Mülkün Emanet Kabul Edilmesi

A formulação da estratégia de defesa nacional implica a utilização de um corpo coerente de procedimentos que confira lógica, oriente e racionalize a actividade de preparação e de emprego do poder nacional, nas acções destinadas a materializar os objectivos estratégicos de defesa nacional, superando os problemas que a isso se anteponham e explorando as eventualidades que a isso favoreçam. É forçoso que assim seja, porque «somente visando finalidades logicamente concebidas e estabelecidas, explorando e canalizando devidamente as linhas de força que as podem favorecer, contornando ou preparando-se com oportunidade para enfrentar aquelas que se podem opor a essas finalidades através de uma estratégia racionalmente estabelecida, o homem poderá ser responsável e, em grande parte, senhor do seu destino» (Couto, 1988: 305).

É possível formular a estratégia de defesa nacional segundo uma abordagem pontual, associada a uma disputa internacional esporádica. Neste caso, as actividades de formulação são iniciadas quando a situação estratégica se verifica, e desenvolvem-se através da sua caracterização simbólica e do estabelecimento da modalidade de acção de defesa nacional considerada mais adequada, exequível e aceitável. A realização das acções estratégicas e o controlo das transformações que ocorrem em resultado dessas acções, já se situam no campo da operacionalização estratégica.

Apesar da inegável correcção de tal abordagem, parece necessário admitir que, ao nível mais elevado do Estado, apresenta um carácter reducionista, em virtude de toda a situação estratégica esporádica, por um lado, resultar de particularidades que se verificam no contexto de situações estratégicas permanentes, globais e em constante evolução e, por outro lado, depender da postura política de cada actor. Como tal, não se pode deixar de considerar, como referência fundamental para a formulação da estratégia de defesa nacional, a abordagem contínua, flexível e adaptável, estruturada segundo um modelo como o da figura 5, que providencia uma esquematização simplificada dos passos a seguir para tomar boas decisões. «A principal vantagem na adopção… de forma consistente, de um modelo de decisão, é que ajuda a assegurar que nenhuns passos importantes são esquecidos… O modelo fornece confiança extra, para que a decisão sobre a situação seja encarada com lógica e com cuidado. Dispondo de um modelo, podemos preocupar-nos um pouco menos com a forma como chegamos à decisão e mais com a natureza das escolhas e das suas implicações. Um bom modelo decisório também contribui, normalmente, para documentar de forma adequada o processo [decisório], à medida que este ocorre. Isto é particularmente crucial em situações complexas, uma vez que o decisor pode ser chamado a explicar as suas acções. Porém, os modelos decisórios não são uma panaceia para más decisões. Eles não podem substituir o senso comum, o julgamento, as evidências, as análises quantitativas ou a liderança. Os modelos são apenas uma ferramenta que deve ser utilizada com sensibilidade e de forma apropriada» (Leigh, 1983: 50 e 51).

?»)

OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS DE DEFESA NACIONAL

IDENTIFICAR

O QUÊ?

DOUTRINA ESTRATÉGICA DE DEFESA NACIONAL

CONCEBER

COMO?

Fig. 5 – Modelo de formulação da estratégia de defesa nacional

A formulação da estratégia de defesa nacional assenta em elementos concretos e no essencial, destina-se a:

− Identificar os objectivos estratégicos de defesa nacional – OEDN – determinados pela política de defesa nacional («o quê?»);

− Conceber a doutrina estratégica de defesa nacional – DEDN – («como?»), que engloba: compreender a missão de defesa nacional («o que se quer fazer?»); examinar a situação de defesa nacional («o que se deve saber?»); imaginar as modalidades de acção de defesa nacional («o que se pode fazer?»); seleccionar uma modalidade de acção de defesa nacional («o que vale a pena fazer?»); e exprimir a doutrina estratégica de defesa nacional («o que se vai fazer?»), tendo em vista alcançar ou preservar aqueles objectivos.

A estratégia de defesa nacional desenvolve-se em diversos níveis da estrutura do Estado e, ao mais alto escalão, é integral. Por isso, embora seja da responsabilidade dos diversos departamentos públicos, é determinada, em última instância, pelo Primeiro- Ministro, com o apoio do Conselho de Ministros. Radica nos objectivos estratégicos de defesa nacional e na doutrina estratégica de defesa nacional e pode ser sistematizada

COMPREENDER A MISSÃO DE DEFESA NACIONAL

ESTUDAR

O QUE SE QUER FAZER?

EXAMINAR A SITUAÇÃO DE DEFESA NACIONAL

ANALISAR

O QUE SE DEVE SABER?

IMAGINAR AS MODALIDADES DE ACÇÃO DE DEFESA NACIONAL

ELABORAR

O QUE SE PODE FAZER?

SELECCIONAR UMA MODALIDADE DE ACÇÃO DE DEFESA NACIONAL

ESCOLHER

O QUE VALE A PENA FAZER?

EXPRIMIR A DOUTRINA ESTRATÉGICA DE DEFESA NACIONAL

REDIGIR

segundo diversas estratégias gerais. A estratégia de defesa nacional tem uma importante relação com a política de defesa nacional. Com efeito, em contraste com a natureza potencialmente mais fluida e mutante da política de defesa nacional, a estratégia de defesa nacional é informada pelas lições fundamentais aprendidas com o tempo, sobre como o poder nacional pode ser preparado e empregado com sucesso. Por isso, é mais duradoura e menos susceptível a mudanças. Todavia, não possui, de forma alguma, um carácter rígido ou inflexível. É, antes, um guia para o Primeiro-Ministro conduzir as acções da sua responsabilidade e explorar os meios à sua disposição.

Face ao exposto, poderá afirmar-se que a estratégia de defesa nacional é traduzida pelo resultado de uma reflexão simultânea e articulada sobre (Fig. 6):

− «O quê?» os departamentos públicos farão - objectivos estratégicos de defesa nacional, explicitados na directiva governamental de defesa nacional;

− «como?» farão – doutrina estratégica de defesa nacional, expressa no conceito estratégico de defesa nacional, nas missões das estratégias gerais e nos paradigmas de planeamento estratégico de defesa nacional.

A directiva governamental de defesa nacional é promulgada pelo Primeiro-Ministro, tendo presente os objectivos estratégicos de defesa nacional que lhe são determinados pela política de defesa nacional. Estes objectivos são articulados sob a forma de uma missão estratégica de defesa nacional, depois de ponderados pela visão estratégica (Chiavenato, 2000: 42) do Primeiro-Ministro, de forma a: identificarem os objectivos de curto prazo a serem alcançados pelos departamentos públicos; estabelecerem os condicionantes (regras/limites nos quais as acções devem ocorrer) à sua materialização segundo a doutrina estratégica de defesa nacional em vigor, face às circunstâncias objectivos externas e internas e à sua evolução. Por conseguinte, a directiva governamental de defesa nacional traduz o pensamento do Primeiro-Ministro sobre o que é necessário e possível fazer em permanência e com prioridade no seu mandato, pelos departamentos públicos com os recursos disponíveis e previsíveis.

A doutrina estratégica de defesa nacional traduz os princípios, as orientações e as medidas segundo os quais os departamentos públicos devem regular a materialização dos objectivos estratégicos de defesa nacional, do curto ao longo prazo. Representa uma concepção integrada da actuação do Estado, sintetizadora das questões mais relevantes para o futuro dos departamentos públicos, resultante do pensamento estratégico dos principais

responsáveis estratégicos, reflectindo as suas convicções pessoais e modos de pensar e de agir. Neste contexto, prescreve como se deve desenvolver a transformação dos departamentos públicos. Isto é, o processo de constante mudança genética, estrutural e operacional, destinado a mantê-los permanentemente aptos para materializarem os objectivos estratégicos de defesa nacional.

A doutrina estratégica de defesa nacional articula-se com a directiva governamental de defesa nacional, de forma a permitirem desencadear um processo de planeamento estratégico de defesa nacional integrado, formal, explícito e completo. Nele, a directiva governamental de defesa nacional estabelece os objectivos prioritários do planeamento estratégico de curto prazo, a serem materializados pelos departamentos públicos, tendo como referência os princípios, as orientações e as medidas que constam da doutrina estratégica de defesa nacional, face às circunstâncias externas e internas. Porém, o planeamento estratégico de defesa nacional faz parte da operacionalização da estratégia de defesa nacional e desenvolve-se assumindo as funções de catalizador, de coordenação, de programação, de comunicação e de controlo da acção.

A articulação a que se aludiu, torna evidente que há sempre uma relação de mútua determinação entre os objectivos estratégicos de defesa nacional e a doutrina estratégica de defesa nacional, visto que se influenciam mutuamente. Os objectivos estratégicos de defesa nacional, representando a resposta integral do Governo ao ambiente estratégico, são a principal fonte de orientação para os departamentos públicos. Porém, a sua materialização é, também, inegavelmente influenciada pelo que é possível em cada departamento público e, nesse sentido, têm de se submeter à doutrina estratégica de defesa nacional. Contudo, esta deve ser desenvolvida, a todos os níveis, de forma coerente com as exigências dos objectivos estratégicos de defesa nacional.

Desta forma breve apresentou-se o essencial de um novo processo de formulação da estratégia de defesa nacional, concebido pela articulação lógica, com recurso à imaginação criativa e à experiência pessoal, dos procedimentos proporcionados pelas regras básicas e pelas técnicas usadas em conhecidos modelos de planeamento estratégico e de gestão estratégica.

Tendo em vista testar e refutar o processo proposto, desenvolveu-se no Apêndice B o caso de estudo aplicado à estratégia de defesa militar, que foi objecto de críticas e sugestões de docentes, investigadores, especialistas e peritos na formulação estratégica de defesa militar.

PLANEAMENTO ESTRATÉGICO DE DEFESA NACIONAL MISSÃO ESTRATÉGICA DE DEFESA NACIONAL PR INC ÍPI OS OR IE NT AÇ Õ E S ME DI DAS CONCEITO ESTRATÉGICO DE DEFESA NACIONAL MISSÕES ESTRATÉGICAS GERAIS PARADIGMAS DE PLANEAMENTO ESTRATÉGICO DE DEFESA NACIONAL

G E RA R MEIO S APL IC AR ME IO S PARADIGMA GENÉTICO PARADIGMA ESTRUTURAL OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS DE DEFESA NACIONAL (Determinados pela PDN) VI SÃO ES T R A TÉG IC A DO PM DIRECTIVA GOVERNAMENTAL DE DEFESA NACIONAL DOUTRINA ESTRATÉGICA DE DEFESA NACIONAL (Promulgada pelo PM) O QUE? COMO? OR GAN IZ AR ME IOS PARADIGMA OPERACIONAL

Fig. 6 – Explicitação da formulação estratégica de defesa nacional

Para isso, tomaram-se como ponto de partida os resultados do trabalho

Planeamento das Acções Estratégicas aplicado ao Estado (Ribeiro, 1998), profundamente

revistos e enriquecidos com reflexões complementares, efectuadas no âmbito do propósito específico desta investigação, de forma a poderem ser apresentadas com algumas novidades relevantes à comunidade científica.

De relevante importa notar que o processo proposto, quanto aos objectivos nacionais, propõe designações adequadas às diferentes funções e níveis de acção estratégica. Também contribui que sejam assumidas pelos diferentes ministros como referência para a formulação e operacionalização dos contributos sectoriais da política de defesa nacional. Na sua definição são tidas em conta, nos estudos de base objectiva que explicam as conjunturas externa e interna e as suas tendências de evolução. Também estimula que a direcção da política de defesa nacional ocorra permanentemente. Relativamente à doutrina estratégica, o processo proposto incorpora e equilibra os princípios de acção estratégica de todos os ministérios. Contempla, claramente a necessidade de definição das missões estratégicas gerais necessárias para orientar as actividades dos diferentes ministros. Para além disso, propõe a elaboração dos paradigmas genético, estrutural e operacional que regulam, em articulação com os objectivos nacionais, o desenvolvimento do planeamento estratégico. Por fim, estabelece orientações doutrinárias claras que facilitam a coordenação e o controlo das acções de defesa nacional dos diferentes ministérios.

Em síntese, o processo proposto permite colmatar as principais deficiências da formulação estratégica identificadas no modelo da LDNFA.