IMF, ülkelere güçlü ve sürdürülebilir büyüme, istihdam ve sosyal yatırım koşullarını geri getirecek olan uyum politikaları ile bunlara yönelik reformları uygulamak için rahatlık sağlamayı amaçlayan uluslararası bir kuruluştur. Uygulanacak politikalar, sorunların nedenleri de dahil olmak üzere ülkenin koşullarına bağlı olarak değişmektedir. Yatırımcı güveninin kaybına neden olan çok düşük faiz oranları, çok hızlı büyüyen bir bütçe açığı ve borç stoku veya yetersiz düzenlenmiş bankacılık iç kontrol sistemi gibi sorunlarla mücadele eden bir ülkenin bu sorunları çözmesi gerekir.
Çözüm olarak da IMF ile anlaşma yapma ve kredi alma yoluna gidebilir199.
Bir üye ülkenin kredi alabilmesi için ülkenin yetkilileri ile IMF'nin ekonomik politikalar programı üzerinde anlaşması gerekmektedir. Ülkelerin belirli politikaları gerçekleştirme taahhüdü IMF'nin borç vermesi için önemli bir şarttır. IMF’ den elde edilecek krediler, ülkelerin ödemeler dengesi sorunlarını çözmek için kullanılmasını sağlayacak şekilde tasarlanmıştır. IMF kredi programları, ülkelerin özel koşullarına göre uyarlanmıştır. IMF, yüksek miktarlardaki kredileri, düşük gelirli ülkelere uzun vadeli ödemeler dengesi sorunlarının çözümü için imtiyazlı bir faiz oranıyla nakit sağlayan
199 https://www.IMF.org/external/np/exr/facts/crises.htm (17.02.2019).
70
“Yoksullukla Mücadele ve Büyüme Tesisi” aracılığıyla sağlamaktadır. Bununla birlikte en büyük kredi miktarı, kısa vadeli ödemeler dengesi sorunlarına yardımcı olmak için piyasadaki faiz oranlarını kredilerden alan Stand-by Anlaşmaları aracılığıyla sağlanmaktadır. IMF ayrıca doğal afet yaşayan ya da silahlı çatışmalarla mücadele eden ülkelere acil yardım da dahil olmak üzere başka tür krediler de sağlamaktadır200.
Türkiye IMF ile olan ilk Stand-by Anlaşmasını 1 Ocak 1961’de yapmıştır. 1960-1980 yılları arasında yapılan anlaşmaların Türkiye ekonomisi üzerinde kayda değer bir etkisi olmamakla birlikte 24 Ocak 1980 Kararları IMF, OECD ve AB tarafından desteklenen etkili bir ekonomi programı olmuştur. Bu program açıklandıktan sonra IMF ile 1980 yılında 3 yıllık bir anlaşma imzalanmıştır. Ancak ekonominin yeniden daralmaya başlaması nedeniyle 1994 yılında yaşanan ekonomik kriz 5 Nisan Ekonomi Kararları olarak ifade edilen istikrar programını gündeme getirmiştir. Bu kararları takiben 16. Stand-by Anlaşması imzalanmıştır. Bu anlaşmayı 1999-2002 yılları arasında geçerli olan 17. Stand-by Anlaşması ile 2002-2005 arasındaki 18. ve son olarak 2005-2008 yılları itibariyle 19. Stand-by Anlaşmaları takip etmiştir201.
IMF ile imzalanan Stand-by Anlaşmaları kapsamında belirlenen hedefler performans kriteri, yapısal performans kriteri ve endikatif hedef şeklinde tasarlanmıştır.
Bunlardan performans kriteri programın planlandığı şekilde uygulandığını gösteren rakamsal değişkenlerdir. Bu kritere uyulmaması halinde programın devam etmesinin sağlanması ve kredi verilebilmesi için IMF İcra Direktörler Kurulu’nun onayı gerekli olmaktadır202. Örneğin; Türkiye’de 17. Stand-by Anlaşması kapsamında 2000 yılında performans kriterine göre belirlenen konsolide kamu sektörü faiz dışı fazlasında hedeflenen tutar 4.500 milyon TL iken gerçekleşen tutar 4.651 milyon TL olmuştur203.
Yapısal performans kriteri rakamsal göstergelerden ziyade yeni kanunların çıkarılması, idari işlemlerin uygulanması gibi yapısal işlemlerdeki ilerlemeleri belirten göstergelerdir204. Örneğin; 11 Mayıs 2005 – 10 Mayıs 2008 tarihlerini kapsayan 19.
Stand-by Anlaşması’na bağlı olarak 2006 yılında 5018 sayılı kanunun yürürlüğe girmesi
200 https://www.IMF.org/external/np/exr/facts/crises.htm (17.02.2019).
201 Erdal Tanas Karagöl, Ahmet Semih Bingöl, “Türkiye-IMF İlişkilerinde Yeni Dönem”, SETA Analiz, S:67, 2013, s.5.
202 Fatih Kaya, “Türk Kamu Mali Yönetiminde Örtük Mali Kurallar ve Ülke Tecrübelerinin Değerlendirilmesi”, Mali Kurallar, Ed: Coşkun Can Aktan, Ahmet Kesik, Fatih Kaya, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştime Başkanlığı, Yayın no: 2010/48, Ankara 2010, s. 386.
203 Kaya, a.g.e., s. 389.
204 Kaya, a.g.e., s. 386.
71 ve bu kanun çerçevesinde konsolide bütçeden merkezi yönetim bütçesine geçilmesi eylemlerinin yapısal performans kriterine göre ölçüleceği söylenebilir205. Aynı şekilde 4 Şubat 2002 – 3 Şubat 2005 tarihlerindeki 18. Stand-by Anlaşması 2001 krizinin ardından 2002-2005 yıllarını kapsayacak şekilde belirlenmiştir. Bu anlaşma beraberinde sayısal kurallar ile bir takım yapısal reformları içeren prosedürel kurallar getirmiştir206.
Endikatif kriter ise uygulanan programın başarılı olması için önemli olan değişkenlere odaklanmaktadır. Bu değişkenlere örnek olarak bütçe dengesini etkileyen faiz oranları gösterilebilir. Çünkü bütçe dengesi faiz oranlarındaki değişkenlerden doğrudan etkilenmektedir207. Bu bağlamda 14 Aralık 1999 – 4 Şubat 2002 tarihleri arasında geçerli olan208 17. Stand-by Anlaşması kapsamında uygulamaya konan faiz dışı fazla kuralı bütçe dengesine ilişkin olduğundan bütçe kuralı olarak değerlendirilmektedir209.
IMF ’nin mali disiplini sağlamaya yönelik programları hazırlarken uygulamaya çalıştığı başlıca amaç faiz dışı fazla uygulamasıdır210. Uygulanan tüm anlaşmaların özellikle de 1990 yılından itibaren uygulananların temel amacı faiz dışı fazla vermektir.
2000 yılından sonra ise faiz dışı fazla hedefi uygulanan maliye politikalarında önemli bir gösterge haline gelmiştir211. IMF ile yapılan Stand-by Anlaşmaları kapsamında Türkiye’de bir takım yapısal düzenlemeler yapılmıştır. Bunlardan biri kamu kurumlarındaki istihdam fazlasının düşürülmesi için mali yıl bütçe kanunlarında personel alımlarına ilişkin sayısal üst limitler belirlenmesidir212. Bununla birlikte kamu mali yönetimin düzenli bir hale getirilmesi ve mali işlemlerde şeffaflığın sağlanması amacıyla 10 Aralık 2003 tarihinde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yürürlüğe girmiştir. Bu kanunla birlikte bütçenin hazırlanması, onaylanması, uygulanması, kontrolü ve performans değerlendirilmesinin yapılmasına ilişkin düzenlemelere yer verilerek bütçe kurallarına ilişkin birçok hükme yer verilmiştir.
Kanunun 16. maddesiyle performans esaslı bütçeleme sistemi çerçevesinde üç yılı kapsayacak şekilde orta vadeli program, orta vadeli mali plan, stratejik plan
205 Buyrukoğlu, Bozdoğan, a.g.e., s. 92.
206 Bozdoğan, Buyrukoğlu, a.g.e. s. 91.
207 Kaya, a.g.e., s. 386.
208 Bozdoğan, Buyrukoğlu, a.g.e., s. 92.
209 Kaya, a.g.e., s. 387.
210 a.g.e., s. 385.
211 Karakurt, Akdemir, a.g.e., s. 246.
212 Kaya, a.g.e., s. 391.
72 hazırlanacağı ve bütçenin merkezi yönetim bütçesi adıyla genel, özel, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçelerini kapsayacağı belirtilmiştir213.
Diğer taraftan 14 Temmuz 2004 tarihinde kabul edilen 5217 sayılı Özel Gelir ve Özel Ödeneklerin Düzenlenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile bütçe hakkını ihlal eden ve şeffaflığa aykırı düşen özel gelir ve ödenek uygulamaları kaldırılmıştır214.
Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı çerçevesinde 2000 ve 2001 yıllarında bütçe işlemlerinde şeffaflığı ve güvenilirliği arttırmak amacıyla yapısal kriterlere örnek olabilecek düzenlemeler yapılmıştır. Bu bağlamda iki yıl içinde 46 bütçe içi, 6 bütçe dışı fon kaldırılmıştır215.