Özgürlük ve Güvenlik: Denge Metaforu

Güvenlik çalışmaları açısından bakıldığında, günümüzde nükleer silahlar dahil olmak üzere eski tehditler yeni şekillerde ortaya çıkarken, yeni güvenlik tehditleri de ortaya çıkmıştır. Mali istikrarsızlık, çevresel bozulma, enerji bağımlılığı, örgütlü suçlar, terörizm ve “yasadışı göç” gibi yeni güvensizlik unsurları daha önce olduğundan çok daha çeşitli, daha az görünür ve daha az tahmin edilebilir durumdadır291.

Bu ortamda gelişen özgürlük, güvenlik ve adalet alanının on yıllık bir geçmişi bulunmaktadır. 1999 Amsterdam Antlaşması’ndan itibaren göç, iltica, sınırlar, cezai konularda yargısal işbirliği ve terörizm karşıtı eylemler gibi geleneksel olarak ulus devlet egemenliğinin merkezinde yer alan politika alanları temel tartışma konusu haline gelmiştir292. Bu süreçte, güvenlik ve özgürlük arasındaki ilişki AB bütünleşme sürecinde tartışılan konular arasında yer almıştır. AB’nin uluslarüstü gücünün özgürlük, güvenlik ve adalet alanı kapsamında genişletilmesi ile, özgürlük-güvenlik ilişkisi konusunda yeni tartışmalar ortaya çıkmıştır. Terörizm ve uluslararası düzeyde insan hareketliliği, bu olguların ulus devletin güvenliğine karşı bir tehdit olarak inşa edilmesini haklı çıkarmıştır. Bu süreçte AB’de güvenlik ve güvensizlik olguları ve algıları siyasi değer ve politika hedefleri haline gelmiştir293.

Özgürlük ve güvenlik arasındaki çelişkili ilişki, AB’nin dört temel özgürlük ilkesi üzerine kurulması nedeniyle bir sorun haline dönüşmektedir. Özgürlük, güvenlik ve adalet alanının kurumsallaşması ve dönüşümünde üç temel mekanizma bulunmaktadır:

291 _{Reflection Group on the Future of the EU 2030, Project Europe 2030-Challenges and} Opportunities, 2010, http://www.reflectiongroup.eu/wp-

content/uploads/2010/05/reflection_en_web.pdf (10.09.2010),s. 31. 292 _{Guild, Carrera and Balzacq, s. 2.}

• Tehditlerin söylemsel inşası (güvenlikleştirme),

• Tehdit olarak inşa edilen herhangi bir sorunun çözümü için teknolojik araçlara başvurmak (örneğin, düzensiz göçün önlenmesi için sınır gözetim teknolojilerinin yenilenmesi ve biyometrik pasaport uygulamaları),

• Hükümetlerarası ve uluslarüstü karar alma yöntemleri arasındaki gerilim ve ortak güvenlik sorunlarına yanıt olarak en iyi karar alma prosedürü olarak düşünülen hükümetlerarasıcılığa eğilim294.

Bu süreçte, özgürlük ve güvenlik arasındaki ilişki kurumsal açıdan iyi tasarlanmış bir denge olarak ifade edilmektedir. Bu denge metaforunun kullanımı veya istismarı ÖGAA’nın meşruiyetini zayıflatmıştır. Bu metafor 11 Eylül 2001’den sonra AB söylemlerine girmiş, 2004’de başlayan ikinci beş yıllık program içerisine dahil edilmiştir. Bu metaforun temel sorunu özgürlük ve güvenliğin benzer kavramlar olduğu, kendi aralarında karşılaştırılabileceği ve dengeye sokulabileceği inancıdır. Özgürlük sadece AB antlaşmalarının değil bütün uluslararası insan hakları anlaşmalarının da merkezinde bulunan bir değerdir. Diğer taraftan, güvenlik bir değer olarak tanımlanamaz. Her ne kadar sosyal güvenlik gibi bazı güvenlik şekilleri değer olarak sınıflandırılabilse de, devlet görevlileri tarafından uygulanan zorlayıcı güvenlik tedbirlerinin bu kategoriye girmesi oldukça zordur. Zorlayıcı güvenliğin bir kamu öğesi olarak sınıflandırılması girişimi, o toplumu oluşturan bireyler açısından düşünüldüğünde bazı zorluklarla karşılaşmaktadır295.

Özgürlüğün üye ülkeler, AB kurumları ve mekanizmaları tarafından korunması gereken bir öncelik olması, zorlayıcı güvenliğin sadece özgürlüğü destekleyici bir araç olarak kullanılmasını gerektirmektedir. Burada temel olan AB içerisinde özgürlüğün önceliğidir. Nitekim ATAD, AB içerisindeki dört temel özgürlüğü temel haklardan bile daha öncelikli görmektedir. Temel haklar, temel özgürlüklerin uygulanmasına bir engel teşkil ederse bunun haklılığının gösterilmesi

294 _{Guild, Carrera and Balzacq, s. 1.} 295 _{Guild, Carrera and Balzacq, ss. 7- 8.}

gerekmektedir. AT Antlaşması her zaman özellikle kişilerin dolaşım özgürlüğünde özgürlüğün, güvenlik karşısında önceliğini kabul etmiştir. Nitekim, bir üye devlet diğer üye devletin vatandaşını sınır dışı etmek veya ülkesine girmesini engellemek isterse, bunun tek geçerli nedeni kamu politikası, kamu güvenliği veya kamu sağlığı olabilir. Bu üç kavramın nasıl kullanıldığı ATAD tarafından sıkı bir şekilde kontrol edilmektedir296.

Devletlerin güvenlik adına kişilerin serbest dolaşım özgürlüğünün uygulanmasını sınırlayıcı veya önleyici fonksiyonlardan dışlanması “güvenlik- dışılaştırma” (de-securitisation) mekanizması olarak görülebilir. AB, 1999’dan itibaren üye ülkeler arasındaki sınır kontrollerinin ortadan kaldırılması yönünde hızlı bir gelişme sağlamıştır. 2004 genişlemesinden sonra, 21 Aralık 2007’de üye ülke sınırları arasındaki kontroller kara sınırlarında ve Mart 2008’de hava sınırlarında kaldırılmıştır. Frontex başkanı, sınır kontrollerinin kaldırılmasının getireceği güvenlik tehditleri hakkında endişelerini ifade etmiş olsa da serbest dolaşım özgürlüğüne ilişkin sürecin tamamlanmasına yönelik siyasi irade bu endişelerden çok daha baskın olmuştur297.

AB’de iç sınır kontrollerinin ortadan kaldırılması, özgürlük ve güvenlik arasındaki denge metaforunun geçerli olmadığını göstermektedir. 13 Ekim 2006’da yürürlüğe giren Schengen sınır yasası kabul edilmiştir. Tüzük şeklinde olan bu yasa, üye ülkelerde doğrudan uygulanabilir niteliktedir. Yasa, AB’nin dış sınırlarının nasıl kontrol edilmesi gerektiğini düzenlemektedir. Avrupa Parlamentosu’nun ısrarı üzerine yasa daha detaylı olarak ele alınmış ve herhangi bir ulusal hukukla kıyaslandığında AB’nin dış sınırlarında giriş ve girişin reddi kuralları daha açık olarak düzenlenmiştir. Girişi reddedilen kişilerin redde ilişkin yazılı bir belge alma hakkı bulunmakta, reddin açık ve kesin nedenlerle desteklenmesi ve bu nedenlerin tüzüğe uygun olması gerekmektedir. Ayrıca, redde karşı temyiz hakkı olması gerekmekte, üye ülkenin temyiz hakkının uygulanmasına ilişkin ve buna yönelik yasal yardımın nasıl elde edileceğine ilişkin bilgi sağlaması gerekmektedir. Sınır

296 _{Guild, Carrera and Balzacq, s. 9.} 297 _{Guild, Carrera and Balzacq, s. 9.}

kontrollerinin uygulanması, kişinin onuruna saygılı bir şekilde yürütülmelidir. Kontrolleri yapan memurlar ırk, din ve diğer konularda (vatandaşlık dışında) ayrımcılık yapmamalıdır. AB’nin dış sınırlarına ilişkin bu kurallar, üye ülke ulusal kuralları ile karşılaştırıldığında, üye ülke kurallarının ihtiyari tutuma daha fazla izin verdiği görülmektedir298.

AB içerisinde genişleme süreci ve uluslararası konjonktürün etkisiyle, güvenlik dinamiği ve özgürlük dinamiği birlikte yürümektedir. Bu süreçte ÖGAA müktesebatı temel haklar konusunda tutarlı ve uyumlaştırılmış bir AB politikasından yoksundur299. İç güvenliğin dışsallaştırılma ve Avrupalılaşma sürecine tabi tutulmasıyla birlikte özgürlük de aynı süreçten geçmektedir. Örneğin, Temel Haklar Ajansı, Avrupa Veri Koruma Danışmanı gibi ajanslarda bu durum geçerlidir. Ancak bu boyutta politika yakınsaması veya Avrupalılaşmanın arttırılması ihtiyacı bulunmaktadır.

AB’nin 2030 yılına kadarki süreç için belirlediği stratejiler arasında “özgürlük ve güvenlik arasındaki doğru dengeye ulaşmak” da vardır. Üyeleri arasında eski devlet başkanlarından işadamlarına kadar farklı geçmişlere sahip 12 kişi bulunan Akil Adamlar Grubu raporuna göre, bu husus AB’nin değerlerini ve onların korunmasını içeren bir alandır300. Bu dengeye ulaşmak, AB’nin kurucu değerlerinin devam ettirilmesi açısından da önem taşımaktadır.

Denge metaforu açısından ÖGAA konusundaki temel Avrupa Komisyonu belgelerinde metin analizi yapıldığında aşağıdaki şekilde bir durum ortaya çıkmaktadır. Tampere Programı’nın değerlendirildiği Komisyon belgesinde301 özgürlük kelimesi 23 kez geçerken, güvenlik kelimesi 31 kez geçmiştir. Lahey

298 _{Guild, Carrera and Balzacq, s. 10.} 299 _{Guild, Carrera and Balzacq, s. 11.}

300 _{Reflection Group on the Future of the EU 2030, Project Europe 2030-Challenges and}

Opportunities, May 2010, http://www.reflectiongroup.eu/wp-

content/uploads/2010/05/reflection_en_web.pdf (10.09.2010),s. 43.

301 _{Commission of the European Communities, Area of Freedom, Security and Justice: Assessment of} the Tampere programme and Future Orientations, Brussels, 02.06.2004.

Programı’nda302 özgürlük 22 kez geçerken, güvenlik 47 kez geçmiştir. Stockholm Programı’nda “özgürlük” ifadesi 35 defa ve “özgür (free)” ifadesi 10 kez geçerken, “güvenlik” 83 defa ve “güvenli (secure)” 13 kez geçmiştir. Bunun yanında, “düzensiz göç” ifadesi bir defa kullanılırken, 19 kez “yasadışı” göç ifadesi geçmiştir. Ayrıca burada dikkat çekici husus, özgürlük, güvenlik ve adalet alanı yerine “iç güvenlik” kavramının sıklıkla kullanılıyor olmasıdır. “İç güvenlik” ifadesi belgede 19 kez kullanılmıştır. Ayrıca göç akımlarının “yönetimi (manage)” ifadesi 4 defa kullanılırken, sınırların ve göç akımlarının “kontrolü (control)”, “sınır gözetimi (surveillance)” “yasadışı göçle mücadele” (combat, fight) 17 defa kullanılmıştır. Dolayısıyla, Avrupa Konseyi belgelerinde ÖGAA’nın özgürlük boyutundan ziyade güvenlik boyutunun giderek artan bir şekilde kullanıldığı görülmektedir.

2.2. ÜYE ÜLKELERDE VE ADAY ÜLKELERDE GÖÇ POLİTİKASININ