uyguladığı bütçe kuralları da farklılık göstermektedir. Bu anlamda bütçe kuralları federal ve federe devlet olmak üzere incelenecektir.
Federal devlet düzeyinde 1789 yılında yürürlüğe giren ABD Anayasası’nda bütçeye ilişkin kurallara fazla rastlanılmamaktadır. Bu doğrultuda ABD’de bütçe kurallarının daha çok diğer kanunlar da yer aldığı söylenebilir.
ABD Anayasası’nın 1. maddesinin 9. bölümünün 7. fıkrasına göre kongrenin yetkileri “Yasa’nın verdiği harcama yetkileri haricinde hazineden para çekilmeyecek ve zaman zaman kamu gelir ve giderlerinin düzenli bir raporu yayınlanacaktır.” ifadesiyle sınırlandırılmıştır. Bu hükme göre bütçe ile yapılan ödenek tahsisleri dışında hazineden para çekilememesinin, bütçe disiplininin sağlanması bakımından önemli bir prosedürel kural olduğu söylenebilir233.
Tarihsel süreçte yürürlüğe giren diğer kanunlarla da çeşitli bütçe kuralları getirilmiştir. Bu anlamda 1921 Bütçe ve Muhasebe Kanunu, ABD Başkanına hükümet
231 Bayar, Kesik, a.g.e., s.49,50.
232 Kopits, a.g.e., s.5.
233 Günay, a.g.e., s.157.
77 için ulusal bir bütçe tasarlama yetkisi vermiştir. Bu kanuna göre Başkan, her yürütme birimi ve idare üzerinde daha sıkı bir kontrol sağlayarak ülke için merkezi ve konsolide bir bütçe hazırlamaktadır. Ayrıca ilgili kanunla birlikte ABD Başkanının bütçeyi hazırlamasına yardımcı olmak için 2019 yılında “Yönetim ve Bütçe Ofisi” adıyla bilinen “Bütçe Bürosu” da oluşturulmuştur.
Yapısal reformlarla devam eden süreç içinde 1974 yılında yürürlüğe giren Kongre Bütçe ve El Koyma Yasası, Başkan'a ait olan “fesih” (bütçe yetkisinin kaldırılması) ve
“erteleme” (bütçe yetkisinin ertelenmesi) önerisinde bulunmasına olanak tanıyan bütçe sürecindeki gücü, Kongre' ye vermiştir. Kanunla birlikte ayrıca Meclis Bütçe Komitesi, Senato Bütçe Komitesi ve Kongre Bütçe Ofisi de kurulmuştur.
1985 yılında ise “Dengeli Bütçe ve Acil Açık Dengesi Kontrol Yasası” olarak da bilinen 1985 “Gramm-Rudman-Hollings Yasası”, açık ve ulusal borç azaltılması amacıyla yürürlüğe girmiştir234. Bu yasaya göre bütçe açığını kapatmak için ABD Başkanı, her yıl belirlenen hedef doğrultusunda bütçe teklif edecek ancak cari yıl içinde bu hedefe ulaşılamayacağı öngörülürse otomatik olarak zorunlu harcamalar azaltılacaktır. Bu yasanın hükümleri bütçe açığı üzerinde bir etki oluşturmayınca 1987 yılında “Denk Bütçe Yenileme Yasası” adıyla da ifade edilen “Gramm-Rudman-Hollings II Yasası” yürürlüğe girmiştir. Ancak bu yasadan da istenen sonuç elde edilememiştir235.
Süreci, bütçe açığını kapatmaya yönelik hedeflerden, harcama ve gelir kontrolleri uygulanmasına ilişkin hedeflere yönlendiren 1990 yılındaki “Bütçe Uygulama Yasası”
takip etmektedir. İlgili yasa sadece bütçeye bağlı hesaplar için geçerli olmakla birlikte teknik varsayımlar, acil durum ödenekleri ve diğer bazı nedenlerle yapılacak revizyonlar için yıllık olarak ayarlanan isteğe bağlı harcamalara yıllık dolar limitleri koymaktadır236. Diğer taraftan getirdiği bir diğer prosedürel kural olan “pay-as-you-go”
kuralları ile meclis görüşmelerinde yapılan gider artıcı tekliflerin sadece gider azaltması veya gelirleri arttırmasına yönelik olduğu taktirde yapılması koşulu getirilmiştir237. İlgili yasa, 1990-1995 yılları arasındaki mali yıllarda uygulanmış, 1993 yılında getirilen
“Omnibus Bütçe Uzlaşma Yasası” ile de 1998 mali yılına kadar uzatılmıştır. 1997
234 Ved P. Nanda, “Limitations on Government Debt and Deficits in the United States”, Fiscal Rules Limits on Governmental Deficit and Debt, Ed: Fred L. Morrison, C: 20, s. 330.
235 Günay, a.g.e. s, 154.
236 Kennedy, Robbins, a.g.e., s.6.
237 Günay, a.g.e., s. 155.
78 yılındaki “Dengeli Bütçe Yasası”, 2002 mali yılında Bütçe Uygulama Yasası’nın hükümleri ile genişletilmiştir.
Yukarıdaki ifadelerden hareketle genel itibariyle ABD’de tarihsel olarak bütçe kurallarının yasalar çerçevesinde ve usule ilişkin olmak üzere geliştiği söylenebilir.
ABD bütçesinin hazırlanması, görüşülmesi ve uygulanması aşamasındaki prosedürel kurallar238 2019 yılında Yönetim ve Bütçe Ofisi tarafından düzenlenmektedir. Buna göre bütçenin hazırlanması üç aşamadan oluşmaktadır:
ABD Başkanının bütçesinin oluşturulması,
Kongre’nin faaliyete girmesi ve
Yürürlüğe giren yasaların uygulanmasıdır.
ABD’ de bir mali yıl 1 Ekim’ de başlayıp 30 Eylül’de sona ermektedir. ABD bütçesinin hazırlanmasına Yönetim ve Bütçe Ofisi tarafından ABD Başkanı’nın bütçe talebinin hazırlanması ile başlanmaktadır. Hazırlanan bütçe talebi Başkan tarafından Kongre’ye Şubat ayının ilk Pazartesi günü sunulmaktadır. Bütçe talebinin ardından Kongre kendi bütçe önerisini oluşturmaktadır. Önerilen bütçe, hükümet faaliyetleri, harcamalar, fonksiyonlar, devlet maliyetleri, devlet borcu, tahmini harcamalar ve makbuzlar, beklenmeyen harcamalar için ödenekler ve devlet kurumlarının birleştirilmesi veya ortadan kaldırılması hakkında bilgiler de içermelidir239. Bütçe talebi ve önerisi görüşülerek 15 Nisan’a kadar bütçe kararı haline getirilmektedir.240. Bütçe kararının ardından bütçe toplamlarının tahsisini belirten ve kamu kurumlarına harcama yetkisi veren ödenek tasarıları hazırlanmaktadır. Ödenek tasarıları Temsilciler Meclisi ve Senato’nun onayından geçtikten sonra onüç ayrı harcama alanına ilişkin onüç ayrı yasa tasarısı, yani yıllık ödenek tasarıları 30 Haziran’a kadar tamamlanır. Bütçe kanun tasarısı, Başkan’a sunulur. Başkan tasarıyı, 10 gün içinde onaylayabilmekte veya reddedebilmektedir241. 1 Ekim’e kadar bütçe kanun tasarısı onaylanmazsa Temsilciler Meclisi ve Senato’nun onayı ile geçici bütçe uygulaması yürürlüğe konulmaktadır242.
ABD bütçesinin uygulama aşamasında ise Bütçe Açığı ile Mücadele Kanunu kapsamında bir bütçe yılı içindeki dengeli harcama dağılımının sağlanması ve kaynak israfı nedeniyle bütçe açıklarının ortaya çıkmasının önlenmesi amacıyla ödenekler,
238 Nanda, a.g.e., s. 327.
239 Nanda, a.g.e., s. 328.
240 Yiğit Karahanoğulları, “ABD’nin Federal Bütçe Süreci”, Maliye Dergisi, S: 160, 2011, s. 272.
241 Karahanoğulları, a.g.e, s. 280.
242 Karahanoğulları, a.g.e, s. 283.
79 çeyrek dönemler halinde veya belirli projelere göre tahsis edilmektedir. Ancak öngörülemeyen bir sorunla karşılaşılması halinde Kongre, ödeneklerin farklı dönemlerde tahsis edilmesine karar verebilmektedir. Ödenekler üç gruba ayrılmaktadır.
Bunlardan ilki düzenli ödeneklerdir. Bu ödenekler her yıl kamu idarelerine bütçe yetkisi sağlayan onüç farklı ödenek kanunudur. Diğeri, ilave ödenekler olup düzenli ödeneklerin yetersiz kalması, beklenmedik sorunlarla karşılaşılması halinde cari bütçe yılı içinde ek bütçe yetkisinin verilmesi ile tahsis edilmektedir. Son olarak devamlılık ödenekleri ise bütçe kanun tasarısının kanunlaşmaması halinde söz konusu olmaktadır.
Bütçenin uygulanması aşamasında bazı ödenekler kullanılmayıp iptal edilmektedir. Ödenek iptali için Başkan’ın önerisi ile Temsilciler Meclisi ve Senato’nun 45 gün içinde iptal önerisini kabul etmesi gerekmektedir. Beklenmedik bir sorunla karşılaşılması halinde harcamalar ertelenebilmektedir. Bunun için Başkan’ın kararı yeterli olmaktadır. Ertelemeler bir bütçe yılını aşamamaktadır. Diğer taraftan bu ertelemelere yönelik Kongre’den itiraz gelmesi halinde erteleme iptal edilmektedir243.
ABD bütçesinin denetimi aşamasında hem harcama öncesi hemde harcama sonrası kontrolü yapılmaktadır. Harcama öncesi kontrol; bütçenin uygulanmasında aşamasında yapılan kontrol olup harcamaların belirlenen amaçlar doğrultusunda yapılıp yapılmadığının denetimini esas almaktadır. Harcama öncesi kontrolde yönetsel kontrol mekanizması işlemektedir. Buna göre her kamu idaresi kendi hesabını tutmak, mali tablolarını hazırlamak, faaliyetlerini denetlemek bakımından sorumludur. Bu sorumluluğunu her ay hazırladığı gerçekleşme raporlarını Yönetim ve Bütçe Ofisi ile Hükümet Hesap Verilebilirlik Ofisi’ne göndererek tamamlamaktadır. İlgili ofisler yönetsel kontrol mekanizması çerçevesinde kamu idarelerini bu raporlarla gözetlemektedir. Harcama sonrası kontroller; bütçe yılı bittikten sonra yapılmaktadır.
Harcama sonrası kontrollerin yapılmasında yetkili, Hükümet Hesap Verilebilirlik Ofisi olmaktadır. Kontroller; harcamaların belirlenen amaçlara ve harcama yetkisine uygunluğu ile muhasebe kayıtlarının doğruluğu bakımından yapılmaktadır244.
ABD, AB’ye üye devletlerden olmadığı için Maastricht Kriterleri’ne uyumuna ilişkin herhangi bir kuraldan bahsedilememektedir. Ancak IMF ile olan ilişkisine bakıldığında ABD, IMF’nin kurucu üyelerinden biri olmakla birlikte IMF çatısı altında 2007 yılı itibariyle en fazla kotaya ve dolayısıyla oy hakkına sahip olan ülkelerden
243 Karahanoğulları, a.g.e., s. 284.
244 Karahanoğulları, a.g.e., s.285.
80 biridir245. Literatür taraması yapıldığında ABD ile IMF arasında herhangi bir Stand-by Anlaşması olmadığı için uyulması istenen bir bütçe kuralının da söz konusu olmadığı görülmüştür.
Federe devlet düzeyinde uyulması gereken bütçe kurallarından gelir, gider ve dengeye ilişkin kurallar açık kurallar şeklinde yer alırken bütçenin hazırlanması, görüşülmesi ve onaylanmasına ilişkin kurallar kapalı kurallar şeklinde ifade edilmiştir246. Bu kurallar eyaletler bazında farklı uygulanmakta olup beş farklı kural halinde belirtilebilmektedir. Bunlar247;
Yöneticinin bütçe görüşmeleri başlangıcında eyalet meclisine denk bütçe sunmasının zorunlu tutulması,
Eyalet meclisi tarafından denk bir bütçenin meclisten geçirilmesi gerekliliği,
Bir sonraki mali yıl bütçesinde devreden açık miktarının bütçede yer alması şartıyla yıl sonunda meydana gelen açığın diğer yıla devredilebilmesine izin verilmesi,
Yıl bitimiyle birlikte artık bütçe açığının devredilememesi,
İki yıllık bütçe dönemine sahip olan eyaletlerin bir kısmı için geçerli olmakla birlikte bütçe açığının diğer iki yıllık döneme devredilememesidir.