIT) denetimi ise "Kamu iktisadi teşebbüsleri" başlıklı Anayasanın 165 inci maddesi doğrultusunda yürütülmektedir. TBMM tarafından iktisadi devlet teşekküllerinin denetlenmesi esası, ilk defa 1961 Anayasası ile öngörülmüştür. 1961 Anayasası, silahlı kuvvetlerin elindeki malların denetiminin, gizliliği nedeniyle ayrı bir kanun ile düzenlenmesini ve ayrıca, ayrı bir ihtisas komisyonu aracılığı ile KİT’lerin TBMM tarafından denetlenmesi öngörülmüştür. 1982 Anayasası, 1961 Anayasası’ndaki sistemi benimsemiştir.

4.2. PARLAMENTONUN BÜTÇE HAKKINDAN DOĞAN YETKİSİNİN NİTELİĞİNİ