Mali Kuralların Tanımı ve Amacı

Devletin belirlediği sosyal ve iktisadi amaçlar doğrultusunda makroekonomik değişkenleri etkileyebilmek için harcama, borçlanma, gelir ve bütçe gibi mali araçların miktar ve bileşiminde yaptığı ayarlamalar sonucu ortaya çıkan politika, maliye politikası olarak adlandırılmaktadır⁵. Mali kurallar ise hükümetin politika seçenekleri üzerinde belirli ve bağlayıcı kısıtlama getiren kurallarla sınırlı olabilmektedir.

Kurallarla ilgili uzun dönemli deneyimler, gelişmiş ülkeleri ilgilendirmekle birlikte gelişmekte olan piyasa ve düşük gelirli ülkelerin kurallara karşı artan bir ilgisi vardır⁶. Nitekim mali kurallar gelişmiş ülkelerde mali istikrarın korunması için kullanılırken, gelişmekte olan ülkelerde kredibilite oluşturmak veya kredibiliteyi arttırmak amacıyla uygulanmaya başlamıştır⁷.

Mali kurallar, bütçeleme sürecinin karar alma ve uygulama aşamalarını davranışsal veya yasal normlarla düzenleyen temel ilkelerdir⁸. Bir başka tanıma göre mali kurallar, bir hükümetin bütçesini ve borcunu düzenleyen, dengeli bir bütçe sağlamak için bütçe açığının finanse edilmesine ve borç alınmasına izin veren veya yasaklayarak sınırlayan, devlet hazinesinin kim tarafından ve nasıl kullanılması gerektiğini ortaya koyan, ülkenin para biriminin istikrarını belirleyen kurallardır⁹.

5 Mircan Tokatlıoğlu, Ufuk Selen, Maliye Politikası, 1. Baskı, Bursa, Ekin Basım Yayım Dağıtım, 2017, s. 20.

6 Carlo Cottarelli, “Fiscal Rules-Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances”, International Monetary Fund Fiscal Affairs Department, December 2009, s. 4.

7 Ümit Özlale, “Mali Kural, Keşke Sadece Denklem Olsaydı”, TEPAV Ekonomi Notu, Mayıs 2010, s. 2.

8 Mark Hallerberg, Rolf Strouch, Jürgen Von Hagen, “The Desing of Fiscal Rules and Forms of Governance in European Union Countries”, European Central Bank Working Paper Series, N: 419, Frankfurt, December, 2004, s. 15.

9 Fred L. Morrison, “Fiscal Rules: Legal Limits on Government Deficit and Debt”, Fiscal Rules Limits on Governmental Deficit and Debt, Ed: Fred L. Morrison, Volume 20, s.3.

6 Bu açıklamalardan hareketle mali kurallar daha kapsamlı bir şekilde, sosyal ve iktisadi amaçların yerine getirilebilmesi için bütçe, borçlanma, harcama ve gelir gibi maliye politikası araçları üzerine getirilen kantitatif ve kalitatif sınırlamalar şeklinde ifade edilebilir.

Mali kuralların ortaya çıkarılmasındaki genel amacın; hükümetlerin kısa vadeli menfaatlerini gerçekleştirmek için gelir toplama ve harcama yapma şeklindeki eylemlerini kontrol altına almak¹⁰ ve devletin sorumluluğunun dışında müdahalelerde bulunulmasını engellemek¹¹ olduğu söylenebilir. Bunlarla birlikte elde edilmek istenen diğer amaçlar şu şekilde sıralanabilmektedir;

 Makroekonomik istikrarın sağlanması: Devlet; bütçenin açık olması, konjonktürel dalgalanmalara karşı bir politika aracı olarak benimsenmesi, vergi kapasitesinin arttırılmasının çeşitli nedenlerle zorlaşması, beklenmedik olağanüstü durumlarla karşılaşılması gibi nedenlerle borçlanmaya başvurmaktadır¹². Ancak başvurulan bu yol devleti borç kısır döngüsüne sokabilmekte, bütçe açıklarını kronikleştirebilmektedir. Bu durum makroekonomide düzeltilmesi zor dengesizliklere neden olmaktadır. Dolayısıyla devletin başta Merkez Bankası olmak üzere yurtiçi kaynaklardan borçlanmasını sınırlayan bir mali kural, borçlanma ve bütçe arasındaki dengenin ve dolayısıyla ekonomik istikrarın sağlanmasına katkıda bulunmaktadır¹³.

 Diğer finansal politikaların desteklenmesi: Hükümetler bir konjonktür döneminde meydana gelen dalgalanmalara göre çeşitli politikalara başvurabilmektedir. Finansal politikalar olan maliye politikası ve para politikası ekonomik istikrarın sağlanması amacıyla uygun bir bileşimde toplanarak uygulanabilmektedir¹⁴. Bu bağlamda bir maliye politikası kuralı, istikrar sağlama amacına yönelik olarak özellikle parasal araçların kullanımında diğer finansal politikalara yardımcı olabilmektedir. Örneğin; bütçe açıklarının azaltılmasına yönelik bir maliye politikası kuralında açığın azaltılması için vergi oranları

10 Murat Demir, Mehmet İnan, “Türkiye’de Mali Kural” , Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 13/2, 2011, s. 29.

11 Alasdair Murray, Giles Wilkes, “Fiscal rules OK?”, Centre Forum, January, 2009, s. 2.

12 Metin Erdem, Devlet Borçları, 4. Baskı, Bursa, Ekin Yayınevi, 2012, s. 10.

13 Mehmet Ali Bilginoğlu, Gökçe Maraş , “Makroekonomik Modellerde Maliye Politikası Kurallarının İşleyişi”, http://www.sobiad.org/eJOURNALS/dergi_HIA/arsiv/2011/06mahmet_ali_bilginoglu.pdf (Erişim Tarihi (01.06.2019), s. 55.

14 Beyhan Ataç, Maliye Politikası, 10. Baskı, Ankara, Turhan Kitabevi, 2013, s. 86.

7 yükseltilebilmektedir. Böyle bir politikanın uygulanması otomatik stabilizatör olan gelir vergisinin çalışmasına izin verirken, para politikası üzerindeki yükü azaltabilmektedir¹⁵.

 Mali sürdürülebilirliğin sağlanması: Mali sürdürülebilirlik, açıkların kapatılması amacıyla mevcut borçlanma ve gelir elde etme politikalarının uygulanmasında bütçe kısıtlamasına gitmeyi ifade etmektedir¹⁶. Diğer bir deyişle mali sürdürülebilirlik borcun sürdürülebilirliği kavramıyla veya harcamaların olağan gelirlerle karşılanması durumuyla aynı anlamda kullanılmaktadır¹⁷. Maliye politikası kuralları sahip oldukları anayasal veya yasal özellik nedeniyle sürdürülebilirliği sağlayabilmektedir. Çünkü mali kuralların yasal olması, finansal piyasalarda uygun reel faiz seviyesinin sağlanmasını ve devamlılığını temin etmekle birlikte özel yatırımlar üzerindeki dışlama (crowding out) etkisini¹⁸ ortadan kaldırabilmektedir¹⁹. Böylelikle mali kurallar, yatırımların yapılmasına ve elde edilen gelirlerle tasarruf edilmesine yardımcı olarak piyasanın canlı tutulmasını sağladığından mali sürdürülebilirliğin sağlanmasına katkıda bulunmaktadır.

 Olumsuz dışsal ekonomilerden kaçınılması: Yerel yönetimlerin borçlanma karşılığında ödemek zorunda kaldıkları yüksek faiz yükü ile baş edememeleri nedeniyle bütçesinde açık meydana getirebilmektedir. Bunun sonucunda tahvil ihracı, İller Bankası’ndan borçlanma, diğer mahalli idarelerden borçlanma, diğer ticari bankalar veya sermaye piyasasından borçlanma gibi iç borç kaynaklarından ya da hazine garantili veya garantisiz dış borçlanma usulleriyle

15 Bilginoğlu, Maraş, a.g.e. s. 55.

16 Craig Burnside, “An Introduction to Fiscal Sustainability in Theory and Practice , Fiscal Sustainability İn Theory And Practice A Handbook, Ed:Craig Burnside, The World Bank, Washington D.C., 2005, s. 6.

17 Serkan Çınar, Melih Özçalık, “Gelişmekte Olan Ülkelerde Mali Sürdürülebilirlik: Panel Veri Analizi”, Journal of Yasar University, 2014, s. 5627.

18 Dışlama etkisi; kamu yatırımlarının vergilerle karşılanması halinde üretici olan özel sektörün gelirlerinin bir kısmını vergi olarak vermesi nedeniyle yatırım yapamaması veyahut vergilerin artması nedeniyle maliyetlerinin artması sonucunda mallarına olan talebin azalması nedeniyle yatırım yapamamasını ifade etmektedir. Bununla birlikte kamu yatırımlarının borçlanma ile finanse edilmesi halinde ise faiz oranları artacağından özel sektörün yatırım yapmak için kullanmak istediği sermaye daha pahalıya gelmekte böylelikle yatırım yapamamaktadır. Bu da dışlama etkisinin borçlanma bakımından tanımlanmasını ifade etmektedir. Ayrıntılı bilgi için bkz: C. Yenal Kesbiç, Özlem Dündar, Ata Devrim, “Kamu Yatırımlarının Özel Sektör Yatırımlarını Dışlama Etkisi: Türkiye Örneği”, Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, C:3, S: 2, 2016, s.60.

19 Coşkun Can Aktan, “Kurumsal Maliye Politikası Ve Mali Kurallar (Ekonomi Politikası Yönetiminde Anayasal Ve Yasal Mali Kurallar)”, Çimento Endüstrisi İşverenler Sendikası, Ocak 2011, s. 6.

8 borçlanabilmektedir. Bu borçlanma makroekonomik açıdan olumsuz sonuçlar doğurabilmektedir²⁰. Örneğin, hazine garantili borçlanmaya başvurulduğunda hazine, bu borç yerel idare tarafından borç sahibine ödenmediği takdirde geri ödemeyi üstüne alıp borcu kapatmaktadır. Bu durumda bütçe açığı borç stokundaki bu beklenmedik artış nedeniyle artarak topluma ve gelecek nesillere maliyet yüklenmesine neden olmaktadır²¹. Mali kurallar yerel yönetimlerin yaydıkları bu negatif dışsallıkları en aza indirgemek için çeşitli roller üstlenmektedir. Örneğin; 1984-1993 yılları arasında Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar ve buna bağlı tebliğ hükümlerine göre belediyeler dahil tüm gerçek ve tüzel kişiler yurt dışına menkul kıymet ve diğer sermaye piyasası araçlarını ihraç edebilmiştir. Bu hüküm 9 Ocak 1993 tarihinde getirilen Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin 92-32/7 Sayılı Tebliğ ile Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının ön iznine tabi tutulmaya başlamıştır²². Mali kuralların bu şekilde kullanılması sonucunda yerel yönetimlere karşı olan güvenin azalması önlenirken, yüksek faiz yükü nedeniyle ortaya çıkan sorunlardan da kurtulmanın önü açılmaktadır²³.

 Devlet politikalarının güvenilirliğinin sağlanması: Hükümetler, mali kredibilitesini artırmaya yardımcı olmak için bir dizi reform yapmaktadır. Bu reformların büyük bir kısmı şeffaflık, istikrar, sorumluluk, adalet ve verimlilik gibi genel prensipler ile sağlam kamu finansmanının sağlanması, para politikasının desteklenmesi gibi hedefleri belirlemek üzere ortaya çıkarılmaktadır²⁴. Dolayısıyla elde edilmek istenen mali kredibilitenin sağlanması, bütçe veya borçlanma gibi mali göstergeler üzerine getirilen sınırlamaları da kaçınılmaz hale getirmiştir. Getirilen sınırlamaların kalıcı olması ise toplumun ve özel sektörün hem mali politikalara hem de devlete karşı olan güvenini arttıracaktır²⁵.

20 Sezen Güngör, “Yerel Yönetimlerin Borçlanmaları”, Akademik Bakış Dergisi, S: 24, 2011, Kırgızistan, s. 8.

21 a.g.e., s. 12.

22 Zuhal Yıldırım, “Belediye Hizmetlerinin Finansmanında Borçlanma”, Mahalli İdareler Maliyesi Üzerine Yazılar, Ed: Figen Altuğ, Özhan Çetinkaya, Selçuk İpek, Ekin Yayınevi, Nisan 2010, s. 103.

23 Bilginoğlu, Maraş, a.g.e, s. 56.

24 Murray, Wilkes, a.g.e., s. 4.

25 Ahmet Kesik, Nergiz Bayar, “Uluslararası Uygulamalar Işığında Mali Kurallar Ve Mali Disiplin”, Mali Kurallar, Ed. Çoşkun Can Aktan, Ahmet Kesik, Fatih Kaya, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştime Başkanlığı, Yayın no: 2010/48, Ankara 2010, s. 4.

9

 Bütçeleme sürecinden kaynaklanan sorunların azaltılması: Bütçeleme süreci;

hazırlanma, görüşülme, onaylanma, uygulama ve denetleme aşamalarından oluşmaktadır²⁶. Bu aşamalarda çeşitli sorunlar ortaya çıkabilmektedir. Örneğin, performans esaslı bütçeleme sürecinde yer alan stratejik plan ve faaliyet raporları üzerindeki meclis görüşmesinde yeterli zaman ayrılmaması, toplum tarafından hükümetin hangi konuda ne kadar harcama yaptığının bilinmemesi ve bilinçsiz oy kullanılması gibi sorunları ortaya çıkarabilmektedir²⁷. Bu sorunun çözümü için örneğin Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (Organisation for Economic Co-operation and Development-OECD), bütçenin mecliste görüşülmesine ilişkin sürenin en az üç ay olması gerektiğini belirtmektedir²⁸. Dolayısıyla getirilen bir kural ile ilgili soruna çözüm bulunmuştur. Diğer taraftan mali kurallara uyumun kolaylaştırılması bakımından, bütçe sürecinin iki ayrı aşamaya ayrılabileceği önerilmektedir. Bunlar bütçe gelirlerinin kararlaştırıldığı çerçeve aşaması ile ayrıntılı bütçelerin hazırlandığı tahmin aşamasıdır. İki aşama birleştirildiğinde bütçe toplamları, gelirler ve giderler olmak üzere ayrı ayrı gösterilebilir. Bu durumda hükümet bütçe toplamlarını, harcama taleplerini karşılama baskısı altında kalarak kuralların izin verdiği kadar yüksek tutabilmektedir²⁹. Dolayısıyla bütçeleme sürecinde devletin keyfi karar vermesi mali kurallarla engellenebilmektedir.

 Mali disiplinin sağlanması: Mali disiplin literatürde üç şekilde açıklanmaktadır.

Birincisi, kamu finans teorisyeni Richard Musgrave tarafından ağırlıklı olarak hizmetlerin sunulması için gerekli cari harcamaların sadece cari gelirlerle karşılanması ve devam eden harcamaları borçlanmaksızın karşılamaya devam etmesi şeklinde ortaya konulmaktadır. Eğer cari harcamalar borçlanma ile finanse edilirse bütçe açıklarını beraberinde getirmektedir. Açıklar ise ekonomik konjonktüre göre topluma cari faydalar getirebilir ve yetkililere siyasi destek sağlayabilir, ancak mükellefler için gelecekte vergi yükü anlamına gelmektedir³⁰.

26 Edizdoğan, Çetinkaya, a.g.e., s. 215.

27 Kuddusi Yazıcı, “Türkiye’de Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminde Yaşanan veya Yaşanabilecek Sorunlara Çözüm Önerileri”, Sosyal Ekonomik Araştırmalar Dergisi, S:30, Ekim 2015, s. 184.

28 a.g.e., 185

29 Allen Schick, “The Role of Fiscal Rules in Budgeting”, OECD Journal on Budgetıng, C:3, S.3, 2003, s. 25.

30 Yilin Hou, Katherine Willoughby , “Fiscal Discipline in Subnational Governments:A Capacity

Measure of Financial Management in American Governments”,

10 İkinci bir açıklama John Mikesell tarafından öne sürülen “mevcut kaynaklar sınırlandırılarak harcamaların sınırlandırılması” ile “harcamaların yasallığının korunması” şeklinde ortaya konulmaktadır. Diğer bir ifadeyle Mikesell, mali disiplinin yasal olarak belirlenen amaç ve miktarın yerine getirilmesi halinde sağlanacağını ileri sürmektedir³¹. Son olarak Irene Rubin’e göre mali disiplin süreçlerin şeffaf olması, ek ödeneklerin uygun bir şekilde kullanılması, hesap verilebilirliğin sağlanması, kontrol edilebilirliğin sağlanması halinde mümkün olacaktır³². Dolayısıyla bütçeleme üzerinde çok yıllı bir perspektifi olan ve mali istikrarı korumak için mekanizmalar içeren mali disiplin geniş bir konudur³³. Mali kurallar, ulusal seviyede mali disiplini teşvik etmek için uygulanan kurumsal düzenlemeler olarak tanımlanmıştır³⁴. Bu bakımdan mali kurallar bütçe harcamaları ve bütçe gelirleri arasında bir denge sağlanmasına yardımcı olmaktadır³⁵.

 Siyasi popülizmin engellenmesi: İktidara gelmek için rekabet içinde olan siyasi partiler hükümet olabilmek için bazı seçim vaatlerinde bulunmaktadır. Seçildikten sonra ise bu vaatleri, belirledikleri politikalar doğrultusunda yerine getirmek zorunda kalırlar. Ancak hükümetler bu politikaları gerçekleştirmek ve yeniden seçilme şansını artırmak uğruna ülkenin içinde bulunduğu durumu ve bütçe dengesini dikkate almaksızın harcamaları ve/veya vergi yükünü arttırabilmektedir.

İşte devletin seçim öncesi dönemlerde mali disipline ters düşen harcamalar yapmasını kurallar önlemektedir³⁶. Örneğin, Cottarelli bir çalışmasında, seçim beklentileri konusundaki endişelerden kaynaklanan ve uzun vadeli ihtiyaçlara önem vermeyen “hükümetin görüşsüzlüğü (governments’ shortsightedness)”

sorununa değinmektedir. Bu sorun, hükümetin uzun vadeli ihtiyaçları dikkate almadan yeniden seçilme şansını arttırmak amacıyla harcamaları artırması ve

https://www.pdx.edu/cps/sites/www.pdx.edu.cps/files/Hou,%20Yilin%20&%20Willoughby,%20Kath erine.pdfs. (01.06.2019), s. 5.

31 Hou, Willoughby, a.g.e., s. 5.

32 a.g.e., s. 6.

33 a.g.e., s. 9.

34 Ananya Kotia, Victor Duarte Lledo, “Do Subnational Fiscal Rules Foster Fiscal Discipline: New Emprical Evidence from Europe”, IMF Working Paper, 2016, s. 6.

35 Aktan, “Kurumsal Maliye Politikası ve Mali Kurallar (Ekonomi Politikası Yönetiminde Anayasal ve Yasal Mali Kurallar)”, a.g.e., s. 5.

36 a.g.e., s. 5.

11 vergi gelirlerini azaltması sonucu ortaya çıkmaktadır. Cottarelli, bu sorunun çözümü için mali kuralların uygun olduğunu belirtmektedir³⁷.