A. MALİ KURALLAR VE KURAMSAL YAPISI
3. Mali Kuralların Özellikleri ve Etkileri
Mali kuralların uygulanması neticesinde sahip olduğu özelliklerin ve amaçların bir sonucu olarak ekonomik ve sosyal anlamda bir takım etkiler meydana gelmektedir.
a. Mali Kuralların Özellikleri
Devletler veya bağlı oldukları birlikler sahip oldukları ekonomiye göre belirledikleri ve uygulamaya koydukları mali kurallarda etkinliği sağlamak için bazı temel özelliklere dikkate etmelidir. Bu özelliklerden yoksun olan bir mali kuralın etkin uygulanması mümkün olmamakta ve mali amaçlara ulaşmak bakımından beklenen performansı göstermemektedir55.
Mali kuralların sahip olması gereken temel özellikler Kopits ve Symansky’nin 1998 yılındaki çalışmasında şu şekilde belirtilmektedir56;
Kural belirlenirken tarafsız bir bakış açısıyla belirlenmeli ve dolayısıyla herkes tarafından kabulü sağlanmalı,
Kuralın uygulanacağı süre sınırı önceden belirlenmeli,
Kurallar yasa veya uluslararası sözleşmeler kapsamına alınarak resmileştirilmeli,
Kuralın uluslararası anlaşma veya kanun anlamında hangi yasal statüye sahip olduğu önceden belirtilmeli,
Kuralın uygulanacağı düzey belirtilmeli,
Kurala uyulmaması sonucu uygulanacak müeyyidelere karar verilmeli,
Kuralın yanlış uygulanması veya uygulanmaması durumunda maddi, yasal veya saygınlık maliyeti boyutunda ne tür bir yaptırım uygulanacağına yönelik karar önceden alınmalıdır.
54 İhsan Günaydın, Levent Yahya Eser, “Maliye Politikasında Yeni Trend: Mali Kurallar”, Mali Kurallar, Ed. Coşkun Can Aktan, Ahmet Kesik, Fatih Kaya, Yayın No: 408, Ankara, 2010, s. 67.
55 Ayşe Günay, Mali Disiplin Sağlanmasında Anayasal Denk Bütçe Yaklaşımı ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, Ankara, Ümit Ofset Matbaacılık, 2007, s.99.
56 George Kopits, Steven A. Symansky, “Fiscal Policy Rules”, International Monetary Fund, S: 162, 1998’den aktaran Kayalıdere, a.g.e., s.71.
16 Diğer yandan Kopits ve Symansky’e göre, ideal bir mali kuralın taşıması gereken sekiz temel nitelik şunlardır57;
İyi tanımlanma: Kurallar, anlaşılmazlığı, yaptırım gücünün zayıflamasını ve hukuki boşlukları önlemek amacıyla sınırladığı göstergelere, kurumsal kapsamına göre kamuoyu ile kural uygulayıcılarının anlamasını sağlayacak düzeyde açık ve net bir şekilde tanımlanmalıdır.
Şeffaflık: Kuralların uygulanabilirliği açısından güvenin temin edilmesi, devlet faaliyetlerinde şeffaflığın sağlanmasına bağlıdır. Bu şeffaflık özellikle halk desteğinin kesinleşmesi için özellikle bütçe tahminleri ve hesaplamalar üstünde yoğunlaşmalıdır. Özellikle hükümetin muhasebe, öngörü ve kurumsal düzenlemeleri şeffaf olmalıdır.
Kolay anlaşılır olma: Kurallar, uygulayıcılar ile kamuoyunun idrak edebilmesi ve gerektiğinde itiraz edebilmesi açısından basit ve anlaşılır olmalıdır. Diğer bir ifadeyle kuralın oluşturulması konusunda çok az belirsizlik olmalı ve uygunluğun değerlendirilmesi mümkün olmalıdır58.
Esnek: Kurallar yönetimin kontrolü dışındaki beklenmedik şoklara karşı önlem alınabilmesinin gerçekleştirilebilmesi için esnek olmalıdır.
Yeterli: Kurallar belirlenen hedefleri gerçekleştirmeye yönelik olmalıdır.
Zorlayıcı: Kuralların uygulanması için anayasal ve yasal düzeyde güvence altına alınması, uygulanmadığı veya yanlış uygulandığı takdirde yaptırımların olması gereklidir. Böylelikle hem kurallara hem de devlete olan güvenin tesisi gerçekleşmiş olacaktır.
Sürekli: Kurallar diğer makroekonomik politika araçları ile diğer kurallarla uyum içinde ve öngörülebilir geleceğe uzanacak biçimde sürekliliğini korumalıdır.
Etkili: Çoğu kural, etkin politika eylemleri tarafından desteklenmedikçe uzun süre dayanamaz. Bu açıdan mali kurallar özellikle sürdürülebilirliğin sağlanması için mali reformların destekleyicisi rolünü üstlenmelidir.
57 Jérôme Creel, “Ranking Fiscal Policy Rules: The Golden Rule of Public Finance vs. the Stability and Growth Pact”, OFCE, S: 4, July, 2003, s.4.
58 http://blog-pfm.IMF.org/pfmblog/2008/02/fiscal-rules--.html , (19.05.2017)
17 b. Mali Kuralların Etkileri
Karar alıcıların devleti yönetirken aldığı kararlar ülke genelinde çeşitli etkilere neden olmaktadır. Dolayısıyla yasa ve anlaşma düzeyinde makroekonomik kararlardan olan maliye politikası kuralları sosyal, siyasi, ekonomik etkilere sahip olmaktadır.
Mali kuralların olumlu etkileri, kuralların uygulanma amaçlarının sağlanması sonuçlarıyla paralellik göstermektedir. Bu bakımdan getirilen sınırlandırmalar siyasetçilerin ekonomik ve politik güçlerini kendi çıkarları doğrultusunda kullanmalarını önlediği gibi mali sürdürülebilirliğin oluşturulmasında rol oynamaktadır.
Diğer taraftan kurallar harcama ve gelir arasında dengenin sağlanmasında bir araç olmaktadır. Borçlanmaya getirilen sınırlamalar enflasyonist baskıları azaltarak makroekonomik istikrarın sağlanmasına yardımcı olabilmektedir. Mali kurallar uzun vadeli olarak yürürlükte olacağından hükümetlerin güvenilirliğinin teminatı haline gelmektedir59. Devletin tercih ettiği politikalar sonucunda birincil bütçe açığının60 gayrisafi yurt içi hasılaya (GSYİH)61 oranındaki sürekli azalmayı ifade eden mali uyumun62 oluşumunda getirilen kurallar destekleyici bir araç olmaktadır63. Çünkü mali kurallar çerçevesinde birincil bütçe açığının azalmasına, GSYİH’nın artmasına yardımcı olacak düzenlemelere yer verilmektedir.
Mali kuralların olumsuz etkilerinden biri getirilen vergi kurallarının devletin maliye politikası amaçlarından olan ekonomik büyümenin sağlanması amacıyla ters düşerek büyümeyi sınırlandırabilmesidir64. Devletin sunduğu hizmeti azaltmasının zor olacağı göz önüne alındığında kamu harcamalarında da azalma zor olacaktır.
Dolayısıyla vergi gelirlerini arttırmaya yönelik çeşitli kurallar getirilecektir. Ancak getirilen bu kurallar aynı zamanda gelir, gider, bütçe ve borçlanma politikalarının
59 Bozdoğan, Buyrukoğlu, a.g.e. s. 93.
60 Birincil bütçe açığı; toplam bütçe açığından faiz ödemeleri çıkarıldıktan sonra ortaya çıkan bütçe açığını ifade etmektedir. Ayrıntılı bilgi için bkz: https://ozgeevci.wordpress.com/2012/04/06/birincil-butce-acigi-faiz-disi-fazla-nedir/(02.09.2019)
61 GSYİH; bir ülke ekonomisinde gerek o ülke vatandaşlarının gerekse yabancı ülke vatandaşlarının bir yılda ürettikleri nihai malların piyasa değeridir. Bu piyasa değeri alıcıların ilgili malı almak için ödedikleri para miktarı yani toplam harcama veya üretim faktörlerinden elde ettikleri gelirler toplamı yani toplam gelir hesaplanarak bulunmaktadır. Ayrıntılı bilgi için bkz: Erdal Ünsal, Makro İktisat, 9.Baskı, Ankara: İmaj Yayıncılık, 2011, s. 45.
62 Ayrıntılı bilgi için bkz. Cihan Yüksel, Abuzer Pınar, “Türkiye’de Ortodoks Mali Uyum Dönemleri ve Ekonomik Etkileri”, Maliye Dergisi, S: 169, 2015, s. 72.
63 Nevzat Saygılıoğlu, Ali Çelen Erduran, “ Mali Kural ve Etkinlik Sorunu: Türkiye Örneği”, s.13, ww.mcivriz.com/uploads/yuklemeler/13.pdf. (09.06.2019).
64 Karakurt, Akdemir, a.g.e. s. 243.
18 önceliklerinde değişime gidilmesine neden olacaktır65. Getirilen yasaklamalar iradi kararların alınmasını ve etkinlik kazanmasını zorlaştırdığından ekonomik istikrarsızlığa, bütçede belirtilen alanların dışına çıkılmasına neden olduğundan mali saydamlığın zedelenmesine olanak vermektedir66.