59
Devrim belli bir sosyo-ekonomik düzenin tasfiyesi, başka bir niteliğe geçiş anlamına gelir. Buna kar-şılık reform, belli bir düzenin çerçevesinde, belli bir niteliğin sınırları içinde dönüşümdür. Devrim ve reform karşıttırlar, fakat aynı zamanda karşılıklı olarak birbirlerine bağlıdırlar. Reformlar devrimci savaşımın sonuçlarıdır. Reformlara gelince, onlar da devrimci amaçlara hizmet edebilirler.
Görüldüğü gibi, sosyalist toplumda devrim sürecinde var olan sınıf savaşımı, kapitalist toplumda da bu kez reformlar söz konusu olduğunda gerçekleşmekte ve bu savaşım reformla-rın özelliğini oluşturmaktadır. Sonuç olarak savaşımda öne çıkanın, yeni değişikleri yapmak isteyeceği de tartışma götürmeyecektir.
60 lama-arşiv, teftiş ve araştırma” alan ve görevlerini içine almaktadır.159 Bu durumda ‘devlet reformu’ bağlamında iki alan, merkezi teşkilat ve yerel yönetimlerde reform yapıldığında, değişikliklerin ‘idari reform’ olarak adlandırılması gerektiği sonucu çıkarılabilir.
Laubedere’e göre ise aynı dönemde idari reform sözünün pek kesin bir anlamı bulun-mamaktadır. Çünkü bu dönemde idari reformla ilgili konular ile idari reform farklı anlamlara sahiptir. “İdarenin basitleştirilmesi, memur ve kadro sayısının asgariye indirilmesi, azami tasarruf sağlamak” gibi konular her ülkede vardır ve bunları izlemek üzere de çeşitli kuruluş-lar oluşturulmuştur. Ancak idari reform bunkuruluş-lardan farklıdır. İdari reform, “bir muayyen fikrin etrafında, beraber yürütülmek için düşünülmüş projelerin bütünü(dür)… Bu projeler genellik-le hükümet tarafından belirli bir şekilde ve belirli bir gaye için hazırlanırlar.”160 Burada hü-kümet politikası kapsamında yapılması düşünülen biçimlendirmelerin varlığı öne çıkmaktadır.
İdari reformun yanında çoğu kez aynı anlamda kullanılan reorganizasyon ya da idareyi geliştirme161gibi terimlerin varlığı da burada anlam bulanıklığı yaratmaktadır. Bu bulanıklıkta idari reform kavramına yüklenen görece geniş anlamların da payı bulunmaktadır. Nitekim Polatoğlu ve Sürgit üzerinden kavrama bakıldığından oldukça geniş bir tanımlama çabasında olunduğu ortaya çıkmaktadır. Bunlardan Polatoğlu’na göre idari reform bir yandan kamu yö-netimi sisteminin ‘kusur ve eksikliklerini’ iyileştirme, diğer yandan kaynakları ve hizmeti daha etkili ve verimli kullanma amacını taşımalıdır.162 Sürgit’e göre de idari reform, çok geniş kapsamlıdır. Burada idari reform konusundaki geniş ele alış şu şekilde dile getirilmektedir:163
İdari reform, idareyi, amaçlarından başlayarak, beşeri ve fiziksel kaynaklar, para, zaman, metot ve mevzuat, yani bütün olanak ve yetenekleri ve bu amaçlara eşgüdüm içinde gitme yönlerinden incele-yerek, en modern düşüncelere uygun yeni bir düzen ve davranış getirme amacı ile girişilen çabaların tümünü kapsar. Görüldüğü gibi geniş anlamda idari reform, sadece mevcut bir düzenin bünyesinin günün koşullarına uydurulmak üzere düzeltilmesi, eklemeler ya da değişiklikler yapılmasından çok daha geniş bir anlam taşımakta; bir kuruluşun amaç ve programlarını, en az emek, para ve zaman har-cayarak en etkin ve kaliteli biçimde gerçekleştirmeye yönelen; amaç ve programlar, personel, örgüt, metot, yer, tesis, malzeme, makina, teçhizat ve mevzuatla ilgili geliştirme ve iyileştirme çabalarının tümünü kapsamaktadır. Sonuç olarak, idari reform, idarenin, ulusal amaçların gerçekleştirilmesine yardımcı olacak süratli, tasarruf sağlayıcı, verimli ve kaliteli hizmet görülmesini sağlayacak bir
159 T. Aktan, T. Ergun, N. Tortop, Kamu Yönetimi 3, Anadolu Üni. Yayını, 2. baskı, 1995, s. 317.
160 A. de Laubedere, Devletin Ekonomik Hayata Müdahalesi ve Mülki Taksimatta Reform, çev. T.Akkutay, Ö.
Ozankaya, TODAİE, 1961, s.30. Tutum da “reform, idari reform, yeniden düzenleme sözcüklerinin yoruma elverişli” olduğu görüşündedir. C. Tutum, “İdari Reformda Başlıca Yaklaşımlar”, AİD, 4/2, Haziran 1971, s. 33.
161 İdareyi geliştirme şu şekilde açıklanmaktadır: “Örgüt, değişen çevresine ve içyapısındaki değişikliklere uy-mak için sürekli olarak çaba harcayan bir birim niteliğindedir. Oldukça statik bir çevrede faaliyette bulunan ve politik çıkarlara ya da çeşitli akımlara açık olmayan örgütler daha yavaş değişir ve gelişir; buna karşılık, daha dinamik bir çevrede bulunanlar daha hızla değişirler. Giderek gerçekleştirilen ve sürekli nitelikte olan bu tür çabalara, idareyi geliştirme adı verilebilir.” Kenan Sürgit, Türkiye’de İdari Reform, TODAİE, 1972, s. 8 ve 11.
162 Aykut Polatoğlu, “Türk Kamu Yönetim Sistemi”, AİD, Cilt 36, Sayı 4, Aralık 2003, s. 15.
163 Sürgit, Türkiye’de…, a.g.k., s. 9–10.
61
ne kavuşturulmasını ve böyle bir düzen içinde iş görmesini sağlayacak çabaların tümü biçiminde ta-nımlanabilir.
Görüldüğü gibi idari reform anlam olarak olabildiğince genişletilmektedir. Bunda ‘ida-re’ sözcüğünün tanımlanmamış olması da etkilidir. Çoğu kez geniş ve dar anlamları bulunan kavramların, her iki anlamı da verecek biçimde kullanılıyor olması karmaşa yaratmaktadır.
Ancak açık olan idari reformun, idarenin iyileştirilmesi olarak ele alındığı durumlarda refor-mun, verimlilik ve etkinlik artışı temelinde değerlendirildiği görülmektedir. Bu ele alış biçimi, oldukça genel bir ele alışın yeğlendiğini göstermektedir. Bu durumda öne çıkan unsurlar da,
“zamanın iyi kullanılması ekonomik davranma ve tasarruf, maliyetlerin aşağı çekilmesi, az maliyetle daha çok hizmet üretme, personel politikası... gibi konularda rasyonel davranma”
gibi ortak payda vurgusu temelinde başka genel ifadeler biçimini almaktadır.164
Bu noktada idarede reformu gerekli kılan sebepler arasında özellikle kamu kurumların-daki yeni görevlerin ortaya çıkmasıyla artan uzmanlık kadroları, kamu hizmetinden yararla-nanların yönetime katılma talepleri, halkın baskısı, merkez/yerel hizmet bölüşüm sorunları, yeni bilgi ve teknolojiler, devletin siyasi ve sosyal amaçları ile felsefesinde görülen değişik-likler, hukuki yapıdaki değişiklikler ve akademik bulgu ve eleştiriler sonucu oluşan görüşler öne çıkarılmakta ve sonuç olarak etkinlik ve verimlilik temelinde devletin küçültülmesi gerek-lilik olarak gösterilmektedir.165
Payaslıoğlu’na göre bir örgüt ve yönetim düzeninde bilinçli değişiklikler yapılmak iste-nildiğinde, başlıca değiştirilmesi söz konusu olanlar; “1) İnsanlar, 2) Araç, gereç, para, tesis gibi maddesel olanaklar, 3) Yönetimde kullanılan yöntemler ve teknikler ile 4) Örgütsel yapı
164 Aktan, vd., a.g.k., s. 314. Burada “eskiyen, modası geçen, bozulan, çürüyen” unsurların yenilenmesi, düzel-tilmesi, iyileştirilmesi ile verimlilik ve etkinlik sağlanması anlamında iki temel reform gerekçesi ortaya çıkmak-tadır. Öte yandan reorganizasyon anlamında ve idareyi yeniden düzenlemek amacıyla ya da belirli bir görevi yerine getirmek üzere (ad hoc) komiteler kurulabildiği gibi, sürekli idari reform konusuyla ilgili görevler üstle-nen ve önerileri dikkate alınan ve uygulanan bu yapılara örnek olarak Bütçe Dairesi (ABD), Maliye Bakanlığı (İngiltere), Fransa’da Personel Dairesi Genel Müdürlüğü ve Prodüktivite Genel Komiserliği gösterilmektedir.
Eğer benzer bir yapı bakanlıklarda ya da büyük kamu kurumlarında organizasyon ve metod işlerini yürütmek üzere oluşturulmuşsa bu kez organizasyon ve metod faaliyeti ve biriminden bahsediliyor demektir. Aktan, a.g.k., s. 155–159. Yalçındağ’a göre ise, idari reorganizasyon terimi “örgütlerin amaçlarında, fonksiyonlarında, görev ve ilişkilerinde, bilinçli değişiklikler yapmak” demek olup, idari reforma oranla daha dar bir anlama sahiptir. S.
Yalçındağ, “Devlet Kesimini Yeniden Düzenleme Çalışmalarının Amacı ve Stratejisi Üzerine”, AİD, 4/2, Hazi-ran 1971, s. 24. Görüldüğü gibi yönetimi iyileştirmenin süreklilik arzettiği vurgusu yönetimi geliştirmenin bir yapısal kurum eliyle yürütülmesini gerekli kılmaktadır. Bu amaçla Türkiye’de de çalışmalar yürütülmüş ve söz-gelimi MEHTAP Raporu’nda, “başta bakanlıklar olmak üzere gerekli görülecek kamu kurumlarının yönetimi geliştirme amacıyla birer İdareyi Geliştirme Merkezleri” kurmaları gereklilik olarak gösterilmiş ve TODAİE, DPT ve DPD yönetimi geliştirme konusunda ilgili kurumlar olarak nitelenmiştir. Aktan, vd., a.g.k., s. 314–315.
Süreklilik vurgusu, “idari reform hiçbir zaman bitmez” deyiminde pekişmiş vaziyettedir. Önder Kutlu, Kamu Reformu ve Yönetimin Yeniden Düzenlenmesi, Nobel Yayınları, Ankara, 2004, s. 23.
165 A.k., 318–319.
62 ve görevler(dir).” İnsan unsurunda özellikle örgüt-içi durum söz konusu ise, personeli tama-men ya da kıstama-men değiştirmek ve yerlerine başkalarını getirmek ya da personelin esas olarak örgüt içinde muhafaza edilmesini sağlamak ancak bazı özelliklerinin değiştirilmesi üzerinde durmak seçenekleri gündeme gelmektedir. Örgütsel yapı ve görev değişikliği ise, “mevcut örgütlerin kaldırılması, birleştirilmesi, genişletilmesi, küçültülmesi, iç bünyelerindeki bölüm-lerde değişiklikler yapılması, bunlara yeni birimler eklenmesi, yönetim kademelerinin yapısı-nın (tek yönetici yerine kurul, kurul yerine tek yönetici, kurulun oluşum şeklini değiştirme gibi) değiştirilmesi, bağlı bulunacakları yerlerin değiştirilmesi, yeni örgütler kurulması, örgütlerarası görev dağılımında değişiklikler yapılması gibi hususlardır.”166
İdari reform konusunda genel yön ve strateji ya da genel amaçlar ve izlenecek plan sap-tanması konusunda ise, “hemen hemen genel ve evrensel nitelik taşıyan, yönetimde etkenlik, verimlilik, sür’at, basitlik, yasalara uyma” gibi amaçlar belirlendikten sonra, bu amaçların hükümetin genel tutum ve politikasına uygun olarak hazırlanan hükümet programı ve kalkın-ma planları ile uyumlu olkalkın-ması bir zorunluluk olarak görülmektedir. Bu akalkın-maçların belirsizlik-ten uzak, açık hedefleri gösterecek biçimde ayrıntılı, araçlarla bağdaştırılmış ve alternatifleri belirlenmiş olarak saptanmış olması da diğer bir zorunluluktur.167
Genel yaklaşımlardan sonra konuya daha teknik olarak bakıldığında, idari reformun, idarenin ‘insan, örgüt ve yöntem’ alanlarında gerçekleştirileceği ifade edilmiş olduğundan, bu alanlarda sürekli ve sistemli bir şekilde geliştirme yapılırken de bazı ilkelerin göz önünde tu-tulması bir gereklilik olarak ortaya çıkmaktadır. 1960’lara gelindiğinde ‘idari reform’ şartları ya da ilkelerinden bazıları şu şekilde sıralanır haldedir:168
1) İdari reform, ülkenin sosyal, ekonomik ve politik düzenini, geleneklerini, alışkanlıklarını ve man-talitesini dikkate almalıdır. Ani ve radikal değişiklikler reforma yabancıdır. İdari reform tatbiki bir ilim, bir politika ve bir san’attır. Uygulandığı toplumun gerçeklerinden soyutlanamaz.
2) İdari reform aşamalı bir süreçtir. Kısa sürede göz alıcı sonuçlar beklenmemelidir. Reform tedrici, dikkatli ve kararlı bir şekilde yürütülmelidir Başarısı hakkında şüphe yaratılan bir hareket hiç bir za-man hedefine ulaşmaz.
166 Örgütsel değişiklikler genellikle hukuki düzenlemelere konu olduklarından, hukuki statü değişiklikleri (İDT, tüzelkişilik, genel idare, merkez veya taşra kuruluşu, mahalli idare vb.) ile kuruluş ve görev yasalarında yapıla-cak değişikliklerle mümkündür. A. Payaslıoğlu, “İdari Reformun Sınırlılıkları”, AİD, 4/2, Haziran 1971, s.15–22.
167 Sözgelimi Payaslıoğlu, idari reform alanında ‘genel ilkeler’ adını verdiği bazı tercihleri, konunun anlaşılma-sına yardımcı olması bakımından şu şekilde örneklemektedir: “geniş çaplı personel tasfiyesi yapı-lıp/yapılmaması, kamu hizmetinden yararlananların ödeme yapıp/yapmaması, eşit işe eşit ücret ödenmesi, hiz-mete alınmada liyakate öncelik, kamusal kurumların görevlerinin tedahülünün önlenmesi, mahalli idarelerin geliştirilmesi, il sistemi üzerinde bölge sisteminin kurulması, kamu hizmetlerine katılım vb.” Arif Payaslıoğlu,
“İdari Reformun Yönü ve Stratejisi”, AİD, 4/2, Haziran 1971, s. 5–7.
168 Prime Minister’s Department, Secreteriat for Administrative Reform, Principles and Directives of the Administrative Reform In Portugal, Lizbon, 1968, s. 50–53’den aktaran, Tutum, a.g.k., s. 42.
63
3) İdari reform önceden bir planlamayı gerektirir. Reformun planlanması demek genel stratejisinin, belli başlı safhalarının belirtilmesi, önceliklerinin tayini ve gelişme ritminin tespiti demektir.
4) Reformun uygulanması bir örgütlenmeyi gerektirir Bu iş için sürekli nitelikte teknik kuruluşlara gidilmedikçe başarı sağlanamaz. Uygulamayı yapacak araçların eksiksiz olması şarttır.
5) İdari reform, kamu yönetiminde ihtisaslaşmış bir personel kadrosunun yetiştirilmesini gerektirir.
Bu konuda araştırma ve uygulama yapacak uzmanların yetiştirilmesi başarı için zorunludur.
6) İdari reformun temelinde personel sorunları yatar. Bu nedenle reformda personel sorunlarına gere-ken ağırlık ve öncelik verilmelidir.
7) İdari reform psikolojik hazırlığı gerektirir. Bu hazırlık reformdan önce başlar ve onunla birlikte devam eder. Amaç girişilen tedbirlerin kabulünü kolaylaştıracak uygun bir ortam yaratmaktır. Bu ne-denle siyasi liderleri, memurları ve halkı reforma hazırlayıcı nitelikte programlar düzenlenmelidir.
8) Reformun ‘septik’ davranışlara, hatta direnmelere yol açacağı bilinmelidir. Reform, niteliği gereği idari mekanizmanın tabi olduğu atalet kanunlarına aykırı düşer. Zira reform her şeyden önce eski alışkanlıkların değiştirilmesini, rutin uygulamaların terkedilmesini ve yeni şartlara uyma külfetini ge-rektirir.
Bürokrasi kuramına göre yaklaşımlar da içeren bu liste kapsamında 1945 sonrasında idari reformun uygulama alanlarını personel rejimi, idarenin organik yapısı, hizmetin işleyişi ve halkla ilişkiler olarak saptayan Tutum’a göre, bu alanlarda ortaya çıkan sorunların başlıcaları şu şekilde özetlenebilir:169
1) Personel rejimi: Bu alanın iki büyük sorunu mevcuttur, Bunlardan biri mesleki formasyon ve me-murların geliştirilmesi, diğeri de meme-murların ekonomik ve sosyal statülerinin iyileştirilmesi.
2) İdarenin organik yapısı: Bu alanda rastlanan sorunların belli başlıları şunlardır: a-Aynı ekonomik ve sosyal faaliyetin birkaç bakanlığa dağılmış olması, b-Birbiriyle ilgili alanlarda çeşitli bakanlık ve daireler arasında koordinasyon noksanlığı, c-Merkezi planlama ile ekonomik ve sosyal görevleri olan bakanlıklar arasında işbirliğinin mevcut olmaması, d-Personel kadroları ile teşkilatın hiyerarşik yapısı arasında uyumsuzluk, e-Ana personel rejiminin dışında birtakım kuruluşların ihdas edilmiş olması.
3) Hizmetin işleyişine ilişkin sorunlar: Bu alandaki sorunlardan bazıları ise şunlardır: a-Bürokratik usullerin çokluğu ve karmaşıklığı, b-Görevlerin ve karar verme yetkisinin aşırı derecede merkezileşti-rilmiş olması, c-Görev dağılımında isabetsizlik, d-İşi basitleştirecek ve verimini artıracak mekanik ve elektronik malzemenin yetersiz oluşu, e-İdari usuller hakkında bilgi noksanlığı, f-İşte tatmin duygu-sunu yaratacak şartların noksanlığı.
4) İdare-Halk İlişkileri: En çok ihmal edilmiş olan bir alandır. Kararların hazırlık safhasından başla-yarak sonuçlar hakkında bilgi vermeye kadar çeşitli tekniklerin kullanılmasını kapsar.
Türkiye örneği temelinde bu ilkeler ve sorunlar karşısında neler yapılabilir sorusu karşı-sında önceki çalışmalardan da yararlanmak suretiyle genel bir idari reform yön ve stratejisi belirlemek, Başbakana bağlı idari reformdan sorumlu bir merkezi örgüt oluşturmak ve örgü-tün kurulmasına kadar geçecek sürede hükümete karşı sorumlu bir idari reform komisyonu kurarak çalışmalara başlamak, yanıtları verilmektedir.170
Pek çok kez yinelenen ve sözgelimi Sürgit’in de belirttiği üzere idari reform, “her ülke-nin kendi özel koşulları içinde hazırlanır ve uygulanır. Bu nedenle, her zaman, her yerde ge-çerli ve etkinlikle uygulanabilecek metotların ortaya konulması mümkün değildir.” Nitekim
169 A.k., s. 42–43.
170 Bunlardan başka idari reformun bir sistem olarak ele alınıp planlanması, bunun için bürokrasinin, hükümetin, meclisin ve memur örgütlerinin üzerlerine düşen görevleri yerine getirmeleri de gerekmektedir. A.k., s. 45.
64 çevre ülkesi Venezüella ile merkez ülke Fransa örneğinde bu farklılıkların varlığı şu şekilde saptanabilmektedir:171 Venezüella’da reformun amacı kalkınma yönetimi kurmaktır. Bu amaçla geleneksel yönetim dönüştürülmeye çalışılmaktadır. Bunun için ulusal plan dahilinde hareket etme gözetilir. Fransa’da ise geleneksel yönetim iyileştirilmeye çalışılır. Bu amaçla vergilerin düşürülmesini isteyen halkın taleplerini karşılamaya çalışmak adına hükümetin re-form çabası içine girdiği görülür. Hükümetin idari rere-formlardaki öteki amacı ise mali neden-lerdir. Venezüella’da BM Teknik Yardım uzmanınca hazırlanan rapor ve bu rapor doğrultu-sunda kurulan ve danışma ve planlama organı olan Kamu Yönetimi Komisyonu ile idari re-form çalışmalarını izlemek ve denetlemek için görevlendirilmiş olan Bakanlıklararası Rere-form Kurulu idari reform sürecinin temel kurumlarıdır. Burada çoğu kez idari reform uygulamaları sekteye uğradığından her yeni deneme daha sert tedbirler alınmasını gerektirmektedir. Fran-sa’da ise, dış etkiler söz konusu olmakla birlikte, özellikle “Marshall Planı’ndan sonra verim-lilik konusunda çeşitli grupların Amerika’da yaptıkları incelemeler, ortak pazar ülkeleriyle temaslar, teknik yardım kanalıyla dışarıya gönderilen birçok memurlar” eliyle dünyadaki gelişmelerle temas etme biçiminde etkilenmeden bahsedilebilir. Fransa’da biri diğerini ta-mamlayan çok sayıda idari reformla ilgili kamu kurumu sayılabilmektedir. Nitekim idari re-formla görevli bakanlık veya devlet bakanlığı, üst yöneticilerden oluşan geçici idari reform komisyonu, sürekli idari reformla ilgilenen Merkezi Anket Komitesi, çeşitli kontrol heyetleri, DPD Genel Müdürlüğü, Bütçe Müdürlüğü ve her bakanlıkta yer alan O-M büroları idari re-form çalışmaları ile ilgili kurumlardandır.172
Türkiye’de idari reformu en geniş kapsamda ele alarak yürütmüş bazı çalışmalara bakıl-dığında ise öne çıkan üç dönemin varlığından bahsedilebilir. Nitekim 1963 tarihli Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP), 1971 tarihli İdari Reform Danışma Kurulu ve 1988 tarihli Kamu Yönetimi Araştırması (KAYA) kapsamında geniş kapsamlı araştırma ve değerlendirme raporları hazırlanmıştır. Çalışmalarda görevli olanların sayısındaki artış, adeta konunun gündemdeki yerini koruduğunun kanıtı olarak değerlendirilebilir. Bu artış aynı za-manda ironik bir biçimde terzi-sökük metaforunu hatırlatmaktadır. Öyle ki, MEHTAP’da TODAİE, SBF, DPT, bazı bakanlık ve daireler ile özel sektörden seçilen 33 araştırmacı ile 12
171 Sürgit, Türkiye’de…, a.g.k., s. 47.
172 Venezüella ve Fransa karşılaştırması şu iki kaynaktan derlenmiştir: A.R. Brever Canas, “İdari Reform ve Venezüela’nın Sosyo-ekonomik Kalkınması”, çev. E.Oyal, AİD, 4/2, Haziran 1971, s. 130–134 ve B.Gournay,
“Fransa’da İdari Reform Çalışmaları”, çev. İ.Kuntbay, AİD, 4/2, Haziran 1971, s. 96–102.
65 idari personel görevlendirilmişken,173 İdari Reform Danışma Kurulu proje çalışmalarında 40 uzman, 6 uzman yardımcısı 10 idari personel görev almış durumdadır.174
Ancak Türkiye açısından idari reformun ortaya çıkışının gerçekte Venezüela’dan pek farklı olmayan amaçlarla olduğunu ifade etmek de gerekmektedir. Nitekim Türkiye’de de idari reform, kalkınma yönetimini kurmak, bunun içinde geleneksel yönetimi dönüştürmek hedeflerine odaklanmış olarak ortaya çıkmıştır. İki gerekçenin varlığı öne çıkmaktadır: Öne çıkarılan ve en temel gerekçe olarak gösterilen; “iktisaden geri kalmış kültür seviyesi düşük memleketlerde, rasyonel esaslara göre işleyen bir idarenin kurulması” olup, 1945 sonrası devlet işleyişinde iktisadi sektörün artan etkisinin, kamu yönetiminde de zihniyet, bünye ve istikamet değişikliği ihtiyacını doğurmasından kaynaklandığı yönündedir. Buna göre iktisadi gelişmeyi kolaylaştırarak, bu alanda teşvik ve rehberlik görevleriyle donatılan idari sistem ve mekanizma, AGÜ’lerin iktisaden kalkındırılmasında anahtar roller üstlenecektir. Bu rollerin, bu dönemde devlete biçilen yeni bir görev tanımı olarak okunması mümkündür. İdari refor-mun talep edilmesindeki ikinci gerekçe ise birlikte olunan siyasi kutbun gerektirdiği işbirliği edimidir. Abadan, bu durumu şu şekilde ifade etmektedir: “… Bu yayılmada hiç şüphesiz, teknik terakkinin sağladığı mübadele ve münasebet kolaylıkları kadar, siyasi gelişmelerden doğan kader birliğinin de büyük tesiri olmuştur. Gerçekten birbirine düşman iki bloka ayrıl-mış bir dünya ortasında, her sahada birbiriyle sıkı işbirliği yapma zorunda olan hür milletler, diğer işlerde olduğu gibi idarede de, müşterek bir zihniyet ve usul üzerinde birleşme ihtiyacını her zamandan fazla duymaktadırlar.”175 Abadan, ikinci gerekçeyi vaktiyle daha ayrıntılı ola-rak şu şekilde açıklamış bulunmaktadır:176
… Her memlekette amme idaresinin bugünkü ihtiyaçları, tamamen iktisadi gelişmeye verilen ehem-miyetle sıkı sıkıya ilgili olarak mütalaa edilmektedir. Bu konuda birbirinden farklı iki sistem, idare prensip ve usullerinde yarattıkları bariz çehre değişiklikleriyle dikkat çekmektedir. ABD ile gelişimi ona bağlı memleketlerde amme idaresi, geniş ölçüde özel teşebbüsteki tecrübelerin tesiri altındadır.
Anglo-Sakson memleketlerinde hususi teşebbüs, bağımsız ve süratli bir gelişime mazhar olduğu ci-hetle, amme idaresinin değişen hayat şartlarına uygun tekâmülüne de örnek teşkil etmiştir. Buna kar-şılık Anglo-Sakson çerçevesi dışında kalan memleketlerin büyük çoğunluğu, idare sistemlerini, ikti-sadi gelişimi ve bilhassa hususi teşebbüsün tecrübelerini hesaba katmaksızın, kurmuşlardır. Hatta bu memleketlerde hususi teşebbüs, kendi ihtiyaçları için de, devlet yardımına bel bağlamağa alışmıştır.
Bu yüzden bahsi geçen memleketlerde devlet, yalnız amme hizmetlerini yürütmekle yetinmeyip, ikti-sadi hayatın gelişiminde de hiç olmazsa nazım bir rol oynama zaruretini duymuştur. İktiikti-sadi faktörle-re bağlı olan bu ayrılıkları derinleştifaktörle-ren diğer bir sebep de, siyasi faktörle-rejim hususiyetleridir. Mesela Ame-rika’da başkanlık sisteminin idari ihtiyaçlariyle, parlamenter hele otoriter rejimlerin idare usulleri ara-sında esaslı farkların mevcut olması tabiidir. Fakat parlamenter sistemlerde de, mesela Türkiye’de ol-duğu gibi Meclise icrai yetkiler tanıyan memleketlerin tekamül şartlarını diğerlerinden ayırmak
173 MEHTAP, MEHTAP Yönetim Kurulu Raporu, TODAİE Yayınları, 2.baskı, Ankara, 1966, s. 8.
174 Sürgit, Türkiye’de…, a.g.k., s. 150.
175 Yavuz Abadan, “Amme İdaresinde Yeni Gelişmeler”, Yeni İstanbul, 03.07.1954.
176 Yavuz Abadan, “İdarenin İhtiyaçları”, Ulus, 27.09.1953.
66
kir. İşte burada mevzuun en can alacak noktasına gelmiş bulunuyoruz: Memlekete göre değişen tarihi gelişimin bütün sosyal hayat sahalarında olduğu gibi idare usullerinde de yarattığı farklılıklar bir ger-çektir. Fakat aynı katiyetle bundan sonraki gelişimde hesaba katılması gereken bir zaruretle karşı kar-şıyayız. İktisadi ve teknik terakki, milletler arasında daha sıkı bir işbirliğini hatta birleşmeyi tabii bir kanun haline koyuyor. Ayrıca İkinci Dünya Harbinden sonra iki büyük siyasi blok arasında gittikçe derinleşen uçurum, demokrasilerin her bakımdan birbirlerine yaklaşmaları ihtiyacını doğurmuştur.
Amme idaresinde zihniyet ve usul iştirakinin, bu yakınlaşma için en sağlam bir temel teşkil edece-ğinde ise, hiç kimsenin tereddüt ve şüphesi yoktur.
Bu konjonktürde idari reformun, kavram ve politikalar bakımından 1945 sonrası Türki-ye’sinde giderek gündemin üst sıralarına yükseldiği görülmektedir. Bunun nedenleri arasında kamu yönetiminin kalkınma ve planlama gibi iki önemli erek ve görevle ilişkilendirilmiş ol-masının payı olduğu kadar, dönemde kamu yönetimi üzerinde oluşan/oluşturulan olumsuz imajın da payı bulunmaktadır. Ayrıca bu dönemde Türkiye’de ekonomik, sosyal ve siyasal yapının önemli değişimler içine girdiği görülmektedir. Bu değişimler kamu yönetimine de önemli görevler yüklemiş ancak kamu yönetimi beklenildiği hızda dönüştürülememiştir.
Özellikle 1960’lardan başlayarak kurumsal düzeyde pek çok idari reform çalışması yü-rütülmüş ve bu çalışmalar doğrultusunda teşkilat kanunlarında düzenlemeler yapılarak, idari yapı ve işleyişe dair çeşitli değişiklikler hayata geçirilmiştir. Bu dönemde Sürgit’in saptadığı kurumlar arasında İçişleri Bakanlığı, İmar ve İskân Bakanlığı, Tarım Bakanlığı, Köy İşleri Bakanlığı, MEB, Turizm ve Tanıtma Bakanlığı, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı, Adalet, Dışişleri, Gençlik ve Spor ve Çalışma Bakanlıkları ile Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Ku-rumu ve Beden Terbiyesi Genel Müdürlüğü vb. sayılabilir.177
Aynı dönemde dokuz kişiden oluşan MEHTAP Yönetim Kurulu’nun (Şubat 1962-Ocak 1963) çalışmaları söz konusu olmuştur. MEHTAP Raporu başka çalışmaların yapılmasına da neden olmuştur. Nitekim Mıhçıoğlu’nun anlatımında da yer aldığı üzere, “5.6.1964 tarihli BKK ile MEHTAP raporu üzerinde tamamlayıcı incelemeler yapmak, örgütlendirme, yönetsel yöntemler ve personel konularında gerekli önlemleri gerçekleştirmek üzere 8 üyeli bir ‘İdare-yi ve İdari Metotları Yeniden Düzenleme Komisyonu’ kuruldu. Çalışmaları sırasında merkezi yönetimin taşra örgütü ve yerel yönetimler üzerinde de birer araştırma yaptıran bu komisyo-nun görevi, yönetimi yeniden düzenleme çalışmalarının stratejisini saptayan bir ‘ilkeler’ bel-gesini Başbakanlığın sunduğu 8 Kasım 1966 tarihinde sona erdi.”178
177 Sürgit, Türkiye’de…, a.g.k., s. 156–157.
178 Cemal Mıhçıoğlu, “Kamu Yönetiminde Verimlilik”, Türkiye’de Kamu Yönetimi, (ed.) Burhan Aykaç vd., Yargı Yayınevi, Ankara, 2003, s. 392.
67 1970’lere gelindiğinde ise 29.5.1971 tarih ve 7/2527 sayılı kararname ile “Hükümet Programına göre Devlet kesiminin yeniden düzenlenmesinin genel yönünü ve stratejisini sap-tamak üzere” bir İdari Reform Danışma Kurulu (İRDK)’nun kurulduğu ve 18 Haziran 1971 tarihinde göreve başladığı görülmektedir. Rapor genel çerçevesi yönünden, tüm kamu idarele-ri ile kamu kuruluşlarını kapsamaktadır. Cumhurbaşkanlığı Dairesi, MSB, MİT, kamu kuru-mu niteliğindeki kuruluşlardan bir kısmı, Raporun kapsamı dışında bırakılmıştır.179 Bu kap-samda yapılan ilk çalışmalar İDT ile ilgili gerçekleşmiştir.
Görüldüğü gibi burada tezin kavramsal temeli üzerinde durulmuş ve çeşitli kavramlar ele alınıp açıklanmıştır. Sonuç olarak 1945-1980 dönemine adını veren idari reform çabala-rında iki unsurun hakim söylem haline geldiği görülmektedir. İlki refah devleti uygulamaları, ikincisi de hızlı, etkin ve verimli bir kamu yönetimi işleyişinin kurulamaması üzerinedir. An-cak her ikisinin de kendi içinde ayrıntılandırılabileceği açık olsa da hemen ifade edilebilecek olan bağımlılık ilişkisine sahip bir yapılanmanın varlığı görülmeden, kalkınma çabası içinde ideal bir kamu yönetimi sisteminin kurulamayacak olmasıdır.
179 Sürgit, Türkiye’de…, a.g.k., s. 149.