1. Sağlık
Kamu özel ortaklığı dünyada oldukça yaygın bir şekilde başvurulan bir yoldur. Özellikle teknoloji, enerji, eğitim, taşıma ve sağlık sektöründe oldukça yaygın bir şekilde kamu özel ortaklığı sözleşmelerine başvurulmaktadır147.
Kamu özel otaklığı uygulamaları dünyada bir çok kamu hizmetinde başvurulan yöntemlerden biridir. Kamu özel ortaklığı uygulamalarının en yararlı olduğu sektörlerin başında sağlık hizmetleridir. Kamu özel oraklığı uygulamaları sağlık hizmetinde özellikle İngiltere, Avustralya, İspanya ve İtalya gibi ülkelerde etkin bir şekilde uygulanmaktadır148.
İngiltere'de sağlık hizmetinde 1997 yılı Temmuz ayı ile 2009 yılı Eylül ayları arsında toplam 11.367 milyon Sterlin tutarında 113 adet kamu özel ortaklığı sözleşmesi kurulmuş ve söz konusu projelerin değeri 3 milyon Sterlin ile 1 milyar Sterlin Arasında değişmektedir149. Ayrıca İngiltere'de son iki yılda 53 tane kamu özel ortaklığı hastanesi 25 yıllık işletme süresini doldurmuştur. Bu hastanelerin birleşik sermaye değeri 2,8 milyar Paund'dur150.
147
ÖZKAN, Umut Rıza, Public Private Partnership as a Policy Instrument: The Case of
Çalbir (Politika Aracı Olarak Kamu Özel Ortaklığı: Örnek Olay Çalbir), Yayınlanmamış
Yüksek Lisans Tezi, Orta Doğu Teknik Üniversitesi, 2007, s. 50. 148
MİNOW, s. 1229, 1230; Simmons & Simmons, s. 72; HOUSE, s. 1370. 149
Ayrıntılı bilgi için Bkz. www.hm-treasury.gov.uk/d/pfi_signed_projects_list_xls (e.t. 09.09. 2013).
150
PRICE, David, "Dünyada Sağlıkta Kamu-Özel Ortaklığı: Kavram ve Değişimler", Sağlık
44 Fransa'da Kamu Özel Ortaklığı uygulamaları yasama organının hükümete 2 Temmuz 2003 tarihinde KHK çıkarma yetkisi vermesiyle ilk olarak gündeme gelmiştir. Fransa hükümeti 17 Haziran 2004 tarihinde çıkardığı 2004-559 sayılı KHK ile ortak hukuki kuralların belirlendiği kamu özel ortaklığı kurallarını benimsemiştir. Bu kurallar "Contrat de Partenariat" (Ortaklık Sözleşmesi) olarak adandırılmıştır151. Bu KHK ile bir çok kamu özel ortaklığı projesi hayata geçirilmiş ve özellikle sağlık alanında bir çok sözleşme imzalanmıştır152.
İspanya'da sağlık alanında bir çok kamu özel ortaklığı projeleri imzalanmıştır. Bu projelerden en önemlisi Madrid'de 1.4 milyon dolara 9 hastanenin inşa edilmesidir. Bu sözleşmelerde hastanelerin mülkiyeti devlete ait olmasına rağmen, özel hukuk kişileri ile uzun süreli sözleşmeler imzanmış ve özel sektöre belirli miktarda ödemeler yapılmıştır153.
Türkiye'de sağlık sektörünün alt yapı imkanlarının iyileştirilmesi ve sosyal devlet anlayışının bir neticesi olarak daha kaliteli bir sağlık hizmetinin sunumu için 1980 yıllarında özelleştirme ve birçok uygulama denenmiştir. Ancak son dönemde sağlık sektöründe kamu özel ortaklığı üzerinde durulmaktadır. Türkiye sağlık hizmetinde kamu özel ortaklığı ilk kez Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu kapsamında 2005 yılında yapılan değişiklik ile sisteme girmiş ve uygulanmaya başlamıştır. Günümüzde sağlık hizmeti alanındaki kamu özel ortaklığı sözleşmeleri Sağlık Bakanlığı bünyesindeki Sağlık Yatırımları Genel Müdürlüğü Kamu Özel Ortaklığı Daire Başkanlığı tarafından yürütülmektedir154.
151
KESKİN, Sabiha, s. 46, 47. 152
Fransa'da hayata geçirilen sağlık hizmeti alanındaki büyük projeler şunlardır: 1. CHNO des Quinze-Vingis-Researh/Institude , Değeri 30 milyon Euro 2. Cean Hospital, Değeri 100 milyon Euro 3. Centre les Tilleroyes, 20 milyon Euro.
153
ERSÖZ, s. 9. 154
Ayrıntılı Bilgi İçin Bkz. www.kamuozel.org (e.t. 09.09.2013); AKSOY GÜLALSAN, Pınar, "Türk Sağlık Örgütlenmesinde Kamu Özel Ortaklığı", Sağlık Hukuku Digestası, S. 2, 2012, s. 59-66.
45 2. Savunma (Güvenlik)
Kamu güvenlik hizmetlerinin özel sektör ile kamu kesiminin kurduğu kamu özel ortaklığı niteliğindeki uygulamalar ile sağlanması gelişmiş ülkelerde sıkça rastlanan bir yöntemdir.
Güvenlik hizmetlerinin her birinin özel hukuk kişileri tarafından görülemeyeceği ve sadece belli başlı güvenlik hizmetlerinin kamu özel ortaklığı projeleri ile görülebileceği doktrinde tartışmalıdır155.
Dünyadaki güvenlik hizmetlerinin özel müteşebbisler tarafından icra edilmesine en iyi örneklerden biri ABD'deki sivil havacılık güvenliğidir. ABD'deki havalimanlarındaki güvenlik hizmetleri 11 Eylül saldırılarına kadar özel güvenlik şirketleri tarafından sağlanıyordu. Federal Havacılık idaresi olan FAA (Federal Aviation Administration), bir kamu kuruluşu olarak güvenlik politikası ve standartlarını belirliyor, özel hava yolu şirketleri de belirlenen standartlarda güvenlik hizmeti vermeyi taahhüt ediyorlardı. Dolayısıyla havacılık sektörü ticari havayolu şirketlerinin inisiyatifindeydi. Sivil havayolu şirketlerinin ticari politikaları nedeniyle güvenlik hizmetleri yasal minimum standartlara kadar gerilemiş ve bu nedenle bir çok eleştiriye maruz kalmıştır. 11 Eylül saldırısından 9 gün sonra Ulusal Denetleme Ofisi (General Accounting Office) ve Federal Havacılık İdaresi olan FAA özel güvenlik şirketlerinin düşük performansta çalıştığını rapor etmiştir156.
ABD'de meydana gelen 11 Eylül saldırıları da göstermektedir ki; her güvenlik hizmetinin özel hukuk kişileri tarafından verilmesi bir takım sakıncalar doğurabilmektedir. Bu nedenle güvenlik hizmeti gibi ulusal güvenliği etkileyen kamu hizmetlerinin özel müteşebbisler tarafından sağlanmasında daha dikkatli olunması gerekmektedir. Güvenlik hizmetlerinin niteliğinden ötürü, hizmetin kamu
155
URYAN, Yıldırım / KAPTI, Alican, "Güvenlik Hizmetlerinde Devlet-Özel Sektör İşbirliği:
Metodoloji ve Kriterler", Polis Bilimleri Dergisi, C. 13 (1), 2011, s. 1. Güvenlik hizmetlerinin
özel hukuk kişileri tarafından yürütülmesine ilişkin olarak hizmetin niteliği, performansın gözlenebilirliği, ölçülebilirliği, güvenlik hizmetlerinin devlet otoritesini temsil etmesinden dolayı özel hukuk kişisinin hesap verilebilirliği, pazarın rekabet durumu gibi etkenlerin birlikte değerlendirilip özel müteşebbisler tarafından yürütülmesinin uygunluğunun belirlenmesi hakkında ayrıntılı bilgi için Bkz. URYAN / KAPTI, s. 166-172.
156
46 özel ortaklığı şeklinde verilmesinde uygulanacak minimum kriterlerin daha ayrıntılı ve en kötü duruma göre düzenlenmesi gerekmekte ve söz konusu hizmetin uygulanmasına yönelik denetimlerin en iyi şekilde yapılması gerekmektedir.
3. Ulaşım
Kamu özel ortaklığı projelerinin ulaşım sektöründe etkin bir yöntem olarak kullanıldığı ülkelerden biri İngiltere'dir. İngiltere'de ulusal yol ağlarının inşaat çalışmalarını finanse etmek için kamu özel ortaklığı projeleri uygulanmaktadır. Ayrıca Londra gibi büyük şehirlerde yeraltı taşımacılığı ile ulaşım altyapısında kamu özel ortaklığı projeleri yaygın olarak kullanılmıştır157.
Ülkemizde özel müteşebbisler tarafından ulaşım hizmetinin alt yapı imkanlarına ve işletilmesine ilişkin olarak ilk defa 1988 yılında 3465 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü Dışındaki Kuruluşların Erişme Kontrollü Karayolu (Otoyol) Yapımı, Bakımı ve İşletilmesi İle Görevlendirilmesi Hakkındaki Kanun ve bu kanun kapsamında çıkartılan yönetmelik158 ile başlamıştır.
Ulaşım hizmetlerinin sunumuna ilişkin kamu özel ortaklığı sözleşmeleri yaparken, çevresel sonuçların da göz önünde bulundurulması, ihale öncesi Kıymet takdirinde son derece etkili olması nedeniyle yerel idarelerin son dönemlerde üzerinde durduğu önemli konulardan biridir159.
Almanya'da 2003 yılının Ağustos ayında, Ulaştırma, İmar ve İskan Bakanlığı için yapılan kamu özel ortaklığı projelerinin avantajları, yasal ve kurumsal sakıncaları ile ilgili bir çalışmanın yayınlanmasından sonra, 18 kamu özel ortaklığı sözleşmesi tamamlanmıştır. İrlanda'da ise son beş yıl içerisinde tamamlanan 4, devam eden 6 karayolu projesi kamu özel ortaklığı ile yürütülmektedir.
157
Simmons & Simmons, s. 76. İngiltere'de ayrıca ulusal Trafik Kontrol Merkezi projesini de Kamu Özel Ortaklığı projesi olarak sağlanması planlanmıştır.
158
Karayolları Genel Müdürlüğü Dışındaki Kuruluşların Erişme Kontrollü Karayolu (Otoyol) Yapımı, Bakımı ve İşletilmesi İle Görevlendirilmesi Hakkındaki Kanunun Uygulama Yönetmeliği, RG. 14.04.1993, No: 21552.
159
47 4. Enerji
Kamu özel ortaklığının bir diğer önemli uygulamaları enerji hizmetlerinin sunumunda görülmektedir. Enerji hizmetlerinin sunumunda kamu özel ortaklıklarının kurulmasında hizmetin niteliğinden ötürü daha çok imtiyaz verilen özel müteşebbislerin ortak sıfatına sahip olduğu söylenebilir160.
Firlandiya'da enerji hizmetine ilişkin kurulan kamu özel ortaklıklarında imtiyazlar öngörülmüş ve bu imtiyazlar özel kurallara bağlanmıştır. Bu sözleşmeler özel hukuk sözleşmesi olarak değerlendirilmekte ve genel yasalar ile sözleşme hukuku çerçevesinde yönetilmektedir161.
İsveç'te enerji hizmetine ilişkin kamu özel ortaklığı projelerine ilişkin imtiyaz yüksek gerilimli hatların yapımı ve/veya işletilmesine yöneliktir. Yüksek gerilimli hatların yapımı ve/veya işletilmesine ilişkin sözleşme ortağı olan özel müteşebbis sadece şebeke faaliyetlerinden sorumludur. Elektrik şebekelerine ilişkin imtiyaz hükümet veya İsveç Enerji Kurumu tarafından verilmektedir162.
Norveç'te enerji hizmetinin sunumuna ilişkin kamu özel ortaklıkları bir çok ülkenin aksine sözleşme olarak kabul edilmemektedir. Ancak söz konusu idari işlemlerin işlevsel yapısı incelendiğinde kamu hukuku sözleşmelerine çok benzer olduğu gözükmektedir. Norveç Enerji Yasası'nın 4-1 sayılı bölümü, enerji hizmetinin sunumunda imtiyaz usulünün öngörülebileceğine ilişkin bazı koşullar öngörmüştür163.
160
GÖNEN, Yakup, Türkiye'de Elektrik Kamu Hizmetinin Yürütülmesi ve Lisans Usulü, Ankara, 2011, s. 108-125.
161
TALUS, Kim, "Enerji'de Kamu Özel Ortaklığı Avrupa'da Kamu Hizmeti İmtiyazlarının ve
İdari İşlemlerinin Sonlandırılması", Çev. Gözde CANTÜRK, TBB Dergisi, S. 84, 2009, s.
366. 162
TALUS, s. 367. "Enerji Piyasaları Denetim Kurulu İsveç Enerji Kurumu'nun bağımsız bir
bölümüdür. Bu kurumun en önemli görevlerinden biri de elektrik piyasasında şebeke şirketlerinin denetlenmektir. Ayrıca bu kurum tekel konumuna sahip olan şirketlerin Elektrik Yasası'na uyup uymadıklarını da denetlemekle görevlidir".
163
TALUS, s. 369. Enerji Yasası'na ait Enerji Yönetmeliği'nin 4. bölümü imtiyazın verilmesine ilişkin ek koşulları ve imtiyaza ait koşulları düzenlemektedir. (Yönetmelik No: 959 Yönetmelik Tarihi: 07.12.1990).
48 Son olarak, Çek Cumhuriyeti'nde ise; Enerji sektörünün özel müteşebbisler tarafından yürütülmesinde imtiyaz kullanılmamakla birlikte, kurulan kamu özel ortaklığına ilişkin işbirliğinin imtiyazlara dayandırıldığı görülmektedir.
5. Eğitim a. ABD
ABD'de eğitim hizmeti alanında kamu özel ortaklığı uygulamaları henüz tartışma aşamasında olması nedeniyle herhangi bir proje veya uygulamanın hayata geçirilmesi söz konusu değildir. Ancak belirtmek gerekir ki; ABD'nin eğitim sisteminde ayrı bir yöntem olan ve "Charter School" olarak bilinen bir sistem bulunmaktadır. II. bölümde Türk eğitim yapısı ve bu bağlamda ülkemizdeki eğitim hizmeti ile kamu özel ortaklığının ilişkisi değerlendirilirken "kamu özel ortaklığı ve
Charter School" uygulamasının sentezinden oluşan bir sistemin kurularak eğitim
öğretim fonksiyonunun da kamu özel ortaklığı bünyesindeki özel müteşebbisler tarafından yürütülmesi ve bu bağlamda MEB bünyesinde ayrı bir kamu özel ortaklığı biriminin kurulması gerektiğinden bahsedilecektir. Bu nedenle bu başlık altında Charter okulları ile ilgili açıklamalara yer verilecektir.
Son yıllarda yapılan çalışmalarda okul yönetiminin özel müteşebbisler tarafından yönetilmesinin, kamu personeli tarafından yönetilen okullara göre daha başarılı olduğu gözlemlenmiştir. Bu uygulamanın en güzel örneği ABD'de başarılı bir şekilde uygulanan Charter okulları olduğu söylenebilir. ABD'de bulunan Charter okullarına ilişkin yapılan çalışmalarda, bu okulların diğer devlet okullarına göre daha başarılı olduğu tespit edilmiştir164.
ABD'de uygulanan Charter okulları ülkenin kaliteli eğitim hizmeti veremediği alanlarda özel müteşebbislerin hükümet tarafından teşvik edilmesidir. Özel müteşebbisler tüm ayrıntılarıyla bir proje hazırlamakta ve bu projelerin hükümet tarafından onaylanması ile bu sistem uygulanmaktadır. Özel müteşebbisler öğrenci başına Amerikan hükümetinden para almaktadır. Charter okulları devlet tarafından
164
49 belirlenen sıkı kurallar çerçevesinde denetlenmekte ve bu okulların her yıl sonunda belirli bir başarıyı yakalamaları gerekmektedir. Bazı konularda her ne kadar eleştirilse165 de charter okulları performansa dayalı olarak hizmet vermeleri nedeniyle gelişmekte olan veya geri kalmış bölgelerde eğitim sisteminin iyileşmesi bakımından önemli bir uygulamadır166.
ABD'de hükümet devlet okulları sistemi içinde kar amacı için kurulan özel müteşebbislerin yöneteceği okul projeleri için sözleşmeler yapmıştır. ABD'de kamunun eğitim için ayırdığı bütçe ayrıca girişimci Charter okulları ile bu okullara benzer yapılara da pay edilmektedir167.
b. Avrupa Birliği
İngiltere'de eğitim, yerleşim ve cezaevleri168 hizmeti alanındaki kamu özel ortaklığı uygulamaları sıklıkla başvurulan yöntemlerdendir. İngiltere'de eğitim hizmetinde kamu özel ortaklığı uygulamaları, Okul Yapma Projesi kapsamında Ulusal Sağlık Servisi LIFT modelinde olduğu gibi 2007 yılından itibaren uygulanmaktadır. Yerleşim hizmetine ilişkin olarak; öğrenci konaklamaları, kütüphaneler, sosyal barındırma, akademik olanaklar ve spor olanaklarının geliştirilmesi gibi kamu hizmetlerinin büyük bir bölümü kamu özel ortaklığı projeleri ile yürütülmektedir169. Bu açıklamalardan da anlaşılacağı üzere İngiltere'de eğitim hizmetinde kamu özel ortaklığı uygulamaları çok gelişmiş ve çok sayıda proje de tamamlanmış durumdadır. Ayrıca devam eden projeler de bulunmaktadır.
165
BUCKLEY, Jack / SCHNEİDER, Mark, Charter Schools (Hope or Hype), ABD-New Jersey, Oxford, 2007, s. 267-286.
166
BURCH, Patricia, Hidden Markets-The New Education Privatization, ABD-New York, 2009, s. 77-99; CHESTER, E. Finn / BRUNO, V. Manno / GREGG, Vanourek, Charter
Schools in Action (Renewing Public Education), ABD-New Jersey, 2000, s. 13-23; GOOD,
Thomas L./ BRADEN, Jennifer S., The Great School Debate (Choice, Vouchers, and
Charters), ABD-New Jersey, 2000, s. 114-225; KAYES, Mayron S. / MORANTO, Robert, A Guide to Charter Schools, Lanbam-New York-Toranto-Oxford, 2006, s. 1-13 ve 195-207;
VERGARİ, Sandra, The Charter School Landscape, ABD-Pittsburgh, 2002, s. 17-32. 167
MİNOW, s. 1232. 168
Fransa'da 18 hapishane için toplam 1 milyar Euro'luk yatırım içeren büyük bir kamu özel ortaklığı uygulaması halen devam etmektedir.
169
50 İrlanda'da eğitim sektöründe kamu özel ortaklığı uygulamaları, 2012 yılının Nisan ayında yapılan düzenlemeler ile ülkenin gündemine girmiştir. Bu tarihten itibaren 7 yıllık bir kamu özel ortaklığı bütçe planı çıkartılmış ve çeşitli okul projelerine yer verilmiştir170.
Danimarka ve Hollanda eğitim hizmetlerinin yerine getirilmesinde özel sektör kullanımına başvurulmasında yüz yıldan daha fazla bir geçmişe sahiptir. Son zamanlarda bazı Afrika ve Asya ülkeleri de eğitim hizmetlerinin yerine getirilmesinde özel sektör kullanımına başvurmaktadır. Ancak bu ülkeler yoksul ailelerin çocuklarının bu eğitim kurumlarında okuyabilmesi için okul maliyetlerini düşük tutmaktadır171.
AB ülkelerinden bazılarında, eğitim hizmetinde kamu özel ortaklığı uygulamaları henüz tartışma aşamasındadır. Bu ülkeler Avusturya, Belçika, Estonya, Fransa, Portekiz ve İspanyadır. Danimarka, Hollanda ve Firlandiya'da ise eğitim hizmetine ilişkin kamu özel ortaklığı uygulamaları projelendirme aşamasındadır. Almanya, Macaristan ve İrlanda'da ise eğitim hizmetinde kamu özel ortaklığına ilişkin çok sayıda proje geliştirilmiş ve bu projelerin bir çoğu da tamamlanmıştır172.
c. Diğer Ülkeler
Bir çok ülkede eğitim hizmetinde kamu özel ortaklığı projeleri uygulanmaktadır173. Güney Afrika'da eğitim hizmetinde kamu özel ortaklığı tartışılmaya devam edilmektedir. Bu nedenle herhangi bir proje veya kamu özel ortaklığı uygulaması yoktur. Avustralya, Kanada, Meksika ve Singapur'da eğitim hizmetine ilişkin kamu özel ortaklığı uygulamaları proje aşamasındadır. Bu nedenle söz konusu ülkelerde örnek teşkil edebilecek bir kamu özel ortaklığı uygulaması yoktur. Şili ve Malezya'da ise çok sayıda kamu özel ortaklığı projesi geliştirilmiş,
170 www.ppp.gov.ie (e.t. 30.09.2013). 171 BARRERA / GUAQUETA, s. 16. 172
SARISU, Kamu & Özel, s. 214. 173
Eğitim hizmetine ilişkin kamu özel ortaklığı uygulamaları hakkında detaylı bilgi için Bkz. BARRERA / GUAQUETA, s. 71-82. Bu çalışmada 92 ayrı eğitim hizmetine ilişkin kamu özel ortaklığı uygulaması hakkında detaylı bilgilere yer verilmiştir.
51 uygulanmaya başlanmış ve bu projelerden bir çoğu da tamamlanmıştır. Japonya'da ise eğitim hizmeti alanında bir çok kamu özel ortaklığı projesi geliştirilerek, bu projelerin bir çoğunun uygulanmasına başlanmıştır. Japonya dünyada eğitim hizmetinde kamu özel ortaklığı alanında İngiltere'den sonra en çok uygulamayı hayata geçiren ülkedir174.
6. Diğer Uygulamalar
Kamu özel ortaklığı dünyada bir çok hizmet alanında sıklıkla uygulanan kamu hizmetin sunumuna yönelik sözleşmelerdir. Yukarıda kamu özel ortaklığının sıklıkla uygulandığı ve bu konuda pek çok akademik çalışmaların olduğu sağlık, savunma, ulaşım ve enerji hizmetlerine yönelik bilgiler verildi. Son dönemde kamu özel ortaklığı projelerine yönelik olumlu neticeler alınması ve bu nedene bağlı olarak yeni hizmet alanlarında da kamu özel ortaklığı projeleri uygulanmaya başlanmıştır. Bu bağlamda yerleşim alanlarının alt yapı çalışmalarına yönelik ve hatta cezaevlerinin175 yapımı ve işletilmesine yönelik hizmetlerin verilmesinde kamu özel ortaklığı projelerinin yapıldığı ve uygulandığı gözükmektedir.
Kamu özel ortaklığı projelerinin bir diğer önemli uygulaması alt yapı projelerine ilişkindir. 2001-2008 yılları arasında AB ülkelerinde 97,6 milyar avro tutarında toplam 751 kamu özel ortaklığı sözleşmesi imzalanmıştır. Bu projelerden %63'ünü İngiltere imzalamıştır. İngiltere'yi Almanya, İspanya ve Fransa takip etmektedir176.
174
SARISU, Kamu & Özel, s. 216. 175
Cezaevlerinin özelleştirilmesi hakkında daha ayrıntılı bilgi için Bkz. GÖLBAŞI, Şükran, "Mahpus Toplum II: Yeni Liberalizmin Son Avlağı Olarak Hapishaneler", Ankara
Üniversitesi SBF Dergisi, S. 66/3, s. 423-429.
176
52 İKİNCİ BÖLÜM
TÜRKİYE'DE EĞİTİM HİZMETİNDE KAMU ÖZEL ORTAKLIĞI
I. TÜRKİYE'DE EĞİTİM HİZMETİ