Mali Kuralların Ortaya Çıkışı

Ekonomi politikalarının gelişim sürecinin ilk ayağı olan Klasik iktisat anlayışı;

sosyo ekonomik hayattaki aksaklıkların geçici olduğunu ve bu aksaklıkların giderilmesinde devletin her çeşit müdahalesinin gereksiz olduğunu savunmuştur. Bunun gerekçesi olarak ekonominin kendisini düzelteceği yönündeki öngörülerini göstermektedir. Klasik iktisat savunucuları, devletin ekonomiye müdahalesinin az olduğu bu durumda devletin yapacağı harcamaların da az olacağını dolayısıyla borçlanmaya gerek olmadığını, bütçedeki salt denkliğin korunması gerektiğini savunmuşlardır. Bu açıdan tarafsız maliye, klasiklerin üstünde durduğu bir anlayıştır.

Tarafsız maliye anlayışına göre devlet tarafından yapılan harcamalar ve elde edilen gelirler özel ekonominin aldığı kararları etkilememelidir. Diğer taraftan klasikler paranın miktar teorisini öne sürerek para miktarında meydana getirilecek bir artışın fiyat düzeyinde de aynı oranda bir artışa neden olacağını belirtmişlerdir. Bu nedenle klasik iktisatçılar, ekonomiyi düzende tutacak politikanın para politikası olduğunu ileri sürmektedir. Klasiklerin bu düşünce yapısı ilerleyen dönemlerde meydana gelen ekonomik değişiklikler ve 1929 Büyük Buhran ile birlikte uygulanabilirliğini kaybetmiştir³⁸.

John Maynard Keynes “İstihdam, Faiz ve Paranın Genel Teorisi” adlı kitabında klasik iktisadi düşüncenin getirilerini eleştirerek tam rekabetin değil, monopol piyasanın hakim olduğunu; tüketim ve tasarrufu fiyat düzeyinin değil, gelir düzeyinin belirlediğini ileri sürmüştür. Keynesyen iktisadi düşünce parayı bir politika aracı olmaktan ziyade bir likitide sağlayıcı olarak görmektedir. Çünkü Keynes’e göre yatırımcıların gelecekle ilgili beklentileri belirsizdir. Diğer taraftan bu iktisadi düşüncenin doğduğu dönemde finansal piyasaların gelişim göstermesi, klasiklerin aksine finansal piyasalara önem verilmesine neden olmuştur. Bu açıdan 1929 Buhranı’nın meydana gelmesinde Keynesyen düşünce önemli rol oynamıştır. Keynes’e göre bir ekonomideki toplam talebi arttırmak için maliye politikası araçları kullanılarak ücretleri ve dolayısıyla geliri arttırmak gerekmektedir. Bunun için de devletin toplam talebi arttıracak şekilde kamu

37 Cottarelli , a.g.e., s. 14.

38 Tokatlıoğlu, Selen, a.g.e., s.5.

12 harcamalarını arttırması veya kamu gelirlerini azaltması gerekmektedir. Dolayısıyla maliye politikasının doğuşu esas itibariyle Keynesyen iktisadi düşünceye dayanmaktadır³⁹.

Ekonomik duruma göre belirlenen maliye politikası uygulanırken çeşitli yöntemlere başvurulmaktadır. Bunlar iradi maliye politikası, otomatik stabilizatörler ve formül esnekliğidir. Otomatik stabilizatör ve formül esnekliği yöntemleri ekonominin gidişatına göre kendiliğinden önlem almakta iken iradi politikalar devletin takdir ettiği politikanın uygulanmasıyla ortaya çıkmaktadır⁴⁰. Bu açıdan ekonomik düzeni sağlamak amacıyla yapılan ayarlamaların karar alıcıların takdir ettiği yöntem ile uygulanması sonucu ortaya çıkan politikaya iradi maliye politikası denmektedir⁴¹.

İradi maliye politikası, Keynesyen iktisadi düşüncesi çerçevesinde gelişen fonksiyonel maliye anlayışı ile birlikte işlerlik kazanmıştır⁴². Abba Lerner bir çalışmasında fonksiyonel maliye anlayışını, mali tedbirleri işleyiş tarzlarına veya ekonomideki işlevlerine göre değerlendiren prensip şeklinde tanımlamaktadır⁴³. Bununla birlikte fonksiyonel maliye anlayışı, klasiklerin öne sürdüğü tarafsız maliye anlayışının yanlış olduğunu, ekonomide karşılaşılan güçlüklerin mali araçların fonksiyonel bir şekilde kullanılmasıyla çözümlenebileceğini öne sürmektedir. Bu bakımdan maliye politikası araçlarından olan bütçenin denk olması gerekliliği fonksiyonel maliye anlayışı bakımından geçerli değildir. Bu anlayışa göre bütçe açık verebilmektedir. Bütçenin belirli dönemler itibariyle açık vermesine izin verilmesi ise devri bütçe teorisi ile açıklanmaktadır. Bu teoriye göre bütçe, ekonomik konjonktürün depresyonda olması halinde yıllık olarak açık verebilir. Ancak ekonomik konjonktürün düzeldiği durumlarda bütçe dengeli veya fazla olmalı, oluşacak fazlalık da belirli fonlarda biriktirilerek beklenmedik sorunlarla karşılaşılması halinde bu sorunlar için kullanılmalıdır. Dolayısıyla bu anlayış çerçevesinde bütçe denkliğinin bir yıl değil, belirli bir konjonktür dönemi için geçerli olması ileri sürülmektedir⁴⁴.

39 Tokatlıoğlu, Selen, a.g.e., s. 59.

40 Tokatlıoğlu, Selen, a.g.e., s 140.

41 Demir, İnan, a.g.e., s. 30.

42 Çoşkun Can Aktan, Dilek Dileyici, Ahmet Özen, “Kamu Ekonomisi Yönetiminde İki Farklı Politikası Yaklaşımı; İradi ve Takdiri Kararlara Karşı Kurallar”, Mali Kurallar, Ed: Çoşkun Can Aktan, Ahmet Kesik, Fatih Kaya, Yayın no: 2010/48, Ankara 2010, s.4.

43 Abba Lerner, “Functional Finance And Federal Dept”, The Selection of Republished Articles on Economics, C: VII, 1955, s. 469.

44 Lerner, a.g.e., s. 471.

13 Fonksiyonel maliye anlayışı; toplam harcamaların üretimi aşması halinde enflasyon, üretimin altında kalması halinde işsizlik olacağından harcamalarda ayarlama yaparak işsizlik ve enflasyonu saf dışı bırakmayı öngörmektedir⁴⁵. Ancak 1970’lerde meydana gelen yüksek enflasyon ile işsizliğin birlikte yaşanması olayını ifade eden stagflasyonun ortaya çıkmasıyla iradi politikalar da sorgulanmaya başlamıştır⁴⁶.

Ortaya çıkan stagflasyon sorunu ile birlikte yeni arayışların ortaya çıkması sonucu Freiburg Okulu tarafından “ekonomik düzen teorisi” ve bu teoriden ilham alınarak

“kamu tercihi teorisi” geliştirilmiştir. Ekonomik düzen teorisine göre ekonomik ve politik düzenlemeler ile temel kural ve kurumları içeren bir “ekonomik anayasa”

oluşturulmalıdır⁴⁷. Kamu tercihi teorisyenleri ise devletin aldığı kararları iktisadi araç, metod ve varsayımlarla açıklayarak piyasanın başarısız olabildiği gibi devletin de başarısız olabileceğini ileri sürerek 1970’li yıllarda kamu tercihi teorisi çerçevesinde gelişen Anayasal İktisat Teorisi’ni ortaya çıkarmışlardır. Anayasal iktisadi düşünce Freiburg Okulu öğretilerini temel alarak devletin hak, yetki, görev ve sorumluluklarını belirli kurallar ve kurumlar çerçevesinde belirleyen “ekonomik anayasa” düzenlenmesi gerektiğini öne sürmüştür. Böylece devlete düşen tüm davranışlar ve bireylerin ekonomik hak ve özgürlükleri düzenli bir yapıya sahip olacaktır⁴⁸.

1980’lerden itibaren bütçe açıklarının, kamu borçlanmasının artması ve buna bağlı olarak özel yatırımların zarar görmesi ile birlikte bazı ülkeler makroekonomik istikrarı ve mali sürdürülebilirliği sağlamak amacıyla orta vadeli mali konsolidasyon programları hazırlamaya başlamıştır. Programlar mali kuralların uygulanması yönünde bir takım düzenlemeleri içermektedir. Bu gelişmeler ışığında mali kuralların yasal hükümler kapsamında ortaya çıkışı üç dalga halinde meydana gelmiştir. İlk dalga, yerel yönetimlerin sadece yatırım harcamaları için borçlanmasına izin veren altın kuralı⁴⁹ uygulamaya başlaması ile gerçekleşmiştir. İkinci dalga 2. Dünya savaşından sonra

45 Zeliha Göker, “P.Abba Lerner’in Bakış Açısı İle Fonksiyonel Maliye ve Vergiye Dayalı Para

Yaklaşımı ile İlişkisi”,

https://www.researchgate.net/publication/274248389_PABBA_LERNER'IN_BAKIS_ACISIYLA_F ONKSIYONEL_MALIYE_VE_VERGIYE_DAYALI_PARA_YAKLASIMI_ILE_ILISKISI (Erişim Tarihi: 01.06.2019), s. 5.

46 Ataç, a.g.e., s.205.

47 Coşkun Can Aktan, “Freiburg Hukuk ve İktisat Okulu’nun Ekonomik Düzen Teorisi ve Ekonomik Anayasa Yaklaşımı”, Anayasal İktisat, ed. Coşkun Can Aktan, Ankara, Siyasal Kitabevi, 2002, s.206.

48 Coşkun Can Aktan, “Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal Politik İktisat”, Anayasal İktisat, ed. Coşkun Can Aktan, Ankara, Siyasal Kitabevi, 2002, s. 3-18.

49 Suzanne Kennedy and Janine Robbins, “The Role of Fiscal Rules in Determining Fiscal Performance”, Department of Finance Working Paper, N: 2001, s. 11.

14 meydana gelmiştir. Birkaç sanayi ülkesi istikrar programlarını destekleyen dengeli bütçe kuralını uygulamaya koymuştur. Son dalgada ise 1994 yılında Yeni Zelanda’nın mali sorumluluk hareketi ile başlamıştır. Uygulamaya konan kurallar borç, harcama ve bütçe dengesine ilişkindir. Kuralların ortak amacı; uygun muhasebe sözleşmelerini, zamanında ve düzenli raporlama gerekliliklerini, orta vadeli bir makro-bütçesel çerçeveyi içeren şeffaflık standartlarıyla desteklemektir. Genel olarak, tüm bu unsurlar, devletin yükümlülüklerini dikkatle açıklayan geniş mevzuatta veya uluslararası antlaşmada yer almaktadır⁵⁰.

Gelişmelerin ardından maliye politikası araçları üzerine değişiklik yapma yetkisi olan siyasi karar alıcıların alacakları kararların yasal sınırlandırmalara tabi tutulması yani “kurallı maliye politikası”⁵¹ ülkelerin uyguladığı politika haline gelmiştir.

Kurallı maliye politikasının uygulanması çerçevesinde kurumlar lehine, öngörülemeyen olasılıklara cevap vermek için en uygun eylemleri belirlemek üzere tasarlanan resmi düzenlemeler⁵² olarak tanımlanabilen mali kurallar belirlenmiştir.

Yukarıda değinildiği üzere mali kuralların ortaya çıkış sürecinde genel anlamda siyasi ve ekonomik faktörlerin etkili olduğu görülmektedir. Bu doğrultuda mali kuralların ortaya çıkmasında etkisi görülen bu faktörler⁵³;

 Politikacıların davranışlarını oy kaygısına göre yönlendirip politika araçlarını kendi menfaatleri doğrultusunda kullanmaları,

 Bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmeler dolayısıyla seçmenlerin edinmek istedikleri bilgilere kolayca ulaşabilmesinin, hükümetin şeffaflık ilkesine uygun kurallı maliye politikası kararı almasına neden olması,

 Anayasal iktisat görüşünün kurala dayalı maliye politikasını desteklemesi ve bu görüşün yaygınlaşmaya başlaması,

 Refah devleti anlayışını benimseyen bazı gelişmiş ülkelerde harcamalar, gelişmekte olan ülkelerde ise borçlanmalar dolayısıyla ortaya çıkan bütçe açıklarının giderilip mali disiplinin sağlanmasına ihtiyaç duyulması, şeklinde belirtilmektedir.

50 George Kopits, “Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?”, İnternational Monetary Fund, C:1, S:145, 2001, s.4.

51 Tokatlıoğlu, Selen, a.g.e., s.155.

52 Charles Wyplosz, “Fıscal Rules: Theoretıcal Issues And Hıstorıcal Experiences”, NBER Working Paper, S. 17884, Cambridge, March, 2012, s.3.

53 Bilginoğlu, Maraş , a.g.e., s. 52.

15 Bu faktörlerin bir gereği olarak ortaya çıkan maliye politikası kurallarının geçmişi uzun olsa da yasal zeminde kendine yer bulması, ekonomik krizler ve Avrupa Birliği’ne üyelik şartlarının zorlayıcılığı nedeniyle 1990’lı yıllarda başlamıştır⁵⁴.