İktisadi Etkenler

70

isteklerinin artacağı düşünülmektedir²⁸⁴. Ancak gelir özerkliğinin sınırlandırılması ile idarelerin mali transferlere bağımlılığının artacağı ve böylece yöneticilerin de öz gelir elde etme gayretlerinin azalacağı öngörülmektedir. Bu doğrultuda idarelerin olası bir mali şok ile karşılaştıklarında gelir yaratma esnekliklerinin olmaması nedeniyle sundukları hizmetleri kısarak refahı azaltabilecekleri veya bütçe açıklarını ve dolayısıyla borçlanma ihtiyaçlarını artırabilecekleri belirtilmektedir²⁸⁵. Nitekim Köppl-Turyna ve Pitlik (2016), Avusturya’daki mahalli idarelerde transferlere olan bağımlılık arttıkça kişi başına düşen net borçlanmanın da arttığını tespit etmişlerdir²⁸⁶.

71

zamanda bütüncül bir bakış açısı çerçevesinde yeni bir toplumsal düzen inşa edilmiştir^290,291. Bu düzen, kamu yönetimi açısından hizmet sunumunda maliyetleri artırarak verimlilik kaybına yol açan merkeziyetçi yapının yerelleşme eğilimleri ile azaltılmasını önermektedir²⁹². Ancak yeni ekonomik düzenin yerelleşmeden esas beklentisinin, merkezi idarenin sermayenin ulusal ve mahalli ölçekte hareket alanlarını kısıtlayıcı gücünün daraltılmasına ilişkin düzenlemelerin gerçekleştirilmesi olduğu ifade edilmektedir. Böylece sermayenin birikim krizinin önüne geçilerek ulusal ve mahalli düzeyde değerlenebileceği yeni alanların yaratılmasına olanak sağlanacağı düşünülmektedir²⁹³. Bu doğrultuda kamu kesimi, piyasanın işleyişine yönelik ilkeler ile yeniden yapılandırılmıştır. Mahalli hizmetlerin sunum yöntemleri ile finansman tercihlerini şekillendirmesi söz konusu yapılanmanın mahalli idareler açısından doğurduğu başlıca iki sonuç olarak kabul edilebilir. Mahalli hizmetlerin şirketleşme, kamu alımları, kamu-özel ortaklığı veya özelleştirme aracılığıyla geleneksel sunum modelinin dışına çıkarılması (dışsallaştırılması)²⁹⁴, sunum yöntemlerindeki değişime;

finansmanın kamu bankaları yerine ulusal ve uluslararası özel finans kuruluşlarından elde edilmesine olanak sağlanması (finansal serbestleşme veya finansallaşma) da finansman tercihlerinin yeniden yapılandırılmasına örnek olarak verilebilir^295,296.

290 Hale Balseven, İzzettin Önder “Türkiye’de Kamu Kesiminde Neoliberal Dönüşüm”, Küreselleşme, Kriz ve Türkiye’de Neoliberal Dönüşüm, der. Nergis Mütevellioğlu, Sinan Sönmez, İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2009, s. 81.

291 Balseven ve Önder (2009), söz konusu düzenin, 1970’li yıllarda yaşanan krizler nedeniyle kesintiye uğrayan sermaye birikim ve değerlenme sürecinin yeniden hızlandırılmasına odaklanan politikaları önerdiğini ifade etmişlerdir (Balseven ve Önder, 2009: 81). Bu sürecin kamu kesimi açısından hızlandırılmasının ön koşulu olarak da özel sektörün ilkelerinin ve kuruluşlarının kamu kesiminin karar alma süreçlerine katılımı ile sağlanabileceği belirtilmiştir.

292 Faruk Ataay, Atilla Güney, “Yerelleşme ve Kalkınma Sorunu: Kamu Yönetimi Reformu Üzerine Değerlendirme”, Mülkiye Dergisi, Cilt: 28, Sayı: 243, 2004, s. 132.

293 Nacar, a.g.m., s. 204.

294 Giuseppe Grossi, Christoph Reichard, “Municipal Corporatization in Germany and Italy”, Public Management Review, Vol: 10, Issue: 5, 2008, s. 598.

295 Kamu kesiminde hizmet sunumuna ve finansmanına ilişkin dönüşüme hizmetin sunumundan görevli personelin statüsünde yaşanan dönüşüm de eklenebilir. Çünkü yeni iktisat anlayışının ilkeleri işgücü ilişkilerinin düzenlenip esnekleştirilmesini içermektedir (Fülberth, 2011: 267). Bu kapsamda kamusal hizmetlerin sunumunda devlet memurunun yanında sözleşmeli çalışanların sayısı hızla artmıştır. Bu bağlamda kamunun piyasa ilkeleri ile yeniden yapılandırılmasının çok boyutlu bir süreç olduğundan bahsedilebilir (Sönmez, 2011: 87).

296 Nitekim Eroğlu ve Tunç (2018), finansallaşmanın 1970’li yıllarda sermayenin küreselleşmesi ile başlayan ve 1980’li yıllardan itibaren de küresel ölçekten mahalli idarelere (belediyelere) kadar genişlemesini sürdüren bir süreç olduğunu ifade etmişlerdir (Eroğlu, Tunç, 2018: 30). Bu süreçte sermayenin hareketliliğine yönelik sınırlamaların yapılan düzenlemeler doğrultusunda kaldırılması, mahalli idarelerin finansal piyasalar, hizmetler ve araçlar ile ilişkilerini yoğunlaştırmalarına yol açmıştır. Bu ilişkilerin yoğunlaşması ile mahalli idarelerin hizmetlerini finanse edebilecekleri sermaye olanaklarının genişlemesi olumlu bir gelişme olarak görülse de aslında finansal piyasalara olan

72

Nitekim Kirkpatrick (2016) tarafından mahalli düzeyde ortaya çıkan mali krizin geleneksel bakış açıları ile yalnızca ekonomik, politik veya demografik nedenlere dayandırılmasının yetersiz olduğu, krizin asıl kaynağının karmaşık, risk düzeyi yüksek işlemlerin yapıldığı ve mahalli idarelerin borçlanma olanaklarının artırıldığı finansal piyasalara dayandığının vurgulanması, finansallaşmanın oluşturduğu etkilerin tanımlanması açısından önemlidir²⁹⁷. Mahalli idarelerin piyasa işleyişi ve sermaye ile bütünleştiği söz konusu iki alandaki olanaklarının artırılması ile finansman yapılarının bozulabileceği ifade edilmiştir.

Merkezi devletin iktisadi açıdan piyasa ilkeleri çerçevesinde yeniden yapılandırılmasının mahalli idarelere yansımasının yanında ulusal düzeyde ekonomik, mali veya finansal nedenler ile ortaya çıkan krizlerin de idarelerin finansman sorunlarını artıracağı ileri sürülmüştür. Çünkü her iki idare arasındaki mali ilişkilerin varlığının krizin doğurduğu olumsuz etkilerin yayılımını kolaylaştıracağı kabul edilmektedir. Bu etkilerin özellikle mahalli idarelerin mali transferlere bağımlılıklarının yüksek olduğu ülkelerde ortaya çıktığı söylenebilir. Nitekim Paulais (2009), olası bir kriz döneminde mahalli idarelere aktarılan transferlerde keskin bir azalış yaşanabileceğini ifade etmiştir.

Bu azalışın, kriz nedeniyle merkezi idarenin toplayabileceği gelirlerde yaşanan düşüşten kaynaklanacağı belirtilebilir²⁹⁸. Ayrıca olası bir kriz döneminde ekonomik faaliyetlerdeki yavaşlamanın vergi tabanını daraltması nedeniyle mahalli idarelerin öz gelir elde etme olanaklarını da kısıtlayarak idarelerin finansman yapısını bozabileceği ifade edilmiştir²⁹⁹. Aksine krizin yarattığı işsizlik, yoksulluk ve sosyal refah kayıplarını telafi etme amacı doğrultusunda harcama artışları da gündeme gelebilmektedir. Bu bağlamda mahalli idarelerin gelirlerindeki azalmaya karşılık harcamalardaki artış bütçe açığının artmasını beraberinde getirebilir. Oluşan açığın düşürülmesi için gelir artırıcı veya harcama azaltıcı politikaların uygulamaya konulmasına karşı toplumun farklı bağımlılıkları ve söz konusu piyasaların yarattıkları belirsizliklere karşı kırılganlıkları artmıştır (Weber, 2010: 252-253). Bu yönüyle merkezi idare düzeyinde başlayan finansallaşma sürecinin, özellikle borçlanma aracılığıyla mahalli idarelerin finansman yapısını bozduğu söylenebilir.

297 L. Owen Kirkpatrick, “The New Urban Fiscal Crisis: Finance, Democracy, and Municipal Debt”, Politics&Society, Vol: 44, No: 1, 2016, s. 46.

298 Thierry Paulais, Local Governments and the Financial Crisis: An Analysis, Washington: The Cities Alliance, 2009, s. 11; Manuel Perlo Cohen, Cities in Times of Crisis: The Response of Local Governments in Light og the Global Economic Crisis: the role of the formation og human capital, urban innovation and strategic planning, Institute of Urban and Regional Development Working Paper: 2011-01, 2011, s. 16.

299 Paul Carmichael, Arthur Midwinter, “Glasgow: Anatomy of a Fiscal Crisis”, Local Government Studies, Vol: 25, No: 1, s. 86.

73

kesimlerinin oluşturabileceği direnç dikkate alınarak krizin derinleşebileceği ifade edilebilir³⁰⁰. Bu doğrultuda harcamaların bütçe üzerine getirdiği yükün öz gelirler veya mali transferler yerine borçlanma ile finanse edilmesi gündeme gelebilir. Ancak kriz dönemlerinde finansal piyasaların borç verme olanaklarının daralması mahalli idarelerin borçlanma maliyetlerinin yükselmesi ile sonuçlanabilir³⁰¹. Bu yönleri ile merkezi düzeyde ortaya çıkan krizin mahalli idarelerin finansman sorunlarını çok boyutlu şekilde artırabileceği belirtilebilir. Nitekim Aslantaş ve Korlu (2020), Avrupa borç krizinin PIIGS ülkelerindeki mahalli idarelerin öz gelirleri ile merkezden aldıkları mali transferlerin azaldığı sonucuna ulaşmışlardır³⁰². Ayrıca Aslantaş (2020), Avrupa’da borç krizine dönüşen küresel krizin mahalli idarelerin mali yapıları üzerinde doğurduğu etkileri incelediği çalışmasında, Almanya, Yunanistan, Fransa, İtalya ve İspanya’da krizin ortaya çıkışı ile birlikte idarelerin bütçe açığı ve borç stoku tutarlarının arttığı sonucuna ulaşmıştır³⁰³. Benzer şekilde Canuto ve Liu (2010) da özellikle 2008-2009 yılları arasında düşük veya negatif büyüme oranlarına bağlı olarak gelirlerin azalmasına karşın katı nitelikli harcamaların sürdürülmesi nedeniyle Çin, Hindistan ve Rusya’da mahalli idarelerin mali açıklarının arttığını tespit etmişlerdir³⁰⁴.

Merkezi idarenin uyguladığı iktisat politikaları çerçevesinde şekillenen makroekonomik göstergelerin de mahalli idarelerin mali yapısı üzerinde belirleyici olduğu ifade edilebilir. Bu doğrultuda Britanya’da yapılan çalışmada, merkezi idarenin kontrolünde yer alan dışsal faktörlerin, mahalli idare harcamalarının %83’ünün temel belirleyicisi olduğu tespit edilmiştir. Bu kapsamda enflasyon, ücret veya faiz oranındaki bir artışın, harcamalarının artmasına ve gelirlerinin azalmasına yol açarak idarelerin finansman sorunlarını derinleştirdiği vurgulanmıştır³⁰⁵. Öte yandan Greytak ve Jump (1975), enflasyonun gelirleri ve harcamaları artırdığı varsayımından yola çıkarak her ikisi arasındaki net etkiyi ölçmeyi amaçladığı çalışmalarında, enflasyonun gelirlere kıyasla federe devletler ile mahalli idarelerin harcamalarını daha fazla artırarak

300 James O’Connor, The Fiscal Crisis of the State, 4th Printing, New Brunswick: Transaction Publishers, 2009, s. 1; Nacar, a.g.m., s. 206.

301 Paulais, a.g.e., ss. 11-12.

302 Mehmet Fatih Aslantaş, Rükan Kutlu Korlu, “Avrupa Borç Krizi’nin Yerel Yönetim Maliyesine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkeleri 2010-2015 Dönemi Analizi”, International Journal of Social Inquiry, Cilt: 13, Sayı: 1, 2020, s. 140.

303 Aslantaş, a.g.e., ss. 136-164.

304 Otaviano Canuto, Lili Liu, Subnational Debt Finance and the Global Financial Crisis, The World Bank Note: No.13, 2010, s. 2.

305 Bailey, Local Government Economics…, a.g.e., s. 111; Nacar, a.g.m., s. 228.

74

idarelerin alım gücünü düşürdüğü sonucuna ulaşmışlardır³⁰⁶. Ayrıca Greytak, Gustely ve Dinkelmeyer (1974), New York’ta 1965-1972 yılları arasında enflasyonun mahalli idarelerin harcamalarındaki artışın temel belirleyicisi olduğunu ortaya koymuşlardır.

Aynı zamanda harcamaların artan girdi miktarı ile reel maliyet artışına bağlı olarak arttığını da tespit etmişlerdir³⁰⁷.