Merkezileşme-yerelleşme çabaları, yönetimin çetrefilli ancak ana temalarından birisini oluşturmaktadır. Merkeziyetçilik ve yerellik (adem-i merkeziyetçilik) bakımından belli bir denge içinde her ikisinin de olduğu yönetim anlayışı tarihsel gerçeklik halindedir. Zaman za-man ikiliğin taraflarından birinde görülen kuvvet artımı eğilimi, yönetimi karakter olarak nite-lemeye yarasa da genelde her dönemde bir denge noktası arayışı mevcuttur. Onar’a göre, “…
tarihi seyir gösteriyor ki, citenin komünlerin otonomisinin mutlak bir istiklal haline gelmesi veya derecesine varması bunların dejenere olmasına ve birbirlerini yemelerine müncer (da-yanmak) oluyor… Binaenaleyh, komünlerin otonomisini tayinde iki şeyi telif etmek yani hem milli birliği ve bunu temsil eden merkezin kuvvetini temin etmek ve komün otonomisinin devle-ti anarşiye sürüklemesine mani olacak, hem de bu cellulleri kendi kendine çalışır ve vazifele-rini görür bir halde saklayacak ve işletecek bir sistem kurmak lazımdır.”607
Batılı anlamda “hemşehrilerin mali-iktisadi güçlerini yönetimde de kurumsallaştırmala-rı” sonucu oluşan yerel yönetimlerin bu biçimde Osmanlı için uzun zaman söz konusu olma-dığı ifade edilmektedir. Ancak 19. yüzyıla kadar bazı hizmetlerin yerel gruplara, dini cemaat-lere ya da vakıflara devredildiği de bilinmektedir. Geleneksel imparatorlukların davranış kalı-bı olan bu tutum Osmanlı açısından Tanzimat dönemi ile birlikte değişmeye başlamış ve bu hizmetler olabildiğince ‘merkezi’leştirilmişlerdir. Bu dönemden sonra sık değişen, kararsız uygulamalar söz konusu olmuş, bir kolluk kuvvetlerine devredilmiş, bir merkeze bağlanmış,
607 Sıddık Sami Onar, “Komünlerin Hukuki Otonomisi”, Komün Bilgisinin Esas Meseleleri, (ed.) Fritz Neumark, İÜHF, İktisat ve İçtimaiyat Enstitüsü Neşriyatı, Cumhuriyet Matbaası, İstanbul, 1936, s. 30–31.
188 ardından kurullar oluşturulmuş, iltizamda olduğu gibi yeniden başa dönülmüş ve nihayet ye-niden merkezi otorite güçlendirilmiş ve bu sırada yerel güçlerin önem kazandığı ve merkezin güçsüzleşmesiyle birlikte vilayet, liva ve kaza idare meclislerinde idarenin katılmaya başladı-ğı yerel yönetim çekirdeği oluşmuştur.608
Bilindiği üzere Tanzimat döneminin temel niteliği olarak, merkeziyetçilik olgusu betim-lenmektedir. Bu nitelik Ortaylı’ya göre, sadece bürokratik sistemin düşünce ya da başarısına değil, teknolojik gelişmelere, bu gelişmeler sonucu aynı asırda ulaşım ve dış ticaret konula-rında ortaya çıkan üretim ve kontrol merkezlerindeki değişmelere de bağlıdır. Böylece ortaya çıkan ve gelişen ‘yeni merkezler ve değişen mekân hiyerarşisi’ bir yandan eyalet taksimatında bazı değişiklikler yapılmasını zorunlu kılarken, diğer yanda bazı eyalet merkezleri gelişirken bazılarının da eski önemlerini yitirmeye başlamasına neden olmuştur. Bu noktada dışarıdan kaynaklanan etkiler ise, özellikle azınlıkların bulunduğu bölgelerde adem-i merkeziyetçi özerk bir statünün tesis edilmesi baskısı oluşturmaktadır. Ortaylı’ya göre ‘Tanzimatçı grup’
bu baskıyı ‘merkeziyetçi bir eyalet şeması’ gerçekleştirmek suretiyle 1861’deki Cebel-i Lüb-nan Nizamnamesi ile meydana getirdiği statü ile tepkisel olarak karşılamaya çalışmıştır.609
Bu dönemde yapılanları Wickwar, üç başlık altında toplamaktadır. İlki 1864 yılında vi-layetler, ikincisi 1871 yerel yönetimler ve nihayet 1876-77’de nahiye ve muhtarlık talimatla-rında yapılan değişiklikler, taşra ve yerel yönetimler bakımından yapılanların yoğunlaştığı zaman dilimleridir. Bu bakımdan Osmanlı İmparatorluğu’nda yerel yönetimler konusunda merkezin yaptığı reformlar hem çok yavaş hem de zorlu süreçler halinde gerçekleşmiştir. II.
Mahmut döneminde başlayan bu düzenlemeler, 1840’larda, Reşit Paşa döneminde uygulama-lara da geçmiş ve nihayet Ali ve Fuat Paşalar döneminde Kırım Savaşı nedeniyle Fransızcanın da etkisiyle iyice sistematikleşmiştir.610
Wickwar’a göre bu düzenlemeler sonucunda birliği sağlayabilmek için gücün başkentte toplandığı, bir sorumluluk hattının kurulduğu, ilçelerde hiyerarşik bir yönetici sisteminin be-lirlendiği, hiyerarşiye uygun görevlilerin atandığı ve bu görevliler arasında hemen Kırım Sa-vaşı sonrası bir telgraf ağının kurulduğu gelişmeler, dikkate değerdir. Yeniden yapılanma sü-recinde Fransa’daki III. Napolyon döneminin model alındığı görülürse de bu modelde önemli
608 Ortaylı, “Yerel…”, a.g.k., s. 64–65.
609 A.k., s. 65 vd.
610 Wickwar, a.g.k., s. 19.
189 değişiklikler de söz konusudur. Bu dönemde kurulan 5’li yönetim dizgesi içinde Fransa ve Osmanlı idari taksimatı şu şekildedir;611
Fransa Osmanlı
Département (préfet) Vilayet (vali)
Arrondissement (sous préfet) Sancak, liva (mutasarrıf)
Canton (juge depoix) Kaza (kaymakam)
Commune (maire) Nahiye (müdür)
Section de commune Kariyé (muhtar)
Ancak Wickwar, Osmanlı idari taksimatının Fransız sistemiyle, alan ve nüfus nedeniyle, tam anlamıyla da uyuşmadığını ve dolayısıyla birbirine tam olarak benzemediğini de ifade etmektedir. Örneğin Osmanlı’da genel yönetimin ağırlığı çok daha belirgin olmasına karşın bu etki aşağıya doğru gittikçe azalmaktadır. Bunun nedeni bölgenin coğrafi zorlukları, alt yerleşke haritalarının yeterince iyi hazırlanmaması, yolların eksikliği ve üç saatlik yürüme mesafesinin varlığı taşra yönetim sıradüzenin çalışma alanını etkinleştirmektedir. Taşra yöne-timinde vali→mutasarrıf→kaymakam→nahiye müdürü ve muhtar kendi alanlarındaki işlerin yönetimi ile görevlidirler.612
Tanzimat öncesi dönemdeki sistemde askeri esaslara ve arazi rejimine dayanan klasik taşra teşkilatı sistemi bulunmaktadır. Bu sistemde eyaletler ile sancaklar biçiminde ayrılmış bir taksim ve eyaletler beylerbeyi tarafından, sancaklar ise sancakbeyi tarafından geniş bir yetki genişliği içinde yönetilen bir anlayış mevcuttur. Ancak Tanzimat sonrasında yapılan düzenlemelerle klasik sistemde önemli değişiklikler yapılmıştır. 1864 yılında yayımlanan Vilayet Nizamnamesi ile eyaletler vilayete dönüştürülmüş, vilayet idaresinde ‘tahdid-i mezu-niyet ve cem-i vezaif’ esası hakim kılınmış ve yerel nitelikte işler için vilayetlerde umumi meclisler oluşturulmuştur. Bu nizamnameye göre idari taksimat; vilayet, liva, kaza ve kariye (köy)’den ibaret kademeler üzerine kurulmuştur. Vilayetlerin adli teşkilatı da bu nizamname ile düzenlenmiştir. Nizamnamede vali, mutasarrıf ve kaymakam gibi mülki amirlerle idare şube başkanlarının görev ve yetkileri genel hatlarla tayin ve tespit edilmiştir. Ayrıca Nizam-name köy idaresini (hukuki varlığı açık değildir) de düzenlemiştir.613 1864 Nizamnamesiyle
611 A.k., s. 19. Komün konusunda iki sistem öne çıkmaktadır: “a) Muhtariyetçi İngiliz sistemi ve b) Merkeziyetçi, nazaretçi, müdahaleci Fransız sistemi.” Osmanlı Fransız sistemi üzerine eğilmeden önceki sistemi itibariyle özgün bir yapıdadır. İslam olanlar bireysel girişimlerle vakıf, olmayanlar ise kendi kurdukları yapılarda (cemaat-ler) belediye işlerini görmüşlerdir. Necmi Osten, “Türkiye’de Komün”, AÜHF Dergisi, 1/2, 1944, s. 232–253.
İngiliz idari taksimatı ise, kontluk, paruvas ve burg biçimindedir. Derbil, İdare Hukuku, Cilt 1, a.g.k., s. 304.
612 Wickwar, a.g.k., s. 20.
613 A.k., s. 243.
190 oluşturulan il, liva ve kaza yapılanması ve 1871 tarihli il örgütlenmesindeki değişiklik hak-kında aşağıdaki tablolardan yararlanılabilir (bkz. Tablo 3, 4, 5 ve 6).
Tablo 3: 1864 Vilayet Nizamnamesine Göre Vilayet Teşkilatı
Kaynak: Eyyüp Birkan, “Tanzimat Sonrası İdari Alanda Yapılan Değişiklikler”, Fırat Üniversitesi SBE, Yayımlanmamış YL Tezi, Elazığ, 2001.
1864 tarihli Nizamname’nin livalarla ilgili hükmü 1871’de küçük değişikliklerle aynen be-nimsenmiştir.
Tablo 4: 1864 Vilayet Nizamnamesine Göre Sancak (Liva) Teşkilatı
Kaynak: Birkan, a.g.k.
Kaza idari yapılanmasında 1871’de bir değişiklik yapılmamış ve 1864 düzenlemesi korun-muştur.
Tablo 5: 1864 Vilayet Nizamnamesine Göre Kaza Teşkilatı
Kaynak: Birkan, a.g.k.
V ila y e t İd a r e M e clis i
A t a n a n la r Se ç ilen ler S eç ilen ler
D ef te r d a r M e k tu p ç u Şe r'i
İ ş ler T e m sile n T e m s ile n T em sile n
M ü fe ttiş i M ü d ü rü 2 Ü y e 2 Ü y e 2 Ü y e
N a fia T ica r et Z a p tiye
M ü d ü rü M üd ü rü M ü d ü r ü
2 Ü y e S iy a si M üs lü m a n la r ı
H ak im i M ah k em eler
M ü d ü rü V ila y e t N iz a m na m e s ine G ö r e E y a le t ( V ila y et ) T e şk ila tı ( 1 8 6 4 )
V a li
V ila y e t U m u m i M e c lis i
D ef te r d a r Z ir aa t
M e r k ez
G a y rim ü slim ler i M ü slü m a n la r ı
G ay r im ü slim le ri T e m sile n
M utasar rıf
Merkez Muhasebe Müftü
Ha kim i Müdürü Dini Önderleri
Gayrimüslim lerin Ta hrirat
Müdürü Gayrim üslimle ri
Se çim le
2 Üye T em silen 2 Üye
T em silen Se çimle Müslüma nla rı
Vilayet Nizamnam esine G öre Sanc ak (Liva) T eşkilatı (1864)
Liva İdar e M ec lisi
K aymakam
Kaza Muhasebe T ahrira t Mal Müftü
Ha kimi Müdürü Ka tibi M üdürü
T emsilen
2 Üye 2 Üye
Se çimle Se çimle Gayrimüslim lerin
T em silen
Vilayet Nizamnam esine Göre K az a T eşkilatı (1864)
Müslüma nla rı Gayrimüslimle ri Dini Önderleri
Liva İdar e Mec lisi
191 Yine de 1871 tarihli ‘İdarei Umumiyei Vilayat Nizamnamesi’nin 1864 nizamnamesine göre önemli bazı yenilikler getirdiği de görülmektedir: Bu yenilikler şunlardır:614
1) Adliyenin idareye, idarenin adliyeye müdahalede bulunmamaları hususunda hükümler konmuş ve netice olarak adli makamlarla idari makamlar ayrılığı prensibinin tatbikına geçilmiştir.
2) İdari işlere ait hususlardan meydana gelen ihtilafların halli vazifesi, vilayet idare meclisine veril-miştir. Bu suretle, adli kaza ile idari kaza yekdiğerinden ayrılmıştır.
3) Nizamname, nahiyeyi de idari kademe haline koymuştur. Bu suretle idari taksimat beşe çıkmış ve nahiyenin teşkilat ve idaresi düzenlenmiştir. Nizamnameye göre vilayetin başı vali, livanın başı muta-sarrıf, kazanın başı kaymakam, nahiyenin başı nahiye müdürü, köyün başı muhtardır.
4) Bu nizamname ile merkez mutasarrıflığı ve merkez kaymakamlığı ihdas edilmiştir.
5) Vilayetlere vali muavinliği de ihdas olunmuştur.
6) Nizamnamenin son faslı vilayet, sancak ve kaza merkezi olan şehir ve kasabalarda belediye mec-lisleri teşkilini de derpiş etmiştir (göz önünde bulundurmuştur.)
Tablo 6: 1871 Vilayet Nizamnamesine Göre Vilayet Teşkilatı
Kaynak: Birkan, a.g.k.
614 Yasa, 1913 tarihli ‘İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu’na kadar geçen sürede yürürlükte kalmış sadece beledi-yelere yönelik 1878 tarihli İstanbul ve taşra belediye kanunları yürürlüğe konmuştur. A.k., s. 243–244.
Artukmaç’a göre 26 Mart 1913 tarihinde geçici kanun biçiminde yürürlüğe giren ve 5 Mayıs 1929 tarihine kadar yürürlükte kalan İdarei Umumuyei Vilayet Kanunu muvakkatinin temel özellikleri şunlardır: “1) Vilayet merkez-lerinde, merkez kazası teşkilatı kurulmasını kabul ve tasrih etmiştir. 2) Vilayetin mahalli işlerini ve bu işleri görmekle mükellef uzuvları belirtmiş ve bu suretle vilayet hukuki şahsiyetini kabul etmiştir. 3) Vilayette, livada ve kazada; umumi idareye ait muayyen bazı işleri görmek üzere, idare meclisleri teşkilini kabul etmiştir.” Sadık Artukmaç, “Bizde Vilayet İdaresinin Tarihçesi”, İller ve Belediyeler Dergisi, Sayı 176, Haziran 1960, s. 246–
247. Bu dönemde özel bir yeri olan mütareke dönemi, siyasi hayat bakımından adem-i merkeziyet yanlısı çeşitli oluşumlara da sahne olmuştur. Bunlardan 1919 tarihli Sulh ve Selamet-i Osmaniye Fırkası Programı’nda, “Mem-lekette adem-i merkeziyet-i idariye tesis ve kavanin-i mahsusa ve mahalliye tertip ve tanzim ve bedelicap (ba’de’l-îcâb- gerektirdiğinden) bazı aksam-ı memlekette siyasi muhtariyetleri kabul eylemek”; Trabzon ve Ha-valisi Adem-i Merkeziyet Cemiyeti Programı’nın ilk maddesine göre, “idari adem-i merkeziyet yanlısıdır” (İngi-liz sistemi); Kurucuları ve ‘Hey’et-i Siyasiye’ üyeleri arasında Cami Bey (Katib-i Umumi), Bekir Sami Bey, Abdülhak Şinasi Bey (Hisar)’in bulunduğu Milli Ahrar Fırkası da Programı’nda “İdare-i mülkiyyede merkezi bir idare yerine mahalli idarelerin tesisi ve merkezi ve mahalli selahiyetlerin tefrik ve tahdidi” hükümlerini savunur durumdadırlar. T.Z. Tunaya, Türkiye’de Siyasi Partiler, C.2, Hürriyet Vakfı, 1986, s. 241–2, 359–361 ve 460–4.
Vilayet İdare Meclisi
Atananlar Seçilenler Seçilenler
Defterdar Mektupçu Merkez
Naibi İşler Temsilen Temsilen Temsilen
Müdürü 2 Üye 2 Üye 2 Üye
Maa'rif Tarik (Yol) Defter'i Emlak ve Alay
Müdürü Emini Hakani Nüfus Beyi
Müdürü Memurları
Temsilen 2 Üye
Umur-u
Vali
Müdürü
Evkaf
Ecnebiye Müdürü
Vali Yardımcısı Vilayet Nizamnamesine Göre Eyalet (Vilayet) Teşkilatı (1871)
Vilayet Umumi Meclisi
Siyasal Müslümanları Gayrimüslimleri Müslümanları Gayrimüslimleri