Bütçe Kurallarının Türleri

Bütçe kuralları, ortaya koyduğu sınırlamalar ve bu sınırlamaların nitelikleri bakımından çeşitli türlere ayrılmaktadır. Bunları sayısal ve prosedürel, yazılı ve yazısız, uluslararası anlaşmalar ve yasalar düzeyindeki bütçe kuralları şeklinde sıralamak mümkündür.

a. Sayısal ve Prosedürel Bütçe Kuralları

Bütçenin iktisadi ve mali işlevinin olması sayısal ve oransal sınırlamalardan, kanun olmasından doğan hukuki işlevi ise prosedürel kurallardan oluşmasını sağlamaktadır¹⁰⁰.

Prosedürel bütçe kurallarının, bütçe sürecinin karar alma süreçlerinin bölümlere ayrılması ile şekillendiği dikkate alındığında¹⁰¹, bütçenin hazırlanması, görüşülmesi, onaylanması ve uygulanması aşamalarında uyulması gereken usule ilişkin kuralları

98 Dicle, a.g.e., s.58-73.

99 Kopits, a.g.e., p.15.

100 Edizdoğan, Çetinkaya, a.g.e. s. 11, 12.

101 Hallerberg, Strauch, Hagen, a.g.e., s. 15.

28 belirttiği söylenebilir¹⁰². Dolayısıyla bütçe prosedürleri, süreçte yetkili olanların rollerini ve ilişkilerini çeşitli görevleri nasıl yerine getireceklerini ifade etmektedir¹⁰³.

Sayısal bütçe kuralları bütçe bakiyesi üzerine sayısal limitler konarak uygulanmaktadır¹⁰⁴. Mali kuralların da mali disiplini sağlamak amacıyla getirilen kurallar olduğu dikkate alındığında sayısal bütçe kurallarının mali disiplinin sağlanması amacıyla bütçeyle ilgili rakamsal hedeflerden oluşan kurallar olduğu söylenebilir.

Sayısal bütçe kurallarından olan denk bütçe kuralı; üç ayrı şekilde sağlanmaktadır.

İlki, birim yöneticisinin bütçeyi hazırlarken denkliğe dikkat etmesidir. İkincisi, yasa koyucunun bütçeyi onaylarken denk bütçe şartını aramasıdır. Üçüncüsü ise bütçenin denkliğinin belli bir hukuki dayanağa sahip olmasıdır¹⁰⁵. Bu bağlamda ülkeler mali disiplini sağlamak amacıyla uluslararası anlaşmalar ve yasalar çerçevesinde denk bütçe kuralını uygulamaktadır.

Uluslararası anlaşmalar temelinde uygulanan denk bütçe kuralına bir örnek, Maastricht Yakınsama Kriterleri’nde yer almaktadır. Nitekim Avrupa Birliğini Kuran Antlaşma’nın 104. maddesine göre üye ülkelerin GSYİH’nın %3’ ünü aşmayacak şekilde bütçe açığına izin verilmektedir¹⁰⁶. Diğer taraftan ülkeler yasalarında ve bazı uluslararası anlaşmalarda “altın kural” olarak ifade edilen denk bütçe kuralına da yer vermektedir. Bu kurala göre borçlanmaya sadece yatırım harcamalarını karşılaması için izin verilmektedir¹⁰⁷. Altın kural’ın denk bütçe kuralı olarak değerlendirilmesinin sebebi ise bu kural ile kamu yatırımlarının önündeki maddi engellerin kaldırılarak hızlandırılması ve uzun vadede getiriler sağlaması düşüncesidir. Bu düşünce çerçevesinde sadece yatırım harcamaları için borçlanmaya izin verilmekte olup cari harcamaların bütçede yer alan olağan gelirlerle karşılanması gerektiği belirtilmektedir.

Böylelikle altın kural bir denk bütçe kuralı haline gelmektedir¹⁰⁸.

Sayısal bütçe kuralları ile prosedürel bütçe kuralları arasında iki bütçe kuralı türünü birbirinden ayıran bir fark bulunmaktadır. Bu fark literatürde mali kurallar ile

102 Alesina, Perotti, a.g.e., s. 15-16.

103 Schick, “The Role of Fiscal Rules in Budgeting”, a.g.e., s.10.

104 Wyplosz, a.g.e., s. 10.

105 James M. Poterba, “Balanced Budget Rules and Fiscal Policy: Evidence From The United States”, National Tax Journal, C:48, S:3, September 1995, s. 330-331.

106 Arda Uludağ, “Avrupa Birliği’nde Ekonomik Krize Karşı Etkisi Hatırlanan Bir Araç: Aşırı Açık Prosedürü”, T.C. Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği Dış İlişkiler ve Daire Başkanlığı, 2013, s.1.

107 Giancarlo Corsetti, Nouriel Roubini, “Denk Bütçe Kuralları Üzerine Amerikan Yaklaşımları Karşısında Avrupa Yaklaşımları”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Çev:

Haluk Egeli, C: 4, S: 3, 2002, s.107.

108 Günaydın, Eser, a.g.e., s. 53.

29 bütçe prosedürlerini birbirinden ayıran fark olarak belirtilmektedir. Çünkü literatürde bütçe kuralları genellikle bütçe denkliğini sağlamaya yönelik sayısal nitelikteki mali kurallar çerçevesinde incelenmektedir. Ancak bütçe; iktisadi işlevi gereği bir maliye politikası aracı, hukuki işlevi gereği kanuni bir belge konumundadır. Bütçenin bir politika aracı olarak kullanılması suretiyle yapılan düzenlemeler mali kurallar kapsamında ele alınmakta ise kanun olarak bütçeleme aşamalarında uyulması gereken usule ilişkin kuralları belirtmesi de yine maliye politikası aracı olarak görevini yerine getirdiğini göstermektedir. Nitekim Schick (2010) bir çalışmasında bütçe prosedürlerini mali kuralların destekleyicisi olduğunu belirtmektedir¹⁰⁹. Bu da bütçe prosedürlerinin, mali kuralların ve dolayısıyla bütçe kurallarının bir türü olarak incelenmesi gerektiği düşüncesine dayanak olmaktadır. Bu nedenle bu çalışmada bütçe prosedürleri, mali kurallardan ayrı düzenlemeler olarak ele alınmamakta olup mali kuralların bir türü olarak değerlendirilerek incelenmiştir. Dolayısıyla literatürde mali kurallar ile bütçe prosedürleri olarak belirtilen farkların, bu çalışmada sayısal bütçe kuralları ile prosedürel bütçe kuralları arasındaki fark olarak belirtilmesi uygun görülmüştür. Buna göre bütçe prosedürleri bütçe sürecinde yerine getirilmesi gereken hususlara yönelik kurallar olduğundan siyasi bakımdan nötrdür. Yani herhangi bir siyasi partinin tercihleri doğrultusunda şekillenmeyen her partinin aynı şekilde uyguladığı kurallardır. Ancak sayısal bütçe kuralları, bütçe sonuçlarına göre şekillenip içinde bulunulan ekonomik duruma göre veya siyasi iktidarın tercihlerine göre uygulanabilmektedir¹¹⁰. Bu farkın ortadan kalkmasına yönelik literatürde çeşitli öneriler bulunmaktadır. Bunlardan biri de bütçenin özerkleştirilmesi kavramı ile açıklanmaktadır. Buna göre mali kurullar olarak adlandırılan ve politika yapıcıların siyasi tercihlerini bertaraf eden kurumsal düzenlemelerle bütçelemeye ilişkin mali kuralların bağımsızlaştırılması söz konusu olacaktır. İlgili kurullar politika yapıcıların bu yetkisini belli sınırlar çerçevesinde yapmalarına izin vermektedir. Böylece bütçe özerk bir hale gelecektir. Bütçenin özerkleşmesini sağlamak için ise bütçeye ilişkin mali kuralların bazı özelliklere sahip olması gerektiği belirtilmektedir. Bunlar kısaca; bütçenin orta vadeli perspektifte hazırlanması, bütçede ulaşılmak istenen hedeflerin planlarda belirtilerek kamuoyu ile paylaşılması, planların denetiminin önceden sağlanması, hedeflerden sapma olması

109 Schick, “Post-Crisis Fiscal Rules: Stabilising Public Finance While Responding To Economic Aftershocks”, a.g.e. s. 14

110 Şevik, a.g.e., s.51.

30 halinde müdahale araçlarının önceden belirlenmesi, politika belirleyenler ve bunları uygulayanlara yaptırım uygulanması için mali kurallara yetki verilmesi, yetkililerin bağımsız karar verebilmesinin sağlanmasıdır¹¹¹.

Sayısal bütçe kuralları ile prosedürel bütçe kuralları arasındaki bir diğer fark, sayısal bütçe kuralları bütçe çıktılarıyla ilgilenirken bütçe prosedürleri bütçeleme aşamasında yerine getirilmesi gereken görevlerin nasıl gerçekleştirileceği ile ilgilenmesidir. Bütçe prosedürleri temelde belli ilkeler çerçevesinde şekillenmiştir. Bu ilkeler; bütçenin kapsamlı olması, doğru olması, yıllık olması, kanundan gelen bir yetkiyle uygulanması ve şeffaf olmasıdır¹¹².

b. Yasalar ve Uluslararası Anlaşmalar Düzeyindeki Bütçe Kuralları

Toplumsal hayatı düzenleyen yazılı kurallarda olduğu gibi mali kurallar da yazılı olarak belirtilmektedir. Ancak yazılı kuralların yasal olup olmayacağı noktasında görüş farklılıkları mevcuttur. Bazı yazarlar tarafından yasal olmayan politika kuralları mali kurallar olarak değerlendirilmemektedir. Çünkü alınan ekonomik kararları etkileyebilecek olsa da yasal olmadıklarından mevcut veya gelecekteki iktidar üzerinde bağlayıcı kısıtlamalar getirmemektedirler¹¹³. Buna rağmen genellikle literatürde yasal olmayan kuralların uluslararası anlaşmalar çerçevesinde değerlendirildiği görülmüştür.

Dolayısıyla mali kurallardan bazıları ulusal hükümetler tarafından kendi yasalarıyla belirlenirken bazıları Avrupa Birliği Stabilite Paketi gibi uluslararası anlaşmalar veya IMF gibi koşul dikte edilerek uluslararası düzeyde uygulanabilmektedir¹¹⁴.

Örneğin; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 13.

maddesinde bulunan bütçe ilkeleri aslı itibariyle bütçenin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kapsamında uyulması gereken kuralları ifade ederken¹¹⁵ Maastricht kriterleri arasında yer alan sayısal bütçe kuralları kapsamındaki denk bütçe kuralı ise bütçe açığını GSYİH’nın %3’lük bir referans değer ile sınırlandırmaktadır¹¹⁶.

111 Ceyhun Gürkan, Yiğit Karahanoğulları, “Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar”, Maliye Dergisi, S: 158, Ocak-Haziran, 2010, s. 55.

112 Schick, “The Role of Fiscal Rules in Budgeting”, a.g.e., s.10.

113 Kennedy, Robbins, a.g.e., s. 2.

114 Schick, “The Role of Fiscal Rules in Budgeting”, a.g.e., s.8.

115 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu m. 13.

116 Corsetti ve Roubini, a.g.e., s.107.

31 c. Yazılı ve Yazılı Olmayan Bütçe Kuralları

Yazılı bütçe kuralları, resmi olarak anlaşma veya kanun kapsamına alınmış bütçe kurallarıdır. Bütçenin hazırlık aşamasında her kurum bu kurallara uymakla yükümlü olsa da mali disiplin her zaman sağlanamamaktadır. Bunun nedeni ise yazılı olmayan bütçe kurallarına dikkat edilmemesidir. Yazılı olmayan bütçe kuralları esas itibariyle bütçe sürecine dahil olan kurumların uyması gereken davranışsal kurallardır. Bu kuralların iki amacı vardır. İlki bütçe aşamalarında görevli olan tüm kurumların aynı tercihler doğrultusunda hareket etmesi diğeri ise tüm toplumun bütçeyle ilgili her konuda bilgi sahibi olmasının sağlanmasıdır¹¹⁷.