B. MAHALLİ İDARELERDE FİNANSMAN KAYNAKLARI VE
2. Mahalli Finansman Kaynaklarının Türleri
Gelir bölüşümüne ilişkin teorik çerçeveden de yararlanarak uygulamada mahalli idarelerin ne tür finansman kaynaklarının olduğunun açıklanması ikinci başlığın konusunu oluşturmaktadır. Bu doğrultuda vergiler, idarelerarası transferler ve diğer finansman kaynakları olmak üzere üçlü bir sınıflandırma kullanılmıştır.
a. Vergi Gelirlerinin Paylaşımı ve Mahalli Vergi Türleri
Farklı kaynaklardan elde edilen kamu gelirleri ortak bir havuzda toplanarak belirli kamusal hizmetlerin yerine getirilmesi için harcanmaktadır. Çağdaş maliye sistemlerinde vergiler, kamu gelirlerinin büyük kısmını oluşturmanın yanında maliye politikası aracı olarak kullanılmalarından dolayı başlıca gelir kaynağı olarak kabul edilmektedir. Dolayısıyla kamunun farklı kademeleri tarafından sunulan kamusal hizmetlerin gerçekleştirilmesinde çoğunlukla vergilerin kullanıldığı belirtilebilir. Bu
143 Barry R. Weingast, “Second generation fiscal federalism: The implications of fiscal incentives”, Journal of Urban Economics, Vol: 65, No: 3, 2009, s. 283; Önder Çalcalı, “Kamu Ekonomisi Teorisinde Yerelleşme Rasyoneli ve Kuşaklar Arası Mali Federalizm Teorilerinin Karşılaştırılması”, Uluslararası Ekonomi, İşletme ve Politika Dergisi, Cilt: 2, Sayı: 1, 2018, s. 36.
144 Wallace E. Oates, “Fiscal Decentralization and Economic Development”, National Tax Journal, Vol:
46, No: 2, June 1993, s. 241.
39
yönüyle vergilerin merkezi idare ile mahalli idarelerin sorumluluk alanlarında bulunan kamusal hizmetler ölçüsünde paylaştırılması gereklidir145.
Vergilerin merkezi idare ile mahalli idareler arasında paylaştırılmasında belirli ilkeler esas alınmıştır. Bu ilkelerden ilki ekonomik etkinliktir. Bu ilke çerçevesinde vergi konusu hareketli olan vergiler ile ticarete konu olan malların vergilendirilmesine ilişkin yetkinin merkezi idareye bırakılması vergileme yönetimi açısından etkin olacaktır. Çünkü mahalli idarelerin vergilendirme yetkisini kullanarak söz konusu faktörleri veya malları sınırları içerisine çekme çabalarının olumsuz sonuçları olacaktır.
İkinci ilke olarak belirlenen eşitlik ilkesi doğrultusunda gelirin yeniden dağılımını sağlayıcı vergilerin merkezi idareye tahsis edilmesi gerektiği belirtilmiştir. Böylece mahalli idarelerin vergileri kullanarak düşük gelirli bireyleri sınırlarından uzaklaştırıp yerlerine yüksek gelir grubunda yer alan bireyleri çekme girişimlerinin engellenebileceği öngörülmüştür. İdari uygunluk ilkesi, idareler arasında vergilendirme yetkisinin paylaşımında üçüncü ilke olarak belirlenmiştir. Bu ilke kapsamında vergilendirmeye ilişkin süreçlerin tamamını etkin şekilde yönetebilme yetkinliği olan idare dikkate alınarak yetkinin tahsis edilmesi amaçlanmıştır. Bu ilkeye, emlağın veya değer artış kazancının vergilendirilmesine ilişkin yetkinin mahalli idarelere bırakılması iyi bir örnek olarak gösterilebilir. Dördüncü ilke olarak mahalli idarelere sorumluluk alanlarında bulunan hizmetleri aksatmadan yerine getirebilmelerini sağlayacak ölçüde ve türde vergilerin tahsis edilmesini içeren yeterlilik ilkesi belirlenmiştir146. Son olarak vergilendirme yetkisinin tahsis edildiği idarenin açık ve anlaşılır olmasının yanında mükelleflerin vergiye ilişkin yükümlülüklerini yerine getireceği idareyi bilmelerini amaçlayan açıklık ilkesi de dikkate alınmıştır147.
Musgrave (1983), federal bir devlette kaynak tahsisi, gelirin yeniden dağılımı ve makroekonomik istikrar işlevlerinin idareler arasındaki dağılımını da kullanarak vergilerin paylaşımını esas alan ilkeleri açıklamıştır. Bu ilkeler ile ekonomik istikrar ve yeniden dağılım işlevlerini gerçekleştirmek için kullanılan artan oranlı kişisel gelir vergisi ve kurumlar vergisinin merkezi idare tarafından kontrol edilmesi gerektiğini
145 Harry Kitchen, Melville McMillan, Anwar Shah, Local Public Finance and Economics: An International Perspective, Switzerland: Palgrave Macmillan, 2019, s. 60.
146 Anwar Shah, Sana Shah, “The New Vision of Local Governance and the Evolving Roles of Local Governments”, Local Governance in Developing Countries, ed. Anwar Shah, Washington: The World Bank, 2006, s. 11.
147 Ulusoy, Akdemir, a.g.e., s. 107.
40
ifade etmiştir. Ayrıca konuları yönüyle hareketli nitelik taşıyan vergi türlerinin de merkezi idareye bırakılmasının etkin olacağını belirtmiştir. Aksine konusu açısından hareketliliği olmayan veya sınırlı olan vergilerin kontrollerinin bölgesel yönetimlere veya mahalli idarelere bırakılmasının etkin olacağını da ileri sürmüştür. Son olarak yararlanma vergileri, kullanıcı ücretleri veya harçların her iki idareye de bırakılabileceğini ifade etmiştir148.
Teorik düzeyde ele alınan ilkeler, idareler arasında vergilerin paylaşımı açısından tek tip bir uygulamayı garanti etmemektedir. Ülkelerin vergi tahsisine yönelik uygulamaları incelendiğinde, mahalli idarelere bağımsız vergilendirme yetkisi verilmesinin yanında vergi kaynaklarının paylaştırılması, pay verme (hisse esası), ek oran, ek vergi veya vergi torbası yöntemlerinin kullanıldığı görülmektedir149. Bağımsız vergilendirme yetkisi verilmesi yöntemi, merkezi idare tarafından mahalli idarelere sınırlarını oluşturan bölgede verginin matrahını ve oranını belirleyebilme, yeni vergi koyabilme veya verginin toplanmasına ilişkin işlemleri yürütebilme olanağının sağlanmasını kapsamaktadır. Bu yönüyle mahalli idarelerin tamamen bağımsız olmadığı, merkezi idarenin sağladığı yetkiler çerçevesinde işlemlerini yürütebildiği belirtilebilir150. Ayırma sistemi olarak da ifade edilen vergi kaynaklarının paylaştırılması yönteminde, yetkinin vergilendirme sürecini etkin şekilde yöneteceği düşünülen idareye tahsis edilmesi ilke olarak benimsenmiştir. Bu tahsise emlak, motorlu taşıtlar veya çevre vergilerinin mahalli idarelere, gelir ve harcama vergilerinin de merkezi idareye bırakılması örnek olarak verilebilir. Hisse esası yönteminde vergiyi toplayan idarenin elde edilen gelirden diğer idareye pay vermesi söz konusudur. Ek oran yönteminde merkezi idare, mahalli idarelerin kendileri için belirledikleri ek oranı dikkate alarak vergilendirme işlemini gerçekleştirmektedir. Ek vergi yönteminde de
148 Richard A. Musgrave, “Who Should Tax, Where, And What?”, Tax assignment in federal countries, ed. Charles E. McLure, Jr., Canberra: ANU Press, 1983, s. 11.
149 Selçuk İpek, “İdarelerarası Vergi Paylaşımına Farklı Bir Yaklaşım: Yerel Vergiler ve Vergi Uyumu”, Mahalli İdareler Maliyesi Üzerine Yazılar, ed. Figen Altuğ, Özhan Çetinkaya ve Selçuk İpek, Bursa:
Ekin Yayınevi, 2010, s. 39.
150 Bağımsız vergilendirme yetkisinin aksine geçmişte bağımlılık sistemi adını taşıyan bir yöntem uygulama alanı bulmuştur. Bu yöntemde, merkezi idare bütçesi ile mahalli idare bütçeleri arasında sıkı bir bağ bulunmaktadır. Büyük kısmı merkezi idare tarafından toplanan kamu gelirleri, mahalli nitelikteki kamusal hizmetlerin finansmanı için pay verme veya yardım şeklinde mahalli idarelere aktarılmaktadır. Bu yönüyle mahalli idarelerin özerkliklerinin oldukça düşük olduğu ve merkezin bir taşra teşkilatı gibi faaliyetlerini sürdürdüğü belirtilebilir. Geçmiş dönemlerde Doğu Bloku ülkeleri ile SSCB’de uygulanan söz konusu yöntemin günümüzde geçerliliğini yitirdiği söylenebilir (Ulusoy, Akdemir, 2019: 110).
41
merkezi idarenin mahalli idarelerin ihtiyaç duydukları vergi tutarı göz önünde bulundurularak belirlenen oran üzerinden vergilendirme işlemi yapılmaktadır. Son olarak vergi torbası yönteminde, tüm vergilerin bir hesapta (torba) toplanmasının ardından nüfus ve gelişmişlik düzeyi gibi ölçütler de dikkate alınarak merkezi idare tarafından belirlenen bir oran ile mahalli idarelere paylaştırılması söz konusudur151.
Vergi paylaşımına ilişkin ilkeler ile yöntemlerin ele alınmasının ardından tipik bir mahalli verginin özellikleri sıralanabilir. Bird (1993), matrahı hareketsiz, mahalli ihtiyaçları karşılamaya yeterli ve harcama artışına duyarlı, belirli bir zaman diliminde istikrarlı ve öngörülebilir, yönetimi etkin ve verimli, mükellefleri tarafından adil olarak algılanan ve vergi yükünü yerleşik bireyler ile sınırlayan verginin tipik bir mahalli vergi özelliklerini taşıdığını ifade etmiştir152. Bu doğrultuda ilkeler ile mahalli vergiyi tanımlayan özellikler dikkate alınarak teorik düzeyde vergilerin idareler arasında nasıl paylaşılabileceği Tablo 1’de gösterilmiştir.
Tablo 1. İdareler Arasındaki Vergi Paylaşımının Teorik Görünümü
Vergi Türü
Vergilendirme Yetkisi
Tahsilat ve İdare Vergi
Matrahı
Vergi Oranı
Gümrük Vergisi U U U
Kurumlar Vergisi U U U
Kişisel Gelir Vergisi U U, B, M U
Servet Vergisi U U, B U
Katma Değer Vergisi U U U
Satış Vergileri Seçenek A Seçenek B
B U
B, M B
B, M U Günah Vergileri
Alkol ve Tütün Tüketimi Üze. Alı. Vergiler Şans Oyunları ve Bahis Üze. Alı. Vergiler
U, B B, M
U, B B, M
U, B B, M Kirletme Vergileri
Karbon Vergisi
Enerji, Atık, Akaryakıt, Trafik Yoğ. Üze. Alı. Vergiler Otopark Vergisi
U U, B, M
M
U U, B, M
M
U U, B, M
M
Motorlu Taşıtlar Vergisi B B B
İşletme Vergisi B B B
Emlak Vergisi B M M
(Bina, Arsa) Cephe ve Değer Artış Vergisi B, M M M
Nüfus (Kişi Başı) Vergisi U, B, M U, B, M U, B, M
Kaynak: Shah, Shah, 2006: 12-13.
U: Ulusal; B: Bölgesel; M: Mahalli
151 Halil Nadaroğlu, Mahalli İdareler: Teorisi, Ekonomisi, Uygulaması, Yenilenmiş 6. Bası, İstanbul:
Beta Basım Yayım Dağıtım, 1998, ss. 89-92; Çetinkaya, Mahalli İdareler Maliyesi, a.g.e., ss. 83-87;
Ulusoy, Akdemir, a.g.e., ss. 109-113.
152 Richard M. Bird, “Threading The Fiscal Labyrinth: Some Issues in Fiscal Decentralization”, National Tax Journal, Vol: 46, No:2, June 1993, s. 214.
42
Tablo 1’de yer alan ayrımdan yola çıkarak teorik düzeyde emlak, motorlu taşıtlar, işletme, cephe ve değer artış, otopark, bazı tüketim ve satış vergilerinin mahalli idarelerin kontrolüne bırakılabileceği ifade edilebilir. Nitekim Martinez-Vazquez (2013), fayda ilkesi doğrultusunda belirli bir bölgede sunulan bir dizi hizmetten doğrudan yararlanan mükelleflerin vergilendirilmesini hedeflediği için emlak vergisi ile değer artış vergisinin mahalli idarelerin kontrolüne bırakılmasının doğru olacağını ifade etmiştir. Ayrıca kullanıcısının özellikle altyapı hizmetlerinden yararlanması ve trafik yoğunluğu ile hava kirliliği açısından doğurduğu negatif dışsallıklar düşünüldüğünde, motorlu taşıtlar ve ulaşım vergilerinin de mahalli idarelere bırakılması gerektiğini belirtmiştir. Öte yandan yerel işletme vergisinin de gerek idari açıdan sağladığı kolaylık gerekse de işletme sahiplerinin sunulan altyapı hizmetlerinden yararlanmaları nedenlerine dayanarak mahalli idarelere bırakılabileceğini ileri sürmüştür153. Kim (2008), sağlık hizmetlerinde sorumlu oldukları ve yol yapımı ile bakımına katıldıkları ölçüde alkol ve akaryakıta ilişkin tüketim ve satış vergilerinin mahalli idarelere bırakılabileceğini belirtmiştir154. Bu vergilerin dışında mükelleflerinin hareketliliği ve gelirin yeniden dağılımını sağlayıcı işlevi düşünülerek merkezi idarenin kontrolüne bırakılması gerektiği düşünülen kişisel gelir vergisinin de mahalli idarelere tahsis edilebileceğini ifade etmiştir. Bu verginin, merkezi idarenin yetkisinde bulunan kişisel gelir vergisine ek ve düz oranlı bir vergi getirilerek uygulanabileceğini ileri sürmüştür155,156.
b. İdarelerarası Mali Transferlerin Kullanım Gerekçeleri ve Türleri
İdarelerarası mali transferler, mahalli nitelikli kamusal hizmetlerin temel finansman kaynağı olması gereken vergi gelirlerinin harcamaları karşılayamaması
153 Jorge Martinez-Vazquez, “Local Nonproperty Revenues”, Financing Metropolitan Governments in Developing Countries, ed. Roy W. Bahl, Johannes F. Linn ve Deborah L. Wetzel, Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy, 2013, ss. 194-196.
154 Aehyung Kim, Decentralization and the Provision of Public Services: Framework and Implementation, The World Bank Policy Research Working Paper: WP/4503, 2008, ss. 13-14.
155 Richard M. Bird, Subnational Taxation in Developing Countries: A Review of the Literature, The World Bank Policy Research Working Paper: WP/5450, 2010, s. 35; Kitchen, McMillan, Shah, a.g.e., s. 68.
156 Kim (2008) tarafından getirilen öneri İsveç’te uygulanmaktadır. Söz konusu ülkede gelir vergisinden elde edilen kaynak mahalli idarelerin toplam gelirlerinin %60-70’ini oluşturmaktadır. Bu gelir türü içerisinde çalışanlardan kesilen gelir vergisinin önemli yer tuttuğu ifade edilmiştir (Çetinkaya, 2020:
148).
43
nedeniyle oluşan farkın giderilmesi için kullanılan önemli bir gelir türüdür157. Mali transferlerin özellikle gelişmekte olan ülkeler ile geçiş ekonomilerinde mahalli idarelerin harcamalarının yaklaşık üçte ikisini, OECD ülkelerinde de yaklaşık beşte birini finanse ettiği bilinmektedir158. Bu yönüyle söz konusu gelir türünün her tür ülkede mahalli harcamaların finansmanı için vergilerin yanında başlıca gelir kaynaklarından biri olduğu söylenebilir. Mali transferler, mahalli idarelerin öz gelirleri ile harcamaları arasındaki farkı karşılamanın (dikey eşitsizlikler) yanında mahalli idareler arasında mali kapasite farklılıklarından dolayı oluşan yatay eşitsizlikler ile ulusal düzeyde öncelikli olarak belirlenen veya pozitif dışsallık yaratan projeleri finanse etmek gibi amaçlar doğrultusunda da kullanılmaktadır159. Mahalli hizmetlerin sunumunda etkinliğin ve eşitliğin sağlanması ve mahalli idarelerin mali yapılarında sürdürülebilirliğin korunması için idarelerarası mali transfer sisteminin belirli ilkeler dikkate alınarak tasarlanması gerektiği vurgulanmıştır. Bu ilkeler açıklık, özerklik, yeterlilik, esneklik, eşitlik, öngörülebilirlik, saydamlık, verimlilik, basitlik, teşvik edici olma, açıklanabilirlik, amaçlara duyarlılık, ödenebilirlik, amaca odaklılık ve hesap verebilirlik şeklinde sıralanmıştır160,161.
İdarelerarası mali transferler, gelir paylaşımı düzenlemeleri ve bağış ve yardımlar olmak üzere iki farklı şekilde gerçekleşmektedir. Blöchliger ve King (2006),
157 Blöchliger, King, a.g.e., s. 18.
158 Kitchen, McMillan, Shah, a.g.e., s. 405.
159 Teresa Ter-Minassian, Intergovernmental Fiscal Cooperation and Subnational Revenue Autonomy, IDB Discussion Paper: IDB-DP-748, 2020, s. 24.
160 Anwar Shah, “A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers”, Revista de Economia y Estadistica, Vol: XLIV, No: 2, 2006, ss. 143-144.
161 Açıklık, mali transferlerin net şekilde tasarlanabilmesi için hedeflerin açık şekilde belirlenmesini ifade eder. Özerklik, mahalli idarelerin belirledikleri öncelikleri doğrultusunda transfer gelirlerini serbestçe kullanabilmesidir. Yeterlilik, mahalli idarelere sorumlulukları ölçüsünde gelir sağlanmasıdır. Esneklik, mali koşullarda öngörülemeyen değişikliklere karşı duyarlı olmasıdır. Eşitlik, mali transferlerin mahalli idarelerin mali ihtiyaçları ile doğru orantılı; vergi kapasitesi ile de ters orantılı olmasıdır.
Öngörülebilirlik, mahalli idarelerin elde edeceği transfer tutarlarını tahmin edebilmelerinin yanında yıllık taban ve tavan tutarlarının da belirlenmesidir. Saydamlık, programın işleyişi ve amaçları üzerinde fikir birliğinin sağlanması için yöntemin ve tahsislerin açıklanmasıdır. Verimlilik, mahalli idarelerin mali transferleri farklı sektörler veya faaliyetler arasında tahsisi konusunda tarafsız olunmasıdır. Basitlik, mali transferlerin dağılımının nesnel ölçütler dikkate alınarak yapılmasını ve tahsis yönteminin de kolaylıkla anlaşılabilmesini tanımlar. Teşvik edici olma, sistemin güçlü mali yönetimi cesaretlendirirken, zayıf yönetim için de caydırıcı olmasıdır. Açıklanabilirlik, mali transferler ile finanse edilen programların doğuracağı genel faydanın, yararlanıcılarının ve olumsuz etkilenmesi beklenenlerin tanımlanmasıdır. Amaçlara duyarlılık, merkezi idare tarafından sağlanan transferler ile beklenen sonuçların belirtilmesidir. Ödenebilirlik, merkezi idarenin bütçe kısıtlarının dikkate alınmasıdır. Amaca odaklılık ilkesi, her bir programın tek bir amaca odaklanmasıdır. Hesap verebilirlik, merkezi idarenin sistemin tasarımı ve işleyişi hakkında, mahalli idarelerin de elde edilen sonuçlar açısından merkezi idareye ve vatandaşlara karşı sorumlu olmasıdır.
44
iki farklı gelir kaynağının ayrıştırılabilmesi için beş farklı ölçüt geliştirmiştir. Bu ölçütleri mahalli idarelerin kendileri ile paylaşılan geliri serbestçe kullanıp kullanamadığı ve gelirin şartlı olup olmadığı, gelirin toplam vergi gelirlerinin bir payı olup olmadığı, gelirin önceden belirlenen bir oran dikkate alınarak aktarılıp aktarılmadığı ve mali yıl içerisinde değiştirilip değiştirilemeyeceği, gelirin toplandığı bölgeye iade edilip edilmediği ve son olarak paylaşımda nüfus, vergi kapasitesi veya gelişmişlik düzeyi gibi göstergelerin dikkate alınıp alınmadığı şeklinde sıralamıştır. Bu beş ölçüte olumlu yanıt verilmesi durumunda bir gelir paylaşımı düzenlemesinden bahsedilebileceğini belirtmiştir162,163.
Bağış ve yardımlar, idarelerarası mali transferlerin ikinci türünü oluşturmaktadır.
Bu gelirler kendi içinde şartlı ve şartsız bağış ve yardımlar olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Ardından her iki tür de zorunlu ve isteğe bağlı bağış ve yardımlar alt başlıklarında ele alınmaktadır. Bu alt başlıklar da kendi içlerinde bağlı yardımlar ve bağlı olmayan yardımlar, yatırım ve cari harcamalara yönelik yardımlar, genel amaçlı yardımlar ve program yardımları olarak sınıflandırılmaktadır. Bu sınıflandırmaya ilişkin genel görünüm aşağıdaki Şekil 1 ile sunulmuştur.
Şekil 1’de yer verilen sınıflandırma doğrultusunda bağış ve yardımların türleri tanımlanabilir. Ahmad ve Craig (1997), şartlı bağış ve yardımların belirli bir koşula bağlı olarak çoğunlukla bir amacın gerçekleştirilmesine yönelik sağlanan tutarları içerdiğini belirtmiştir. Şartsız bağış ve yardımlar da mahalli idarelerin belirli bir koşula bağlı olmadan öz gelirleri gibi harcanabilmesini ifade etmektedir164. Ardından her iki tür bağış ve yardım zorunlu ve isteğe bağlı olmak üzere iki alt başlıkta incelenmiştir. Bu kapsamda zorunlu bağış ve yardımların, merkezi idare açısından yasal ve kurala dayalı yükümlülükler olduğu, yardımların büyüklüklerinin ve koşullarının hukuki metinlerde açıkça belirtilmesi gerektiği ifade edilmiştir. İsteğe bağlı bağış ve yardımların da geçici
162 Blöchliger, King, a.g.e., ss. 16-17.
163 Beş ölçütten ilk üçü dikey eşitsizlikleri, son ikisi de yatay eşitsizlikleri konu edinmiştir. Bu yönüyle gelir paylaşımı düzenlemelerinin her iki şekilde ortaya çıkan eşitsizliklerin doğurduğu sorunları gidermek için kullanıldığı belirtilebilir (Blöchliger ve King, 2006: 17; Ulusoy ve Akdemir, 2019:
114).
164 Ehtisham Ahmad, Jon Craig, “Intergovernmental Transfers”, Fiscal Federalism in Theory and Practice, ed. Teresa Ter-Minassian, Washington: International Monetary Fund, 1997, s. 87.
45
nitelikte olduğu, belirli altyapı projeleri veya afet bölgesine yapılan yardımlar gibi acil durumlar için kullanıldığı belirtilmiştir165.
Şekil 1. İdarelerarası Bağış ve Yardımların Sınıflandırılması
Kaynak: Blöchliger, King, 2006: 21.
Şartlı ve zorunlu bağış ve yardımlar, bağlı ve bağlı olmayan yardımlar şeklinde iki alt başlıkta ele alınmıştır. Bağlı yardımların mahalli idarelerin birim hizmet maliyeti veya program bütçesi gibi göstergeleri dikkate alınarak tamamlayıcı nitelikte verildiği ve bu tür yardımlarda tamamlayıcı destek için belirli bir tavan belirlendiği de belirtilmiştir. Aksine mahalli idarelerin hizmet maliyetine tamamlayıcı nitelikte verilmeyen yardım türleri de bağlı olmayan yardımlar şeklinde tanımlanmıştır166. Bağış ve yardımların yatırım harcamaları için tahsis edilmesi durumunda yatırıma yönelik yardımlardan bahsedilebilir. Ancak herhangi bir tahsis işleminin olmaması durumunda cari harcama olarak kabul edilmektedirler. Genel amaçlı yardımlar da idareler arasında oluşan yatay ve dikey eşitsizlikleri gidermek için aktarılan ve mahalli idareler tarafından
165 Daniel Bergvall vd., Intergovernmental Transfers and Decentralised Public Spending, OECD Working Paper: WP/3, 2006, s. 6.
166 Stephan J. Bailey, Local Government Economics: Principles and Practice, London: Macmillan Press, 1999, s. 181; Ulusoy, Akdemir, a.g.e., s. 117.
Bağış ve Yardımlar
Şartlı Bağış ve Yardımlar
Zorunlu Bağış ve Yardımlar
Bağlı Yardımlar
Bağlı Olmayan Yardımlar
İsteğe Bağlı Bağış ve Yardımlar
Yatırım Harcamalarına
Yönelik Yardımlar
Cari Harcamalara
Yönelik Yardımlar
Şartsız Bağış ve Yardımlar
Zorunlu Bağış ve Yardımlar
Genel Amaçlı Yardımlar
Program (Blok) Yardımları İsteğe Bağlı
Bağış ve Yardımlar
46
serbestçe kullanılabilen bağış ve yardım türüdür. Son olarak blok yardımları, belirli bir amaç doğrultusunda verilse de herhangi bir koşula bağlı olmayan bağış ve yardım türüdür. Bu açıdan merkezi idarenin aktarılan tutarların kullanımı için bir kontrolünün olmadığı belirtilmiştir. Ancak belirli bir çıktı düzeyine ulaşılması gibi göstergeler kullanılarak düzenlenebileceği ifade edilmiştir167.
c. Diğer Finansman Kaynakları
Mahalli idarelerin harcamalarının büyük kısmı vergiler ve mali transferler ile finanse edilmektedir. Ancak bu iki tür finansman kaynağının dışında özel mal ve hizmet niteliklerini taşıyan hizmetlerin finansmanı için kullanıcı ücretleri olarak adlandırılan kaynak türleri de kullanılmaktadır168. Bu kaynakların kullanımı kamu sektörü fiyatlandırma teorisine dayanmaktadır. Bu teori çerçevesinde etkin kaynak dağılımına fiyatların uzun vadeli birim (marjinal) maliyetlere eşitlenmesi ile ulaşılabileceği öngörülmüştür. Böylece mevcut kaynaklar ile en yüksek çıktı düzeyine ulaşmanın yanında ekonomik refahın da maksimize edileceği düşünülmüştür169.
Mahalli idareler, su ve kanalizasyon sistemleri, yağmur suyu yönetimi, katı atık toplama ve yok etme, ulaşım, otopark ve elektrik gibi özel mal ve hizmet niteliklerini taşıyan hizmetlerin sunumunda kullanıcı ücretlerini kullanmaktadır170. Birim çıktı başına belirlenen kullanıcı ücretlerine, metreküp başına tüketilen su tarifesi, kilovat saatlik tüketim için elektrik faturası veya katı atığı toplanması için çöp kutusu veya kilogram başına belirlenen ücret örnek olarak verilebilir. Bu ücretlerin kullanımı ile mahalli idarelerin sunmaları gereken hizmet düzeylerini rasyonel şekilde belirleyerek etkinliğe ulaşabilecekleri ileri sürülmüştür. Aynı zamanda vatandaşların da hizmetlerin tüketimine ilişkin etkin kararlar alabilecekleri öngörülmüştür171. Ayrıca vatandaşların hizmet maliyetlerini bilmesi ve faydayı doğrudan hissetmesi, mahalli yöneticileri daha
167 Bergvall vd., a.g.e., s. 8.
168 Kullanıcı ücretleri kavramının İngilizce’deki karşılığı olarak “User Charges” veya “User Fees”
kavramı kullanılabilmektedir. Ancak özel mal ve hizmet niteliklerini taşıdığı ifade edilen hizmetlerin piyasa ekonomisinde olduğu gibi fiyatlandırılabileceği ve dolayısıyla kavramın da “User Prices”
olarak kullanılabileceği düşünülebilir. Bailey (1999), fiyat (price) yerine ücret (charge, fee) kullanımının tercih edilmesini ödenecek tutarın idari yönünün olmasına bağlamıştır (Bailey, 1999:
125).
169 Bailey, Local Government Economics…, a.g.e., s. 127.
170 Kitchen, McMillan, Shah, a.g.e., s. 372.
171 Maria Emilia Freire, Hernando Garzon, “Managing Local Revenues”, Municipal Finances: A Handbook for Local Governments, ed. Catherine Farvacque-Vitkovic ve Mihaly Kopanyi, Washington: The World Bank, 2014, s. 175; Kim, a.g.e., s. 14.
47
kaliteli hizmet sunmaya teşvik etmesi ve yöneticilerin israfı azaltıp halka karşı hesap verme sorumluluklarını artırması yönleriyle de yarar sağlayabileceği düşünülmüştür172. Öte yandan düşük gelirli vatandaşların kullanıcı ücretlerini ödemekte zorlanacağı, mahalli idarelerin de hizmet maliyetlerini ve fiyatlarını her zaman doğru şekilde belirleyemeyeceği ifade edilerek eleştirilmiştir173.
Kullanıcı ücretlerinin, mahalli idarelerin gelir yapıları için tamamlayıcı bir finansman kaynağı olarak önemli bir potansiyelinin olduğu düşünülse de henüz atıl düzeyde kaldığı ifade edilmiştir. Nitekim OECD ülkelerinin çoğunda toplam mahalli gelirleri içerisindeki payı %2 ile %5 arasında değişmektedir174.
Mahalli idarelerin sahip oldukları arsa, arazi ve binaları kiralamaları veya satmaları sonucunda elde ettikleri mülk gelirleri de diğer finansman kaynaklarının bileşenlerinden biridir. Bu finansman türünün, özellikle mali açıdan zor durumda bulunan mahalli idareler için önemli olduğu söylenebilir. Çünkü söz konusu idareler mülklerinin satışından elde ettiği gelirler aracılığıyla ilgili yılın bütçe gelirlerini artırabilmektedirler. Mahalli idarelerin mülklerini kiraya vermeleri sonucunda elde ettikleri gelirlerinin ise toplam bütçe gelirlerinin küçük bir kısmını oluşturduğu belirtilebilir175.
Mahalli idarelerin diğer finansman kaynakları içerisinde harçlar, izinler veya lisanslar için ödenen ücretler de yer almaktadır. Harçlar, dışsal fayda yaratan yarı kamusal nitelikteki hizmetlerden yararlanan kişiler tarafından ödenen bir bedel olarak tanımlanmaktadır176. İşletme ruhsatı veya inşaat izni ve ruhsatı alabilmek için mahalli idarelere yatırılan bedeller harç gelirlerine örnek olarak verilebilir. Bazı ülkeler için önemli bir gelir kaynağı olan işletme ruhsatı harcı, işletmelerin tanımlanması ve yasal olarak faaliyet gösterip göstermediklerinin tespit edilebilmesi nedenlerine dayanarak kullanılmaktadır. Ayrıca restoran, okul veya spor tesisi gibi mekânların kamu güvenliğine ve temizliğe ilişkin hukuki düzenlemelere uygunluklarının denetlenmesi
172 Ter-Minassian Intergovernmental Fiscal Cooperation and Subnational Revenue Autonomy, a.g.e., s.
21.
173 Freire, Garzon, a.g.m., s. 177.
174 Richard M. Bird, Enid Slack, “Metropolitan Public Finance”, Financing Metropolitan Governments in Developing Countries, ed. Roy W. Bahl, Johannes F. Linn ve Deborah L. Wetzel, Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy, 2013, s 141; Ter-Minassian Intergovernmental Fiscal Cooperation and Subnational Revenue Autonomy, a.g.e., s. 21.
175 Çetinkaya, Mahalli İdareler Maliyesi, a.g.e., s. 94.
176 Ulusoy, Akdemir, a.g.e., s. 120.
48
için de kullanılmaktadır. Öte yandan evlilik veya doğum kaydı ile evcil hayvan kaydına ilişkin belge örneklerinin sağlanması için lisans ücretleri de vardır. Bu tür ücretler ile hizmetin veya belgenin sağlanması için yapılan masrafların karşılanması amaçlanmaktadır177.
Trafik ihlali, vergi ve diğer gelirleri vadesinde ödememe gibi mahalli idarelerin hukuki düzenlemelerine aykırı eylemler sergileyen bireylerin ödemekle yükümlü oldukları para ve vergi cezaları da diğer finansman kaynaklarının bileşenleri arasında yer almaktadır. Bu tür gelirlerin mahalli idare bütçesindeki payı, bireylerin hukuki düzenlemelere uygun hareket edip etmediklerine ve idarenin de kuralları sıkı sıkıya uygulayıp uygulamadığına bağlı olarak değişkenlik göstermektedir178.