Lizbon Antlaşması’nın Getirdiği Yenilikler

1 Aralık 2009’da yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması’nda, AB’nin temel hedeflerinden birinin AB vatandaşlarına iç sınırların olmadığı bir özgürlük, güvenlik

271 _{Council of the European Union, 2.12.2009, s. 5.}

272 _{Elspeth Guild and Sergio Carrera, “Towards the Next Phase of the EU’s Area of Freedom,} Security and Justice: The European Commission’s Proposals for the Stockholm Programme”, Center for European Policy Studies Policy Brief, No. 196/20, August 2009, http://www.ceps.eu/ceps/download/1719 (15.10.2009); Sergio Carrera and Massimo Merlino, “Undocumented Immigrants and Rights in the EU: Addressing the Gap Between Social Science Research and Policy-Making in the Stockholm Programme?”, Center for European Policy Studies, 2009, http://www.ceps.eu/book/undocumented-immigrants-and-rights-eu-addressing-gap-between- social-sciences-research-and-polic (17.02.2010), ss. 5, 8.

ve adalet alanı sunmak olduğu vurgulanmıştır. Özgürlük, güvenlik ve adalet alanı, Antlaşma ile en fazla değişikliğin yapıldığı alandır ve Antlaşmanın temel hedefleri kısmına (ABA 3(2)) taşınmıştır; bu şekilde Antlaşmada ekonomik ve parasal birlik, iç pazar ve ODGP gibi politika alanlarından önce yer verilmiştir. Lizbon Antlaşması, Birliğin ortak hedefleri ile ulusal yetkilerin korunması arasındaki çatışmaya son verebilmiş değildir. Yeni ortak göç politikası altında (ABİDA273 79(5)) geri kabullerin sayısının ulusal düzeyde kontrol edilmesinin devam etmesi ve Birliğin üye ülkelerin temel görevlerinden olan ulusal güvenliği, yasaları ve düzeni korumak görevine saygı göstereceğine dair yeni bir madde eklenmesi (ABA 4(2)), bu çatışmanın göstergeleridir. Bununla birlikte Lizbon Antlaşması, en azından, Stockholm Programı hedeflerinin gerçekleştirilmesi için gerek duyulan hukuki çerçeveyi geliştirmiştir274.

Lizbon Antlaşması adalet ve içişleri alanında ve dolayısıyla göç politikaları alanında birtakım yeni hükümler getirmektedir (Başlık V: Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Alanı- Md. 67-89). Amsterdam Antlaşması ile söz konusu başlığın ismi, “Vize, iltica, göç ve kişilerin serbest dolaşımına ilişkin diğer politikalar” iken ve özgürlük, güvenlik ve adalet alanının oluşturulması bir hedef olarak konulmuşken; Lizbon Antlaşması’nda ilgili başlığın isminin Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Alanı olarak değiştirilmesi, bu alandaki kurumsallaşmada kaydedilen ilerlemenin de bir göstergesidir. Dolayısıyla, böyle bir alanın oluşturulması konusunda söz konusu dönemde sağlanan ilerleme, AB bütünleşmesi için bir başarı sayılabilir. Antlaşma kapsamında oybirliğinden nitelikli çoğunluk/ortak karar prosedürüne geçen alanlar arasında aşağıdaki konular bulunmaktadır275:

• Kısa süreli vize kurallarının ve oturma izinlerinin bir kısmı (vizeye tabi olan ve olmayan ülkelerin listesi ve vizeler için tek bir format) (Md. 77)

• Yasal Göç (Md. 79)

273 _{Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma.} 274

Monar, 2010, ss. 158-159.

275 _{General Secretariat of the Council of the EU, The Lisbon Treaty's impact on the Justice and Home} Affairs (JHA) Council: More Co-decision and New Working Structures, 2009, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/111615.pdf (03.02.2010).

• Eurojust276 (Md. 85)

• Europol277 (Md. 88)

Daha önce nitelikli çoğunluğa/ortak karar prosedürüne tabi alanlar şunlardır:

• Kısa süreli vize kurallarının ve oturma izinlerinin bir kısmı (Md. 77)

• “Yasadışı göç” (Md. 79)

Pasaportlar ve kimlik kartları (Md. 77) ise oybirliği kuralına tabi kalan alanlar arasında olmuştur (AP’ye danışma usulü). Avrupa Parlamentosu’nun onayı alındıktan sonra Avrupa Konseyi oybirliği ile karar verebilir (Md. 86)278. Vize politikalarının bir kısmının ve yasal göçün yasama sürecinde oybirliğinden nitelikli çoğunluğa geçmesi, AB’nin bu alanlarda ortak politika oluşturma isteğini ifade etmektedir. Hükümetler arası nitelikteki bu konuların uluslarüstü alana taşınması, bu konuların düzensiz göçe benzer şekilde Avrupalılaşmasını da getirecektir. Böylece, AB’nin ortak göç politikası sınır kontrolleri ve düzensiz göç üzerine odaklanmaktan çıkıp, yasal göç alanında da ortak politikalar geliştirilecektir. Bu da, göç politikalarının güvenlik-dışılaştırılmasına katkıda bulunacak bir süreç olarak değerlendirilebilir. Bu kapsamda, Antlaşma sonrasında, kurumsal yapılanmalarda da değişiklik olmuştur. Komisyon’un Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Genel Müdürlüğü, 1 Temmuz 2010 itibariyle, İçişleri Genel Müdürlüğü279 ve Adalet Genel Müdürlüğü280 olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Adalet konularının güvenlik konularından ayrı olarak ele alınacak olması olumlu bir gelişmedir. Göç konularının da ileride güvenlik konularından ayrı ele alınması göçün güvenlik-dışı hale

276 _{Eurojust, AB özgürlük, güvenlik ve adalet alanında güvenliği sağlamaya destek olmak üzere, 1999} Tampere Zirvesi kararları uyarınca 2002 yılında kurulan ve örgütlü suçlarla mücadele için yargısal işbirliğini öngören bir kurumdur. Bkz. http://www.eurojust.europa.eu/ (20.03.2010)

277 _{Bkz. Europol, http://www.europol.europa.eu/ (20.03.2010).}

278 _{General Secretariat of the Council of the EU, The Lisbon Treaty's impact on the Justice and Home} Affairs Council, 2009.

279 _{Bkz. European Commission Directorate-General Home Affairs, http://ec.europa.eu/dgs/home-} affairs/index_en.htm (08.08.2010)

280 _{Genel Müdürlük altında üç Müdürlük kurulmuştur: Sivil Adalet, Cezai Adalet, Temel Haklar ve} Vatandaşlık. Bkz. European Commission Directorate-General Justice, http://ec.europa.eu/dgs/justice/index_en.htm (10.08.2010)

getirilmesine katkıda bulunacaktır. Nitekim bunun sinyalleri de Genel Müdürlüğün misyonunun belirtildiği kısımda verilmektedir. Buna göre; Genel Müdürlüğün iki temel önceliği bulunmaktadır: Avrupa güvenliğini sağlamak ve Avrupa göç politikalarının merkezine dayanışmayı getirmek281. Bu ifade, göç politikalarının halihazırda güvenlik politikalarından ayrı bir unsur olarak görülmeye başlandığını göstermektedir.

Sonuç olarak ÖGAA, Lizbon Antlaşması’ndan en fazla etkilenen siyasi alanlardan bir tanesidir. Sütun yapılanmasının ortaya çıkardığı yasal ikiliğin kaldırılması ve Temel Haklar Şartı’nın yasal bağlayıcılık kazanması bu alanı etkileyen temel değişimlerdir. Yenilenmiş bir yasal yapılanma bu alandaki mevcut kurumsal ve karar alma zayıflıklarına çözüm olabilecektir. Lizbon Antlaşması aynı zamanda üye ülkelerin hassas alanlarda güçlendirilmiş iş birliği, acil frenler ve daha geniş istisna hükümleriyle (opt-out) AB işbirliğine daha fazla esneklik ve istisna kazanabilmesine izin verecektir. Bu durumda ortak bir ÖGAA inşa edilmesini olumsuz etkileyecek farklılaşmalar ve istisnalar ortaya çıkabilecektir. Esnekliğin arttırılması, daha fazla karmaşaya yol açabilecek ve ulusal otoritelerin uygulamadaki işbirliğini zorlaştırabilecektir. Bu alanda farklılaşan yaklaşımlar, AB vatandaşlarının yasal haklarını uygulamada tehlikeye sokabilecektir282.