Bütçe Kurallarının Ortaya Çıkışı ve Gelişimi

Bütçenin bir belge halinde oluşturulabilmesi ve kaynak kullanımında etkinliği sağlama düşüncesi, çeşitli yöntemlerin geliştirilmesine neden olmuştur. Bu yöntemler, bütçenin hazırlanmasından denetlenmesi aşamasına kadar olan süreçteki yetersizlikler temel alınarak ve dönem şartlarına göre güncellenerek varlığını sürdürmektedir.

Yöntemler genel olarak geleneksel ve çağdaş olmak üzere iki ayrı kategoride incelenmektedir. Bu şekilde bir ayrıma tabi tutulmasının nedeni ise Klasik ve Keynesyen iktisadi anlayışlardan kaynaklanmaktadır.

25 Klasik iktisatçıların devlet faaliyetlerini minimumda tutması ile kamu gelir ve giderleri arasında salt denge taraftarı olması, bütçenin de bu anlayış ekseninde şekillenmesine neden olmuştur. Devletin ekonomide söz sahibi olmaya başlaması, devlet faaliyetlerinin ve buna bağlı olarak kamu harcamalarının artmasına neden olmuştur. Bu durum klasik bütçe sisteminin eksikliklerini ortaya çıkarmış ve modern bütçe sistemlerinin oluşmasına zemin hazırlamıştır⁹².

Klasik (geleneksel) bütçeleme sistemi; gelir ve giderler arasında kesin bir denge öngördüğünden daha çok harcama kontrolü üzerinde yoğunlaşmıştır. Uzun vadeli finansal planlar gelecek birkaç yıl için alınan kararların etki ve sonuçlarına göre gerekli tedbirlerin uygulanması⁹³ açısından ekonomide büyük önem taşımaktadır. Sistemin harcama kontrolü üzerine yoğunlaşması nedeniyle uzun vadeli planlama alanında eksik kalması, karar alıcılara uzun vadeli finansal planlar arasında bir tercih yapma konusunda yardımcı olmamaktadır.

Özellikle devletin bu tip planlara gereken önemi vermemesi karar alıcıların devlete olan güvenini zedeleyebilir. Ayrıca bu durum, çıktıları dikkate almadığından girdilerin nereye ve hangi sebeple kullanıldığına önem verilmemesi ve kaynakların etkin kullanılmamasına neden olmaktadır. Diğer taraftan bu sisteme göre bütçe, sadece bir önceki yıl bütçesindeki harcamalara göre hazırlanmakta, herhangi bir tartışma veya anlaşma yapılmaksızın kabul edilmektedir. Bu kapsamda klasik bütçeleme sistemi;

kaynakların harcandığı hizmeti göstermemesi nedeniyle şeffaflık özelliği taşımaması, finansal planları dikkate almaması nedeniyle uzun vadeli plan yapılmasını engellemesi gibi yetersizlikleri içermektedir. Bunun sonucunda yeni sistem arayışları gündeme gelmiştir⁹⁴. Geleneksel bütçelemenin kusurlarını dengelemek adına kurallara duyulan ihtiyacı yansıtan dört olgudan bahsedilebilmektedir. Bunlar⁹⁵;

 Doğru bütçe prosedürlerinin olumsuz bütçe çıktılarına neden olduğuna yönelik düşüncelerin olması,

 Demokratik ülkelerde bütçelemenin genişletici çıktılar üretmeye yönelik önyargıları olması,

92 Hayrettin Tüleykan, “Kamu Bütçeleme Sistemleri ve Çok Yıllı Bütçeleme”, Sosyal Bilimler Araştırma Dergisi, S: 2, 2009, s. 4.

93 Atilla Dicle, Program Bütçesi Kamu Yönetiminde Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi, Ankara, Balkan Basım ve Ciltevi, 1973, s.66.

94 Muhlis Bağdigen, “Budgeting System and Their Applicability in Public Sector”, Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, S: 17, 2001, s. 20, 23.

95 Schick, “The Role of Fiscal Rules in Budgeting”, a.g.e., s. 10.

26

 Katı denk bütçe kuralının terk edilmesiyle birlikte mali tutarların belirlemesinin herhangi bir rehberlik olmaksızın bütçe yapıcılarına bırakılması,

 Federal devlet yapısına sahip ülkelerde federe devletlerin bütçe çıktıları arasındaki farklılıkların, merkezi devletin uyguladığı vergi ve harcama kurallarının farklı olmasından kaynaklandığına ilişkin bir iddianın olmasıdır.

Dönemsel değişikliklerin ekonomiye yansımasıyla birlikte devlet ekonomide daha fazla söz sahibi olmaya başlamıştır. Bu durum harcamaların artmasına neden olmuştur.

Artan harcamaların olağan gelirler ile karşılanamaması emisyon ve borçlanma gibi olağanüstü gelir elde etme yollarına başvurmayı gerektirmiş, mali disiplin bozulmaya başlamıştır. Değişen ekonomik düzenin ardından performans bütçe sistemi yeni bütçeleme anlayışı olarak kullanılmaya başlamıştır. Bu yöntem; bütçe hazırlanırken tek bir başlık altında değil; fonksiyonlar, faaliyetler ve projeler şeklinde ayrı ayrı başlıklar altında hazırlanması düşüncesiyle şekillenmiştir. Böylelikle harcama yapılacak alan daha ayrıntılı bir şekilde sunulmuş olacaktır. Harcama miktarına odaklanan klasik yöntemin aksine bu yöntem hizmet çıktısına odaklanmaktadır. Hizmet çıktısından kastedilen; yapılan harcama sonucu elde edilen fayda ve/veya zarardır. Diğer taraftan bütçede tahminlerin isabetli yapılması ve sonuçların hesaplanması adına analitik teknikler kullanılmaktadır. Ancak performans bütçe sistemi de geleneksel bütçe sistemiyle benzer şekilde gelecek bir yıl için bütçe hazırlanması uygulamasına yer vermekte, uzun vadeli finansal planların hazırlandığı ilk yıldan itibaren sonraki yıllarının önemini yitirmesine neden olmaktadır⁹⁶.

Performans bütçe sistemi ile planlama-programlama-bütçeleme sistemi arasında bir köprü niteliğindeki program bütçe sistemi; performans bütçe sisteminden daha geniş kapsamlıdır. Performans bütçenin tüm özelliklerine ek olarak program bütçe sistemi uzun vadeyi kapsayan bir tahmin sürecini esas almaktadır. Dolayısıyla bu sistemde belirlenen programlar ile nihai çıktıların gelecekteki boyutları da tahmin edilmeye çalışılmaktadır. Bu durum karar alıcıların, kararlarını daha kesin bir şekilde almalarını sağlamaktadır⁹⁷.

Program bütçenin getirdiği bu yeniliğin ardından farklı zaman dilimlerinde gelişim gösteren unsurlar tek bir sistemde toplanarak planlama-programlama-bütçeleme

96 Edizdoğan, Çetinkaya, a.g.e., s. 155-160.

97 Nihat Falay, Program Bütçe ve Sıfır Esaslı Bütçe Sistemleri, İstanbul, Edebiyat Fakültesi Basımevi, 1987, s.55-57.

27 sistemi meydana gelmiştir. Bu sistem; bütçeyi bir yıldan daha uzun bir süre için planlamakta, tüm faaliyetleri programlar halinde belirlemekte ve ortaya çıkan maliyetleri bütçelendirmektedir⁹⁸.

Bütçe sistemlerindeki bu gelişmelere bakıldığında klasik bütçe sistemi harcama kontrolü ile bütçe denkliğini, performans bütçe sistemi bütçe şeffaflığını, son olarak program bütçe sistemi ise uzun vadeli planlamanın uygulanmasını sağlamaktadır. Bu uygulamalar ise bütçe kurallarının temelini oluşturmaktadır. Çünkü bir kuralın uygulanabilmesi için gerçekleştirilecek politikalarla veya reformlarla ilgili yetkililerin ve finansal piyasaların bilgilendirilmesi, politikacıların disiplinli olmasını ve bütçe hedeflerinden sapmaların olmaması çok yıllı makro bütçelemenin varlığı bakımından bir ön koşul niteliğindedir⁹⁹.

Bu açıklamalar doğrultusunda bütçe kurallarının, bütçeleme sistemlerinin yetersizliklerini gidermek adına yapılan bütçe reformları doğrultusunda gelişen süreçte çok yıllı bütçeleme sisteminin bir sonucu olarak ortaya çıktığı söylenebilir.