Devletin Yeniden Ölçeklenmesi ve Yerelleşme Eğiliminde Artış

Ülkelerin imzaladıkları yapısal uyum anlaşmalarında sağlanan kredilerin karşılığı olarak sıralanan başlıca koşullar arasında kamunun hacminin ve ekonomideki rolünün daraltılması ilkesi yer almaktadır. Söz konusu ilkeye bağlı olarak kredi verilen ülkeden, kamu kesimini yeniden yapılandırarak merkeziyetçi yapısını zayıflatmasının yanında mahalli idarelerin görevlerini, yetkilerini ve kaynaklarını artırması beklenmektedir. Böylece kamusal kararların halkın tercihlerini ve önceliklerini daha

10 Sonay Bayramoğlu, Yönetişim Zihniyeti: Türkiye’de Üst Kurullar ve Siyasal İktidarın Dönüşümü, İstanbul: İletişim Yayınları, 2005, s. 42.

11 John Williamson, “A Short History of the Washington Consensus”, Law and Business Review of the Americas, Vol: 15, No: 1, 2009, ss. 9-10.

12 Tayfun Çınar, “Türkiye’de Neoliberal Yerel Yönetimler Reformu Kapsamında Yeni Belediye Yasasının Mali Hükümleri Üzerine Bir Değerlendirme”, Genel-İş Emek Araştırma Dergisi, Sayı: 1, 2005, ss. 88-89.

13 Söz konusu süreçte yaşanan dönüşüm ilerleyen başlıklarda detaylı şekilde ele alınacağı için yalnızca gerçekleşen duruma ilişkin bilgi verilmesi ile yetinilmiştir.

106

kolay tespit edeceği düşünülen idareler tarafından alınması sağlanarak kaynak kullanımında etkinliğe ulaşılacağı ve daha katılımcı bir yönetim anlayışına geçileceği ifade edilmiştir¹⁴. Bu doğrultuda mahalli idarelerin sorumluluk alanlarını genişleterek idari ve mali açıdan yerelleşmeyi de güçlendiren söz konusu yönetim anlayışına geçiş, devletin yeniden ölçeklendirilmesinin kurumsal boyutunu temsil etmektedir. Ancak söz konusu kurumsal dönüşümün iktisadi düşüncede yaşanan değişim de dikkate alınarak piyasanın işleyişi ile uyumlu ilkelerden ayrı tutulamayacağı ifade edilebilir. Çünkü söz konusu dönüşüm sürecinde mahalli idarelerin güçlendirilmesinin yanında piyasanın işleyişi ile uyumlu yeni kurumların ve örgütlerin oluşturulduğu ve kamusal hizmetlerin sunum ve finansman yöntemlerinin çeşitlendiği de bilinmektedir¹⁵. Türkiye’de de kamunun küçültülmesini öngören 24 Ocak Kararları’nın bir uzantısı olarak 1980’li yıllardan başlayarak belediye şirketlerinin kurulması, ihale yöntemleri kullanılarak piyasadan mal ve hizmet satın alımlarının yaygınlaşması, yurt içindeki veya yurt dışındaki özel finans kuruluşlarından borçlanma olanaklarının artması söz konusu dönüşümün belediyelere yansımasına örnek olarak verilebilir¹⁶.

Türkiye’de 1980’li yıllarda başlayan kamuyu yeniden yapılandırma ve mahalli idareleri idari ve mali açıdan güçlendirme süreci 1990’lı yıllar ile birlikte hızlandırılmıştır. Çünkü söz konusu yıllarda Türkiye’nin yaşadığı makroekonomik istikrarsızlıklara bağlı olarak IMF ile iki ayrı anlaşma imzalanmıştır. Gerek söz konusu anlaşmaların kamunun küçültülmesine yönelik hükümleri gerekse Avrupa Birliği (AB), IMF ve DB gibi uluslararası kurum ve kuruluşların şeffaflık, hesap verebilirlik ve etkinlik yönündeki değerlendirmeleri Türkiye’de kamunun yeniden yapılandırılmasının zeminini hazırlamıştır¹⁷. Bu doğrultuda dönemin Cumhurbaşkanı tarafından veto edildiği için yürürlüğe girmeyen Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı (KYTKT) ile sözü geçen değerlendirme alanlarının yanında yeniden yapılandırmanın bir parçasını oluşturan mahalli idarelerin idari ve mali anlamda güçlendirilmesine yönelik hükümlere yer verilmiştir. Mahalli idarelerin görevlerinin, yetkilerinin ve sorumluluklarının tüzük, yönetmelik veya benzeri düzenlemeler ile sınırlandırılamayacağı ve idarelere görevleri

14 Doğan Bıçkı, M. Zahid Sobacı, “Yerel Yönetimden Yerel Yönetişime: Post-Fordizm Bağlamında Yerel Yönetimleri Anlamak”, Yönetim Bilimleri Dergisi, Cilt:9, Sayı: 2, 2011, s. 228.

15 Eroğlu, Tunç, a.g.m., s. 26.

16 Demirbaş vd., a.g.m., s. 154; Eroğlu, Tunç, a.g.m., s. 32.

17 T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Dokuzuncu Kalkınma Planı 2007-2013: Kamuda İyi Yönetişim Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Yayın No: DPT 2721-ÖİK 674, Ankara, 2007, s. 16.

107

ile orantılı gelir kaynaklarının sağlanacağı söz konusu hükümler arasında yer almaktadır¹⁸. Nitekim gerek 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun yürürlüğe girmesi gerekse 2000’li yılların başında yürürlüğe konan 5393 sayılı Belediye Kanunu ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda söz konusu hükümlere yer verilmiştir. Bu doğrultuda Türkiye’de kamu kesimini idari ve mali anlamda yeniden yapılandıran düzenlemeler ile öngörülen düzeyde olmasa da yerelleşmenin güçlendirildiği belirtilebilir¹⁹. Bu yönde yapılan düzenlemelerin doğurduğu sonuçların belediyelere ilişkin göstergelere yansıdığı belirtilebilir. Belediyelerin borçlanması üzerinde doğrudan ve dolaylı yollardan etki doğurduğu için söz konusu göstergelere yer verilmesinin faydalı olacağı düşünülmüştür. Bu kapsamda ilk olarak belediyelerin gelirlerinde ve harcamalarında yaşanan değişim ele alınmıştır.

Kurtuluş (2006), 1975-2005 yılları arasında özellikle genel bütçe vergi gelirlerinden aktarılan payların artmasına bağlı olarak borçlanma gelirleri de dâhil olmak üzere belediyelerin gelirlerinin %1060,5 oranında arttığını ifade etmiştir. Söz konusu artışta genel bütçeden aktarılan payların yanında yurt dışı borçlanma olanaklarının genişlemesi de etkili olmuştur. Öte yandan aynı dönemde harcamalarda

%1005,3 oranında yaşanan artış da belediyelerin mali büyüklüğünün genişlemesine bir kanıt olarak sunulabilir. Ayrıca sözü edilen dönemde borçlanma ve borç ödemelerine ilişkin tutarların arındırılması ile belediyelerin harcamalarının %884,9, gelirlerinin de

%1013,4 düzeyinde arttığı tespit edilmiştir. Öte yandan söz konusu dönemin sonunda belediye harcamalarının kamu kesimi içerisindeki payının da %7,9’a yükseldiği tespit edilmiştir²⁰. Aslandoğan (2005)’ın derlediği ve Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nın yayımladığı verilerin birleştirilmesi ile 1980-2005 yılları arasında ortalama enflasyon oranının yaklaşık %60 düzeyinde gerçekleştiği söylenebilir²¹. Bu doğrultuda mali büyüklüklerin reel olarak artıkları belirtilebilir.

18 T.C. Başbakanlık, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma-2: Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Ankara, 2003, ss. 18-19.

19 Mehmet Zahid Sobacı, “Yönetişim Çağında Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkisi: Yeniden Yapılandırılan Yerel Yönetimler Bağlamında Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme”, Yerel ve Kentsel Politikalar, 2. Baskı, ed. M. Akif Çukurçayır, Ayşe Tekel, Konya: Çizgi Kitabevi, 2012, s. 310.

20 Barış Kurtuluş, Türkiye’de Belediyelerin Mali Yapısı ve Harcamalarının Finansmanı, Ankara: T.C.

Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, 2006, ss. 3-4.

21 Ayça Aslandoğan, Türkiye’de 1980 Sonrası Enflasyonun Nedenleri, (Yüksek Lisans Tezi), Ankara:

Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2005, s. 37.

108

Belediyelerde analitik bütçe sınıflandırmasına uygun verilerin üretilmeye başlandığı 2006 yılından başlayarak gelirlerin ve harcamaların artışını sürdürdüğü belirtilebilir. Söz konusu yılda yaklaşık 21,6 milyar TL olarak hesaplanan belediyelerin harcamalarının 2020 yılında 134,5 milyar TL’ye ulaşarak yaklaşık %522,6 düzeyinde arttığı tespit edilmiştir. Detayları izleyen başlıklarda ele alınan söz konusu artışta belediyelerin piyasadan satın aldıkları mallar ve hizmetler ile sermaye giderlerinin belirleyici olduğu söylenebilir. Harcamalarda olduğu gibi belediyelerin gelirlerinde de yaklaşık %573,3 düzeyinde (2006 yılında 20,3 milyar TL’den 2020 yılında 136,7 milyar TL’ye) artış yaşanmıştır. Sözü edilen dönemde ortalama enflasyon oranının yaklaşık

%10 düzeyinde gerçekleşmesi büyüklüklerin reel olarak arttığını göstermektedir. Bu süreçte 2006 yılında 3225 olarak tespit edilen belediye sayısının izleyen yıllarda yarı yarıya azaltılarak 2020 yılında 1390’a düşürülmesine karşın harcamalara ve gelirlere ilişkin tutarlarda yaşanan artış dikkat çekicidir²². Ayrıca belediyelerin harcamalarının genel yönetim içerisindeki payı artışını sürdürerek 2020 yılında %8,2 düzeyine ulaşmış, aynı yılda harcamaların GSYH oranı da %2,6 olarak gerçekleşmiştir. Öte yandan 2006 yılında genel yönetim bütçe gelirlerinin %8,7’sini oluşturan belediye gelirlerinin de 2020 yılında %9,1’e ulaştığı tespit edilmiştir. Son olarak 2006 yılında GSYH’ye oranı

%2,5 olarak hesaplanan belediye gelirleri 2020 yılında %2,7’ye yükselmiştir.

Türkiye’de belediyelerin yatırımlarının toplam kamu yatırımları içerisindeki payının artması da devletin yeniden ölçeklenmesine bağlı olarak yerelleşme eğilimlerindeki artışın bir göstergesi olarak kabul edilebilir. Strateji ve Bütçe Başkanlığı ile Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın yayımladığı verilerden yola çıkarak 1998-2020 yılları arasında belediyelerin yatırım harcamalarının kamu yatırım harcamalarına oranları hesaplanmıştır. Söz konusu hesaplama ile 1998 yılında %16,8 düzeyinde olduğu tespit edilen oran, izleyen dört yıl boyunca azaldıktan sonra 2002 yılında %17,3 düzeyine ulaşmıştır. Ardından artışını sürdürerek 2007 ve 2008 yıllarında yaklaşık %31 düzeyine ulaşsa da izleyen yedi yılın sonunda (2015) %25,9’a kadar gerilediği tespit edilmiştir. Ancak 2016 yılından başlayarak yeniden %30 düzeyine yükselen oranın 2017 yılında %32,8 ile başlangıç yılının yaklaşık iki katına çıktığı hesaplanmıştır. Söz konusu oran 2020 yılında %21,3 düzeyine gerilese de 1998 yılı için hesaplanan oranı

22 Söz konusu sayılara 2006 ve 2020 yıllarına ilişkin Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporları’ndan ulaşılmıştır.

109

aşmaktadır²³. Bu doğrultuda belediyelerin özellikle altyapı ve üstyapının yapımı, bakımı, onarımı veya yenilenmesine ilişkin görevlerindeki genişlemenin yatırım harcamalarına yansıdığı belirtilebilir. Öte yandan değişen iktisat anlayışının bir uzantısı olarak piyasa ile ilişkileri artan belediyelerin mal ve hizmet alım tutarları ile ihale tutarlarının gelişimi de mali büyüklüklere yansımanın bir göstergesi olarak kabul edilebilir. Belediyelerin üretime ve tüketime yönelik mal ve malzeme alımları, hizmet alımları ve menkul mal, gayrimaddi hak alım, bakım ve onarım giderleri hesaplarını içeren mal ve hizmet alımlarının bütçe harcamalarındaki artışı dikkat çekicidir. Söz konusu alanlara yönelik toplam harcama tutarları 2006 yılında yaklaşık 6 milyar TL’den 2020 yılında 58 milyar TL düzeyine ulaşarak yaklaşık on kat artmıştır. Oransal olarak da 2006 yılında bütçe harcamalarının %28,5’ini oluşturan mal ve hizmet alım tutarları 2020 yılında %43,4’e ulaşmıştır²⁴. Söz konusu harcama türünün yanında ihale tutarları da yerelleşme eğilimine bağlı olarak belediyelerin artan önemine ilişkin fikir sunmaktadır. Kamu İhale Kurumu istatistiklerinden yola çıkarak belediyelerin 2005 yılında ihale usulleri ile doğrudan temin ve istisna uygulamaları doğrultusunda yaklaşık 6 milyar TL tutarında kamu alımı yaptığı tespit edilmiştir. Bu alımlar toplam kamu alımlarının %20’sini oluşturmuştur. Söz konusu tutarın büyüklüğü 2020 yılında 44,4 milyar TL’ye, toplam kamu alımlarına oranı da %25,7’ye ulaşmıştır. Bu doğrultuda gerek mal ve hizmet alımına yönelen tutarların gerekse ihale tutarlarının artması, dönüşen iktisadi anlayışın doğal bir uzantısı olarak belediyelerin piyasa ile ilişkilerini sıkılaştırdığını göstermektedir. Söz konusu tutarların genişlemesinin belediyelerin borçlanmaları üzerinde doğurduğu etkilere ilişkin açıklamalara ilerleyen başlıklarda yer verilmiştir.