Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan riskli alanın tespiti işlemine ilgililerce itiraz edilebilir. Riskli alan tespitine karşı itirazlar, 6306 sayılı Kanun ve İYUK il- gili hükümleri göz önüne alınarak yapılacaktır. İdari yargılama hukukunda tesis edilen idari işlemlere karşı itiraz, iki şekilde gerçekleşebilir: zorunlu itiraz yolu ve ihtiyari itiraz yolu. Zorunlu itiraz yolundan farklı olarak ihtiyari itiraz yolunda; idare tarafından daha önce tesis edilmiş bir idari işlemin varlığına binaen itiraz yolu (idari itiraz) açık ise, süresi içinde işlemi yapan idarenin üst makamına yoksa ken- disine itiraz yapılabilir556.
İhtiyari itiraz neticesinde idarenin cevabı çeşitli şekilde husule gelebilir. İlk olarak, idare bu itiraza karşı dava açma süresi içerisinde kabul kararı vermiş olabi- lir. Bu durumda kabul edilen itiraz çerçevesinde işlem tesis edilecektir. İkinci ihti- malde idare, yapılan itiraza dava açma süresi içerisinde ret kararı verebilir. Bu ihti- malde ret kararının kendisine tebliğ edildiği tarihten itibaren kalan dava açma süresi
556 “(…) söz konusu itirazın ihtiyari bir yol olması, diğer bir anlatımla, işlemin tekemmülü için zo-
runlu bir başvuru yolu olmaması…” D10D. E.2010/814, K.2010/409, T.30.04.2010, Danıştay Bilgi Bankası, Erişim T.19.11.2016.
içerisinde yetkili idari yargı merciine başvurulması gerekir; aksi takdirde dava sü- resinde açılmadığından bahisle reddolunur. Üçüncü ihtimalde idare tarafından bu itiraza karşı hiç cevap verilmemiş olabilir. Bu durumda idarenin sessiz kalışına hu- kuken sonuç bağlanır. İşte 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu, idare hukuku doktrininde ve Danıştay içtihatlarında, idari başvurular karşısında idarenin sessiz kalması, “zımni red” olarak nitelenen bir idari işlem olarak adlandırılır557. Yazılı
itiraz dilekçesinin idareye tebliğ edildiği tarihi izleyen günden itibaren, özel kanun- larda bu süre ile ilgili aksine bir hüküm yok ise, altmış gün içerisinde cevap veril- memesi halinde dava açma süresi işlemeye devam edecektir. Son ihtimalde ise, idari işleme karşı yazılı itiraz dilekçesinin idareye tebliğ tarihinden itibaren altmış günün sonrasında bir cevap verilmiş olabilir. Bu durumda zımni ret süresi geçmiş olduğundan; idarenin itiraz dilekçesine verdiği bu cevap üzerine idari yargı merci- ine başvurulamayacak, başvurulsa dahi, dava süresinde açılmadığından bahisle usulden reddolunacaktır. Ancak, idari itiraz yoluna yazılı dilekçe ile başvurulduk- tan altmış gün sonra verilen yanıt, istemin reddine ilişkin olmayıp yeni bir işlemin tesisine yönelik ise (birinci işlemden bağımsız bir işlem niteliğinde ise558); bu iş-
leme karşı da İYUK md.7 uyarınca dava açma süresi içinde dava açılabilecektir559.
Ne var ki, 6306 sayılı Kanun kapsamında afet riski altındaki alanlarda yapı- lacak kentsel dönüşüm uygulamalarında Bakanlar Kurulu’nun riskli alan tespitine dair kararlarına karşı, üst makama başvurma hususu farklı bir özellik arz etmekte-
557 UYANIK, Halit, “Türk İdare Hukukunda Zımni Red ve Zımni Kabul Müesseseleri Üzerine De-
ğerlendirmeler”, İÜHFM, Cilt:72, Sayı:1, 2014, s.674.
558 “Nitekim, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 11. maddesinde öngörülen itiraz yolu
ile, ilgililerin idarenin işlemine karşı yargı yoluna başvurmadan önce konunun bir kez daha gözden geçirilerek işlemin kaldırılmasını veya değiştirilmesini, kararı almış olan yönetimin bağlı olduğu üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan dava açma süresi içinde isteyebilecek- leri düzenlenirken, idareye yapılan başvurunun işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdura- cağı, isteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresinin yeniden işlemeye başlarken başvurma tarihine kadar geçmiş sürenin de hesaba katılacağı hükme bağlanarak, itiraz üzerine tesis edilen ikinci işlemin birinci işlemden bağımsız yeni bir idari işlem olmadığı hususu ortaya konulmaktadır.” D10D. E.2003/2595, K.2004/7611, T.25.11.2004, (www. kazanci.com), Eri- şim T.15.07.2016. (Altı tarafımca çizilmiştir.)
dir. Nitekim söz konusu kararlara karşı dava açılması halinde ivedi yargılama usu- lünün uygulanması söz konusu olacaktır560. Bunun yanında İYUK md.20/A’da,
ivedi yargılama usulüne tabi olduğu belirtilen işlemlerde İYUK md.11 hükmünün uygulanmayacağı ifade edilmiştir561. Dolayısıyla Bakanlar Kurulu’nun yapmış ol-
duğu riskli alanın tespiti işlemine karşı üst makama itiraz yoluna başvurulmasının dava süresini durdurucu etkisi bulunmamaktadır562. Bununla birlikte ilgililerin ida-
reye bu şekilde bir başvuru yapmalarını engelleyen bir durumun varlığı da söz ko- nusu değildir. Ancak, üst makama karşı yapılan başvurunun süre durdurucu etkisi- nin olmadığı göz önüne alındığında; ilgililerin adeta dava açmaya mecbur bırakıl- dığı ifade edilebilir563.
Riskli alan tespiti işlemine karşı yukarıda anlatıldığı biçimde itirazda bulu- nulmamış ise, dava açma süresinde yetkili idari merciine başvurularak davanın açı- labilir. İdari yargılama hukukunda idarenin tek yanlı, kesin, icrai bir işlemine karşı İYUK md.2/1 (a) uyarınca yetki, şekil ve usul564, sebep, konu ve maksat565 unsur-
larının birinin noksan olmasından bahisle iptal davası açılabilir. Bu noksanlıklardan işlemin hukuki sonucunu etkileyen, işlemi sakatlayan aykırılıklar mevcut ise; idari işlemin iptali söz konusu olabilecektir566.
560 KASAPOĞLU TURHAN, Mine, “İdari Yargıda İvedi Yargılama Usulü”, Ankara Barosu Der-
gisi, Yıl.73, Sayı:2015/3, s.191 vd.
561 İYUK md.20/A f.2 “İvedi yargılama usulünde: (…) b) Bu Kanunun 11 inci maddesi hükümleri
uygulanmaz.”
562 KASAPOĞLU TURHAN, s.201.
563 İvedi yargılama usulünün, idareye başvuru hakkı ortadan kaldırılmasa bile, bu başvurunun dava
açma süresini durdurmaması hususunun, başvuru hakkını etkisiz hale getirdiği yönünde; KASAPOĞLU TURHAN, s.202.
564 “İdari usul, idari işlemin kurulmasından önceki süreçle ilgilidir ve idarenin takdir yetkisi içinde
almış olduğu idari karar ve işlemlerde idari otoriteyi demokratik yöntemlerle bağlayarak onun hukuk dışına çıkmasını önlemek, hukuka uygun davranılmasını sağlamak amacı taşımaktadır.” ALAN, Nuri, İdari Usul ve İdari Yargı, DD. Sayı:102, Ankara, 2000, s.3.
565 “İdari işlemin sebep unsurunun tahlilindeki gelişmeler, maksat unsuru bakımından hukuka aykı-
rılığın denetlenmesine verilen önemi oldukça azaltmıştır. Zira sebep unsuru, idari işlemin objektif olarak tahlilini gerektirir. Maksat unsuru ise, idari işlemin tesisindeki sübjektif nedenlerin; işlemi tesis edenin niyetinin, diğer bir ifade ile işlemin saikinin incelenmesini gerektirir. İşlemin sebebinin incelenmesi, objektifliği nedeniyle kolaydır. İşlemin saikinin, ortaya çıkarılması ise sübjektif nitelik taşıması dolayısıyla zordur.” DÜNDAR, Erol, Maksat Denetimi (Nazariyeler, Türk ve Fransız Da- nıştay’ı İçtihatlarına Göre), DD. Sayı:12-13, Yıl:4, Ankara, 1974, s.48.
566 TANDOĞAN, Sabri, “Objektif ve Subjektif Tasarruflarda Yokluk”, İdare Hukuku ve İdari Yargı
6306 sayılı Kanun md.6/9’a göre, bu kanun kapsamında tesis edilecek idari işlemlere karşı dava açma süresi işlemin tebliği tarihinden itibaren otuz gündür. Özellikle Danıştay’ın bu konuda vermiş olduğu kararlarında kentsel dönüşüm uy- gulama işlemlerinin yürütülmesindeki “sürat ve aciliyet halinin varlığı” bakımından riskli alan tespiti işlemlerine karşı sürenin otuz günle sınırlı tutulduğu ifade edil- miştir.
“6306 sayılı Kanun uyarınca Bakanlığın, riskli yapılara, rezerv yapı alan-
larına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her türlü plan, harita ve parselasyon işlemlerini yapmaya yetkili olması ve bu Kanun uyarınca tesis edilen işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde dava açılabileceğinin be- lirtilmesi karşısında, Kanunun amacındaki aciliyet ve sürekli işlem tesisi dikkate alındığında, istisnai bir düzenleme getirilmesi nedeniyle dava açma süresi bakımın- dan “riskli alana” ilişkin Bakanlar Kurulu Kararı uyarınca Yasada belirtilen ve yetkili idarelerce tesis edilen ve taşınmaz üzerindeki hak ve yükümlülükleri kısıtla- yıcı işlemlerin genel dava açma süresine tabi olmadıkları tartışmasızdır. Aksi tak- dirde, kanun koyucunun amacı dışına çıkılması ve aynı kanun uyarınca tesis edilen işlemler için, farklı sürelerin uygulanmasının, uygulamada sorunlara neden ola- cağı açıktır567.”
Anayasa md.40/2’de Devletin tesis ettiği işlemlerde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu hükme bağlanmış; md.125/3’te ise idari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden itibaren başlayacağı ifade edilmiştir. Riskli alan tespitine dair idari işleme karşı da yargısal yola başvurma aşamasında idarece yazılı bildiri- min yapılması gerekmektedir568. Danıştay’ın bu konuda vermiş olduğu karar göre,
“(…) 6306 sayılı Yasa’da ayrım gözetilmeksizin, bu Kanun uyarınca tesis
edilmiş tüm işlemlere karşı dava açma süresinin hesabında “tebliğ” tarihinin esas
567 D14D. E.2014/3702, K.2014/12223, T.24.12.2014, aktaran; SEZER/BİLGİN, s.396-397. 568 İdarenin, ilgililere yapacağı yazılı bildirim, dava açma süresini de etkilemektedir. Öyle ki Danış-
tay, ilgilisine idarece yazılı bildirimin yapılmadığı hallerde özel dava açma süresinin geçerli olama- yacağını; bu nedenle bu gibi hallerde genel dava açma süresinin uygulanması gerektiğini belirtmek- tedir. DİDDK. E.2005/1558, K.2008/1803, T.17.10.2008, DD. Sayı:121, s.76.
alınacağına dair 6/9. maddesindeki hüküm ile anılan Yasa’da, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan alanların “Riskli Alan” olarak belirlenmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararının Resmi Ga- zete’de yayınlanmasının zorunlu olduğuna veya Resmi Gazetede yayınlanmış olma- sının ilgililere tebliğ hükmünde olduğuna dair bir kurala yer verilmemiş olması da bunu doğrulamaktadır. Ayrıca, riskli alan belirlenmesi ve sonrasında tesis edilen işlemlerin Anayasa’da yer alan bir temel hak ve özgürlük olan mülkiyet hakkını kısıtlayıcı sonuçlar doğuracak olması itibariyle, yazılı bildirim yapılması, Ana- yasa’da güvence altına alınmış olan hak arama özgürlüğünün de bir gereğidir. Bu çerçevede içeriği itibarıyla muhataplara zorunlu olan riskli alan ilan edilmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararlarının, yazılı bildirim veya öğrenme üzerine yasal
dava açma süresi içinde dava konusu edilebileceği açıktır569.”
Nihayetinde, riskli alan tespitine ilişkin yetkili idarenin karar almaması, şe- kil ve usul unsurunda idari işlemin esasını etkileyen noksanlığın varlığı, sebep, konu ve amaç unsurundaki sakatlıklar, idari işlemin iptaline yol açabilecektir. Be- lirtmek gerekir ki, riskli alan tespiti işlemine karşı, menfaati ihlal edilenler tarafın- dan570, dava açma süresi içerisinde idari yargıda dava açılabilecektir. Bahsi geçen menfaat ihlali, sübjektif dava ehliyetinin varlığı açısından gerekli bir husus olup, iptali istenen işlemle birey arasındaki menfaat ilişkisinin bu anlamda kişisel, güncel ve meşru olması gerekmektedir571.
Olağan usulde riskli alan tespiti, Bakanlar Kurulu tarafından tesis edilen bir işlem olduğundan; bu işleme karşı açılan davanın, 2575 sayılı Danıştay Kanunu md.24 uyarınca ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay’da açılması gerekmekte- dir. Bu kapsamda Danıştay, riskli alanın tespitine ilişkin olarak hukuka aykırılık incelemesi yapmak suretiyle nihai kararını verecektir. Bunun yanında 6306 sayılı
569 D14D. E.2014/3735, K.2014/7740, T.23.09.2014, aktaran; SEZER/BİLGİN, s.419-420.
570 GÖZÜBÜYÜK/TAN, İdare Hukuku Cilt-II, s.280; YENİCE/ESİN, İdari Yargılama Usulü, s.483;
ÖZAY, İl Han, Günışığında Yönetim II, s.152.
571 KAYA, Cemil, Kiracıların Sübjektif Dava Ehliyeti Konusunda Danıştay Kararlarının Değerlen-
Kanun uyarınca alınan Bakanlar Kurulu kararları yargılama usulü bakımından özel- likli bir durum arz etmektedir. Zira İYUK md.20/A’da 6306 sayılı Kanun uyarınca Bakanlar Kurulu’nun almış olduğu kararların da ivedi yargılama usulüne tabi ol- duğu belirtilmiştir572.Bu doğrultuda, Bakanlar Kurulu’nun riskli alan tespitine dair
kararına karşı dava açılması halinde, söz konusu dava, ivedi yargılama usulüne tabi olacaktır.
İvedi yargılama kavramı, idari yargıda izlenen genel yargılama usulünden farklı olarak, sürelerin kısaltılması ve yargılama usulünün basitleştirilmesi suretiyle yapılan hızlı ve farklı bir yargılamayı ifade eder573. Gerçekten İYUK md.20/A uya-
rınca ivedi yargılama usulüne tabi olduğu belirtilen işlemlerde dava açma süresi ve cevap süreleri kısaltılmakta, süreç adeta hızlandırılmaktadır574. Ayrıca, bu yargı-
lama usulünde İYUK md.20/A’da sayılan işlemlere karşı açılan davalarda ilk de- rece mahkemesi olarak idare mahkemesince verilen kararların temyiz edilmesi so- nucu575, Danıştay tarafından verilen bozma kararı kesindir576. Bu bakımdan riskli
572 İYUK md.20/A “İvedi yargılama usulü aşağıda sayılan işlemlerden doğan uyuşmazlıklar hak-
kında uygulanır: a) İhaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemleri. b) Acele kamulaştırma işlem- leri. c) Özelleştirme Yüksek Kurulu kararları. d) 12/3/1982 tarihli ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu uyarınca yapılan satış, tahsis ve kiralama işlemleri. e) 9/8/1983 tarihli ve 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca, idari yaptırım kararları hariç çevresel etki değerlendirmesi sonucu alınan kararlar. f) 16/5/2012 tarihli ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun uyarınca alınan Bakanlar Kurulu kararları.”
573 KASAPOĞLU TURHAN, s.201.
574 “Dava konusu maddenin gerekçesinden, ihale, özelleştirme ve acele kamulaştırma gibi işlemler-
den kaynaklanan bazı idari davaların sürüncemede kalmasının hukuki belirsizliğe neden olduğu, bu durumun hem idare hem de davacılar bakımından katlanılması zor ya da imkânsız sonuçların doğ- masına yol açabildiği, bu nedenle, yargısal sürecin süratle sonuçlandırılmasının özel önem taşıdığı ihale, acele kamulaştırma, (…) afet riski altındaki alanların dönüştürülmesinden kaynaklanan uyuş- mazlıkların bir an önce sonuçlandırılması amacıyla diğer idari uyuşmazlıklara nazaran farklı yargı- lama usullerine tabi tutulduğu anlaşılmaktadır.” AYM. E.2014/146, K.2015/31, T.19.03.2015, RG. 13.06.2015-29385.
575 İYUK md.20/A’da sayılan idari işlemlerden doğan uyuşmazlıkların hallinin istinafa değil, temyiz
kanun yoluna tabi olmasının, temyize bir nevi istinaf niteliği verecek şekilde geri göndermeden nihai kararı vermek ve maddi ve hukuki unsurları değerlendirmek sonucunu veren bir hukuki düzenleme olduğu görüşünde; GÜLAN, Aydın, “Ülkemizdeki Kanuni Düzenlemeleri Sonrasında İstinaf Kanun Yolu Hakkında Yeniden ve Farklı Düşünmek”, Danıştay ve İdari Yargı Günü 148.Yıl Sempozyumu, Danıştay Yayınları, Ankara, 2016, s.23.
576 “(…) 2577 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 8.madde ile; “Bu Kanunla idari yargıda kanun yollarına
ilişkin getirilen hükümler, 2576 sayılı Kanun’un, bu Kanunla değişik 3. maddesine göre kurulan bölge idare mahkemelerinin tüm yurtta göreve başlayacakları tarihten sonra verilen kararlar hak- kında uygulanır...” kuralına yer verilmiştir. Ancak, 6637 sayılı Kanun'un 19. maddesi ile Geçici 8. maddede değişikliğe gidilerek; 06.01.1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun Geçici 8'inci maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Bu Kanunla idari yargıda...” ibaresi, “İvedi
alan tespiti işlemine karşı mahkemenin vermiş olduğu kararın temyiz aşamasında bozulması halinde söz konusu kararın niteliği kesin olup, bu karara karşı üst kanun yollarına başvurulamayacaktır.
D- Ek md.1 Kapsamında Yapılacak Riskli Alanın Tespiti İşlemine Karşı Yar-