Mali Etkenler

Mahalli idarelerin kontrolünde olup mali açıdan borçlanma ihtiyacını ortaya çıkaran farklı etkenler vardır. Bu etkenler, bütçe açığının ve yatırım harcamalarının finansmanı, yeterli düzeyde operasyonel fazlaya ulaşılamaması, kamu kaynağının etkinlikten uzak ve israf doğuran biçimde kullanımı ve tahakkuk eden gelirler ile tahsil edilen gelirler farkının yüksek olması şeklinde sıralanabilir.

Mahalli idarelerde borçlanmanın başlıca gerekçesini bütçe açığının finansmanı oluşturmaktadır. Gelirlerin giderleri karşılayamaması ile oluşan bütçe açığı, yeni vergilerin yürürlüğe girmesi, mevcut vergilerin oranlarının artırılması veya harcamaların kısılması ile azaltılabilir. Ancak söz konusu yöntemlerin tercih edilmesinin doğurabileceği politik maliyetleri düşünen yöneticiler borçlanma aracını kullanarak gelirler ile giderler arasındaki farkı dengeleyebilir¹⁹⁴. Öte yandan mahalli idareler yatırım harcamalarının finansmanını sağlamak için de borçlanmaya başvurmaktadır. Swianiewicz (2004), mahalli idarelerin yatırımların finansmanında borçlanma kaynağına başvurma gerekçelerini altı başlıkta toplamıştır. İlk başlıkta, yatırım maliyetlerinin nesiller arasında eşit biçimde dağıtılabilmesi için borçlanmaya başvurulması gerektiğini ifade etmiştir. Bu şekilde yatırım projesinden yararlananlar ile söz konusu projenin maliyetine katlananlar arasındaki ilişkinin yakınlaştırılarak optimal

194 Leonardo E. Letelier S., “Theory and evidence of municipal borrowing in Chile”, Public Choice, Vol:

146, No: 30, 2011, s. 395.

52

kaynak tahsisine ulaşılabileceğini belirtmiştir. Üçüncü gerekçe olarak mahalli halkın yaşam kalitesi ile bölgenin gelir yaratma potansiyelini artırma olasılığı yüksek olan yatırım projelerinin hızlı şekilde tamamlanması için de borçlanmaya başvurulabileceğini ileri sürmüştür. Ayrıca mahalli idarelerin hizmet sunumunda kullandığı eski araçların veya teknolojinin yenilenerek operasyonel maliyetlerin düşürülmesinde de borçlanmaya başvurulabileceğini belirtmiştir. Aynı zamanda altyapı gibi tamamlanması daha uzun süren yatırım projelerinin finansmanının cari gelirler ile sağlanmasının maliyetleri artıracağını düşünerek borçlanmanın kullanılması gerektiğini ifade etmiştir. Son olarak da mahalli bütçelerde yatırım harcamalarının hacminin yıldan yıla değişkenlik göstermesinden dolayı cari gelirlerde dalgalanmalar yaşanarak istikrarsızlıklar oluşabileceğini ileri sürmüştür¹⁹⁵.

Mahalli idarelerin operasyonel açık vermesi veya operasyonel fazlasını artıramaması da borçlanmaya yol açan etkenlerden biri olarak değerlendirilmektedir.

Operasyonel denge, operasyonel nitelikteki gelirler ile operasyonel harcamaların bir mali yılın sonunda denk olmasını ifade etmektedir¹⁹⁶. Söz konusu dengenin sağlanması veya gelirlerin giderleri aşarak fazlaya ulaşılması ile yatırım harcamalarını ve borç ödemelerini finanse edecek kaynağın yaratılacağı düşünülmektedir¹⁹⁷. Bu nedenle operasyonel denge ölçütü, mahalli idarelerin mali durumlarının ve sürdürülebilirliklerinin tespit edilebilmesi için kullanılmaktadır^198,199. Aksine mahalli idarelerin giderlerinin cari gelirlerini aşması nedeniyle oluşan açığın mevcut gelirlerin artırılması veya yeni gelir kaynaklarının yaratılması ile finanse edilebileceği bilinmektedir. Bu açığın finansmanında başvurulan tercihlerden biri de borçlanmadır.

195 Pawel Swianiewicz, “The Theory of Local Borrowing and the West-European Experience”, Local Government Borrowing: Risks and Rewards, ed. Pawel Swianiewicz, Budapest: Open Society Institute, 2004, ss. 5-7.

196 Lance Morrell, Mihaly Kopanyi, “Managing Local Expenditures”, Municipal Finances: A Handbook for Local Governments, ed. Catherine Farvacque-Vitkovic ve Mihaly Kopanyi, Washington: The World Bank, 2014, s. 217.

197 Luc Eyraud vd., How to Design Subnational Fiscal Rules: A Primer, Washington: International Monetary Fund, 2020, s. 20.

198 Chamber of Commerce and Industry of Western Australia, Local Government Revenue Raising Capability, Submission to the Productivity Commission, 2007, s. 18.

199 Ken W. Brown (1993) tarafından mahalli idarelerin mali durumlarını değerlendirmek için belirlenen on farklı göstergeden biri operasyonel harcamaların toplam harcamalara oranıdır. Bu göstergeler, Maher ve Nollenberger (2009) tarafından güncellenmiş ve yeni gösterge operasyonel giderlerin operasyonel gelirlere oranı şeklinde belirlenmiştir (Brown, 1993: 22; Maher, Nollenberger, 2009: 62).

53

Bu bağlamda mahalli idarelerin operasyonel açık vermesine bağlı olarak borçlanma düzeylerinde artış yaşandığı ifade edilebilir²⁰⁰.

Mahalli idarelerde yöneticilerin kaynakları kullanım biçimine bağlı olarak da borçlanma ihtiyacı artabilmektedir. Mali özerklik ve yerelleşme ile kaynak kullanım yetkisinin mahalli idarelere devredilmesinin başlıca gerekçesini, idarelerin bölge halkının ihtiyaçları ile tercihlerini daha kolay tespit ederek maliyetleri doğru şekilde belirleme olanaklarının bulunması oluşturmaktadır. Böylece kaynakların verimli ve etkin şekilde kullanımının da gerçekleşeceği düşünülmektedir²⁰¹. Nitekim mali yerelleşmenin birinci kuşak teorilerinde, yerelleşme arttıkça kaynakların etkin kullanımına bağlı olarak sosyal refahın artacağı varsayılsa da mahalli yöneticilerin her koşulda kamu kaynaklarını verimli ve etkin şekilde kullanmaya istekli olmadıkları da söylenmelidir²⁰². Kamu kesiminin tamamında olduğu gibi mahalli yöneticilerin de kamu kaynaklarının kullanımında verimlilik, tutumluluk ve etkinlikten uzaklaşmaları ile israf oluşabilmektedir. Bu şekilde de mali yılın sonunda gerçekleşen harcama tutarları ödenek tahminlerini aşarak borçlanma ihtiyacını artırabilmektedir.

Mahalli idarelerde kaynakların verimli, tutumlu ve etkin kullanılmadığını gösteren farklı uygulamalardan bahsedilebilir. Harcama yönetim sisteminin kurulamaması veya etkin şekilde işletilememesi söz konusu uygulamaların ilk örneği olarak ifade edilebilir. Bu sistem, kamu kaynaklarının idarelerin amaçları, hedefleri ve bölge halkının öncelikleri ile eşleştirilerek harcanmasını öngörmektedir. Bu sistemde idarenin belirli bir plana bağlı kalarak kaynaklarını farklı harcama alanlarına tahsis etmesi ve kaynak kullanımı ile ulaşılan sonuçların beklentiler ile uyumlu olup olmadıklarının değerlendirilmesi gerekmektedir^203,204. Böylece kamu kaynaklarının belirlenen amaçlar ve öncelikler dışında harcanması engellenerek israfın ve harcama

200 Bernardino Benito, Francisco Bastida, “The Determinants of the Municipal Debt Policy in Spain”, Journal of Public Budgeting, Accounting&Financial Management, Vol: 16, No: 4, 2004, s. 497.

201 Lorenzo Boetti, Massimiliano Piacenza, Gilberto Turati, “Decentralization and Local Governments’

Performance: How Does Fiscal Autonomy Affect Spending Efficiency?”, Public Finance Analysis, Vol: 68, No: 3, 2012, s. 270.

202 Tanzi, a.g.m., s. 710.

203 Morrell, Kopanyi, a.g.e., s. 216.

204 Dünya Bankası tarafından 1998 yılında yayımlanan çalışmada, kamu kaynaklarının dağılımı ile kullanımını zayıflatan etkenler plana dayalı anlayışın gelişmemiş olması, planlama ile bütçeleme arasındaki ilişkinin kurulamaması, harcama kontrollerinin zayıf olması ve raporlamaya ve denetime olanak sağlayan muhasebe sistemlerinin yetersiz olması şeklinde sıralanmıştır. Kamu kesiminin tümünde başarısız bir harcama yönetimini yansıtan söz konusu uygulamaların mahalli idareler için de geçerli olduğu söylenebilmektedir (The World Bank, 1998: 5).

54

artışı sonucunda oluşması olası borçlanma ihtiyacının önlenebileceği belirtilebilir²⁰⁵. Harcama yönetimi sisteminin etkin şekilde işletilememesinin bileşenlerinden biri olarak kabul edilen kamu alımlarında yapılan usulsüzlükler de idarelerin borçlanmaya başvurmasını artırabilmektedir. Mahalli yöneticilerin özel sektörden mal veya hizmet alımı şeklinde gerçekleştirilen işlemlerde şeffaflık, hesap verebilirlik, rekabet, verimlilik veya etkinlik gibi ilkelere özen göstermemesi ile tahmin edilen maliyetin üzerinde ödeme ortaya çıkabilmektedir. Bu şekilde artan harcamaların mevcut gelirler ile finanse edilememesi durumunda borçlanma ihtiyacının da artması beklenmektedir²⁰⁶. Öte yandan kaynakların harcama türleri arasında dağılımının da borçlanma gerekliliğini artırdığı belirtilebilir. Bütçe gelirlerinin önemli kısmının, yöneticilerin büyüklüğü ile bileşenlerinde değişiklik yapma olanaklarını kısıtlayan harcamaların finansmanında kullanılması durumunda söz konusu gerekliliğin artacağı ifade edilebilir. Bu tür harcamaların başlıca özelliği, kurumsal ve yasal düzenlemelere dayanması veya sözleşmeye dayalı yükümlülüklerden doğmasıdır. Bu nedenle isteğe bağlı şekilde ayarlama olanakları kısıtlı olduğu gibi politik nedenlere dayanarak kısıtlanmaları yöneticiler tarafından tercih edilmemektedir^207,208. Bu özelliklerinden yola çıkarak söz konusu harcamalar katı veya esnek olmayan harcama şeklinde nitelendirilmektedir.

Merkezi yönetim kapsamında personel harcamaları, sosyal güvenlik prim ödemeleri, faiz harcamaları, sağlığa ilişkin mal ve hizmet harcamaları, mahalli idarelere aktarılan transferler ve kamu iktisadi işletmelerine yardımlar katı nitelikteki harcamalara örnek olarak verilebilir²⁰⁹. Görevlerine ve sorumluluklarına ilişkin kapsamın değişebileceği göz önünde bulundurularak sıralanan ilk dört harcama türü mahalli idareler açısından katı harcama olarak kabul edilebilir. Bu tür harcamaların bütçe harcamalarına oranının yüksek olması durumunda mali disiplinin ve sürdürülebilirliğin bozulabileceği, harcama

205 C. Lowell Harriss, “Efficiency in State and Local Government Expenditures”, The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol: 379, 1968, s. 42.

206 Özhan Çetinkaya, Kamu İhale Kanunu ve Yolsuzluk Riskleri, Bursa: Ekin Yayınevi, 2014, s. 50;

Morrell, Kopanyi, a.g.m., ss. 242-243.

207 Bu tür katılıklar veya kısıtlamalar yalnızca harcama yönüyle değil, aynı zamanda gelir yönüyle ve vergi harcamaları gibi diğer nedenler kapsamında oluşabilmektedir. Bu nedenle her üç türü de kapsaması için mali katılıklar veya kısıtlamalar kavramı kullanılmaktadır. Ayrıca bütçe büyüklükleri ile bileşenlerinde ayarlama yapma olanaklarını sınırlayan düzenlemeler için de bütçe katılığı kavramının kullanımı tercih edilebilmektedir. Dolayısıyla harcama katılığı kavramı, her iki kavramın bir bileşeni olarak düşünülebilir (Cetrangolo, Jimenez, Del Castillo, 2010: 11; IFS, 2017: 1-2).

208 Ercio Munoz, Eduardo Olaberria, Are Budget Rigidities a Source of Fiscal Distress and a Constraint for Fiscal Consolidation?, The World Bank Policy Research Working Paper: WP/8957, 2019, s. 3.

209 The World Bank, Turkey in Transition: Time for a Fiscal Policy Pivot?, Report No. 85104-TR, 2014, s. 11.

55

artışının süreklilik kazanması nedeniyle mali konsolidasyonun kalitesinin düşebileceği ve kaynak dağılımında ve kullanımında verimlilik, tutumluluk ve etkinlik ilkelerine uyumun azalabileceği ifade edilmektedir. Bu nedenlere dayanarak borçlanma maliyetinin ve ihtiyacının artması beklenmektedir²¹⁰.

Mahalli idarelerde kaynakların yöneticiler tarafından kullanımı ile harcama türleri açısından dağılımı kadar elde edilme şekillerinin de borçlanma üzerinde etkili olduğu belirtilmektedir. Mahalli idareler sundukları hizmetlerin finansmanında kullandıkları kaynakları, oranlarını ve matrahlarını belirleme konusunda yetkili oldukları öz gelirlerinden veya merkezi idare tarafından aktarılan mali transferlerden elde edebilmektedirler²¹¹. Bu iki gelir türünün mahalli idarelerin toplam gelirlerindeki ağırlıkları borçlanma ihtiyacını şekillendirmektedir. Bu ağırlığın mali transferler yönünde birikmesi ile mahalli yöneticilerin harcamalara ve öz gelirlere ilişkin yaklaşımlarının değiştiği ileri sürülmüştür. Bu göstergeler arasındaki ilişki sinek kâğıdı etkisi (flypaper effect) kavramı ile açıklanmıştır²¹². Bergvall vd. (2006) söz konusu etkiyi, Gramlich ve Galper tarafından 1973 yılında yayımlanan çalışma ile ulaşılan sonuçlardan da yararlanarak, mali transferlerin harcamaları artırıcı etkisinin öz gelirlerden daha fazla olması şeklinde tanımlamıştır²¹³. Bu doğrultuda mali transferlerin tutarları büyüdükçe, mahalli yöneticilerin harcamaları artırma eğilimine girdikleri ifade edilmektedir. Bu eğilim, mali transferler ile artan gelirin mahalli düzeyde sunulan hizmetin göreceli fiyatını düşürmesi sonucunda ortaya çıkan fiyat etkisi çerçevesinde gerçekleşebilmektedir²¹⁴. Aynı yönde eğilim, mali transferlerin doğurduğu uyarıcı etki çerçevesinde mahalli harcamaların artırmasını teşvik ederek de oluşabilmektedir²¹⁵. Öte yandan mali transferlerin artan payı ile birlikte öz gelirlerin yerine geçmesi ikame etkisi ile açıklanmaktadır. Bu etki, mükelleflerin mali transferlerin artan payı ile birlikte hizmetlerin vergi maliyetlerinin düştüğü yanılgısına kapılarak mahalli idarenin optimal

210 Institute For Fiscal Studies (IFS), Fiscal Rigidities and their Effects in Ghana, Policy Brief No. 3, 2017, s. 2.

211 Kim, a.g.e., s. 12.

212 Hakan Yaş, Umut Akduğan, “Türkiye’de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, Sayı: 168, Ocak-Haziran 2015, s. 53.

213 Bergvall vd., a.g.e., s. 23.

214 Bev Dahlby, “The marginal cost of public funds and the flypaper effect”, International Tax Public Finance, Vol: 18, No: 3, 2011, s. 305.

215 Shama Gamkhar, Wallace Oates, “Asymmetries in the Response to Increases and Decreases in Intergovernmental Grants: Some Empirical Findings”, National Tax Journal, Vol: 49, No: 4, 1996, s.

502.

56

olarak sunabileceği hizmet düzeyinin üzerinde talepte bulunmaları sonucunda ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda mükellefler tarafından algılanan bütçenin gerçek bütçeden ayrılmasına yol açan söz konusu yanılgı mali yanılsama (fiscal illusion) kavramı ile ifade edilmektedir²¹⁶. Bu doğrultuda ele alınan etkilerin doğurduğu harcama artışının mevcut gelirler ile finanse edilememesi durumunda yöneticileri borçlanmaya yöneltebileceği söylenebilir.

Mali transferlerin yöneticilerin harcamaları artırmasını teşvik ederek mahalli idarelerin finansman yapısını bozduğu düşünülerek öz gelirlerin harcamaların finansmanındaki önemi anlaşılabilir. Çünkü mahalli harcamaların finansmanında öz gelir paylarının arttığı ölçüde idarelerin mali kapasitelerinin güçlenerek yeni borçlanmaya başvurma ihtiyaçlarının azaldığı varsayılmaktadır²¹⁷. Ayrıca idarelerin mali transferlere bağımlılıklarının azalması ile öz gelir yaratma çabalarının artacağı ve mali yönetimin etkinleşeceği beklenmektedir²¹⁸. Öte yandan harcamaların finansmanının ağırlıklı olarak öz gelirler ile sağlanması, mükelleflerin vergi fiyatını doğru şekilde algılayarak hizmet ve harcama artış taleplerini idarenin kapasitesi ile sınırlamaları sonucunu da doğurabilir. Bu doğrultuda mali transferlerin payının artması ile oluşması olası mali yanılsamanın da azalabileceği belirtilebilir²¹⁹.

Merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki ilişkiler doğrultusunda gerçekleştirilen düzenlemeler ile harcamaların finansmanında öz gelirlerin ağırlığı artırılsa da uygulamada söz konusu gelirlerin tahsil edilememesinden kaynaklı finansman sorunları oluşabilmektedir. Dolayısıyla mahalli idarelerin öz gelirlerinin artırılmasına yönelik düzenlemelerin tek başına yeterli olmadığı söylenebilir. Bu düzenlemelerin yanında mahalli idarelerin yetkili ve sorumlu oldukları öz gelirlerinin tahakkuk ile tahsilat tutarları arasındaki farkın azaltılmasına yönelik altyapının oluşturulması da gereklidir²²⁰. Bu bağlamda mahalli yöneticilerin siyasi kaygılarını geri planda tutarak bir mali yılda tahakkuk eden gelirlerin tahsilata dönüşebilmesi için

216 Bailey, Local Government Economics…, a.g.e., s. 111; Nacar, a.g.m., s. 229.

217 Maria Teresa Balaguer-Coll, Diego Prior, Emili Tortosa-Ausina, “On the Determinants of Local Government Debt: Does One Size Fit All?”, International Public Management Journal, Vol: 19, No:

4, 2016, s. 517.

218 Usui, a.g.e., s. 8.

219 Roy Bahl, Richard Bird, “Subnational Taxes in Developing Countries: The Way Forward”, Public Budgeting&Finance, Vol: 28, No: 4, 2008, s. 5.

220 Yılmaz, Emil, Kerimoğlu, a.g.e., s. 255.

57

gereken takibi yapmaları önemlidir. Böylece gelirler ile harcamalar arasında öngörülen dengeden sapmalar önlenerek borçlanma ihtiyacı azaltılabilir²²¹.