Avrupa Sınır Ajansı’nın Faaliyetleri ve Etkinliğ

42.672 km dış deniz sınırı ve 8.826 km dış kara sınırı olan Schengen alanı, EFTA ülkeleri ile birlikte 25 ülkeyi kapsamaktadır. Bu şekilde, iç sınırlarda yaklaşık 500 milyon civarında insan için serbest dolaşım imkanı verilmekte ve dış sınırlardan da yıllık olarak 300.000 (2009 yılı) civarında geçiş olmaktadır. Schengen alanı, bu özelliği ile dünyada benzersiz bir yapılanmadır434. AB’nin içişlerinden sorumlu Komisyoneri olan Cecilia Malmström Mayıs 2010’daki konuşmasında sınır kontrollerinin AB için ne kadar önemli olduğunu güvenlik odaklı bir bakış açısıyla şu şekilde vurgulamıştır: “AB’ye 1600 tane giriş noktası ile bütünleştirilmiş sınır yönetimi, AB’nin güvenliğini tehdit eden insanlar ve malların girişinin azaltılması ve önlenmesi için kilit konumdadır.”435.

AB’nin genişleme sürecinin devam etmesi ve AB’nin dış sınırlarının önümüzdeki yıllarda nereye uzanacağının belirsiz olması dolayısıyla sınır kontrolleri AB için önem taşımaktadır. Özellikle 2004 genişlemesi sonrasında bu konu daha fazla belirleyici olmuştur. Bu ülkelerin Schengen alanına dahil olması öncesinde komşularıyla sınır kontrolleri yeterli değildi. Ukrayna ve Slovakya arasında 100 km civarındaki sınır; Polonya’nın Kaliningrad, Beyaz Rusya ve Ukrayna ile 1100 km’lik sorunlu sınırı; Romanya’nın 2000 km’lik dış sınırları bunlara örnek verilebilir. Bunun yanında, Akdeniz’de Kıbrıs ve Malta’nın deniz sınırları kontrol açısından

434 _{Frontex, Origin of Frontex, http://www.frontex.europa.eu/origin_and_tasks/origin/ (18.08.2010)} 435 _{Cecilia Malmström, “Does Europe need “Homeland Security”?, Monthly Roundtable Report,}

zayıf durumdadır436. Schengen alanı, en zayıf halkası kadar güçlü bir alandır. Bu nedenle bu konuda bütünleştirilmiş bir sınır yönetimi sistemi iyileştirilmeye çalışılmaktadır. Farklı sınır koruma sistemlerine sahip ülkelerin sistemlerinin bir araya getirilmesi ve dış sınırlarda işbirliği için ortak operasyonel bir model geliştirilmesi zorlu bir süreçtir437.

Bu alandaki başarılardan birisi, AB 13 (İngiltere ve İrlanda dışındaki eski üyeler) ile AB 9 (Kıbrıs dışında 2004’te AB üyesi olanlar) arasında Schengen sınır kontrollerinin kaldırılmasıdır. Aralık 2007 ve Mayıs 2008 tarihleri arasındaki bu gelişme, ÖGAA oluşturulması konusunda büyük öneme sahiptir. Bulgaristan ve Romanya hala Schengen alanına katılmayı beklemektedir ve Güney Kıbrıs Schengen alanına dahil olmadan önce kendi sınır sorunlarını halletmek zorundadır. AB içerisinde sınırların kaldırılması ve böylece kişilerin serbest dolaşımının sağlanması iç pazar bütünleşmesi için çok önemli bir başarıdır.

Bu süreçte Avrupa Sınır Ajansı’na (Frontex) belirleyici bir rol verilmiştir. Bu kurum, 2004 yılında kurulmuş ve Mayıs 2005’ten itibaren işlerlik kazanmıştır. Varşova’da bulunan Frontex, “sınır güvenliği konusunda üye ülkeler arasında operasyonel işbirliğini koordine etmekle görevlendirilmiş uzmanlaşmış ve bağımsız” bir AB ajansıdır438. Bu kurum, uluslarüstü düzeyde sınır güvenliğinin sağlanması konusunda kilit konumdadır. Frontex’in sorumlulukları arasında aşağıdakiler bulunmaktadır:

• Risk analizi: AB’nin dış sınırlarındaki durumun düzenli olarak analiz edilmesine yönelik bilgi toplama sistemi oluşturmak ve bu kapsamda kaynakların etkin dağıtımını sağlamak.

• Üye ülkeler arasında operasyonel işbirliğini koordine etmek: Risk analizine dayalı olarak, AB’nin kara, hava ve deniz sınırlarında, üye ülkeleri de katılmaya davet ederek, operasyon önerisinde bulunmak.

436 _{Beaudouin, s. 278.}

437 _{Frontex, “Origin of Frontex”.}

• Eğitim: Üye ülkelere sınır kontrol yetkililerinin eğitimi konusunda ortak standartların geliştirilmesine ve bütünleştirilmiş sınır yönetimini uygulamaya ilişkin destek vermek.

• Üye ülkelere hızlı bir krize yanıt kabiliyeti sağlamak: Frontex’in görevleri arasında, Hızlı Sınır Müdahale Ekipleri (Rapid Border Intervention Teams (RABITs) kapsamında AB çapında uzman teknik ve insan kaynaklarını birleştirerek üye ülkelerin hizmetine sunmak bulunmaktadır. Bu ekipler, dış sınırlarda beklenmeyen bir kriz olması durumunda hazır durumda bekletilecektir.

• Ortak geri gönderme operasyonlarında üye ülkelere yardımcı olmak: Üye ülkeler, gönüllü olarak ülkelerine dönmeyen düzensiz göçmenlerin geri gönderilmesine karar verdiklerinde Frontex bu ülkelere destek olmaktadır. Frontex, bu sürecin koordinasyonunu sağlamak, etkinliğini arttırmak ve maliyet etkinliğini sağlama rolünü üstlenmektedir. Ayrıca, operasyonun her aşamasında, geri gönderilen göçmenlerin temel haklarına ve insan onuruna saygının garanti altına alınmasını sağlamak da Frontex’in görevleri arasındadır439.

Frontex, ortak geri gönderme operasyonlarının düzenlenmesine dahil olmakta ve Akdeniz kıyı gözetim ağlarının kurulmasında rol oynamaktadır. Frontex, geri gönderme konusunda üye ülkelere yardımcı olsa da, geri gönderme konusunda yeterli ortak standartlar ve prosedürler konusunda AB içerisinde henüz tam anlaşma sağlanamamıştır. Bu da koordinasyonu zorlaştırmaktadır. Ayrıca, üye ülkeler arasındaki operasyonel işbirliğini koordine etme yetkisinin sınırları açık bir şekilde belirtilmemiştir. Bu ajansın salt teknik bir aktör olduğu ifade edilebilir. Çünkü üçüncü ülke vatandaşlarına yapılan bu uygulamalardaki tutum konusunda uluslararası insan hakları hukuku altındaki sorumluluklardan bağımsızdır. Yasal çerçeve, operasyonlar konusundaki şeffaflık ve denetime ilişkin çok az hüküm içermektedir ve Ajansın sınırlı bir hesap verme sorumluluğu bulunmaktadır. Bu durum, eleştiriye uğrayan ve gelecekte sorun oluşturabilecek bir hususu işaret etmektedir440. Bu konular, Frontex operasyonlarının üye ülkelerin ilticacı ve mültecilerin korunmasını amaçlayan uluslararası sözleşmeler ve AB hukuku

439 _{Frontex, “Tasks”, http://www.frontex.europa.eu/origin_and_tasks/tasks/ (03.07.2010).} 440 _{Baldaccini and Toner, s. 13.}

karşısındaki yükümlülüklerini tehlikeye sokacakları eleştirilerini gündeme getirmektedir441.

Avrupa Komisyonu, AB’nin dış sınır ajansı olarak Frontex’in kuruluşunu dış sınır yönetimi açısından başarı olarak görmektedir. Diğer taraftan, Frontex basın bildirilerine bakıldığında, daha belirsiz bir durum gözlenmektedir. Örneğin, ZARATHUSTRA adlı ve 26 Mart 2008 ve 14 Nisan 2008 tarihleri arasında yürütülen operasyon 236390 Avro bütçeli bir operasyondu. Amacı, Avrupa’nın dış sınırlarında Irak ve Afganistan’dan gelen düzensiz göçmenlerin yakalanması olarak belirlenmiştir. Komisyon’un raporuna göre, 60 tane düzensiz göçle ilgili vaka belirlenmiş, 16 tane red belgesi ve 15 tane sahte belge ortaya çıkarılmıştır442. Bu durum, maliyeti oldukça yüksek olan operasyonların düzensiz göçmenlerin yakalanması ve önlenmesi açısından etkin sonuçlar vermediğini göstermektedir.

Geliştirilmiş operasyonel işbirliğiyle birlikte sınır kontrolleri, veri toplama ve değişimini sağlayan çeşitli hukuki önlemlerle de uygulanmaktadır. 11 Eylül olaylarından sonra, havayolu şirketlerinin yolcu verilerinin kontrolü güvenlikleştirme gündemi için önemli bir konu olmuştur. 2004 yılında, gelişmiş yolcu bilgisi üzerine bir Direktif çıkarılmıştır. Aynı yıl, ABD ile yolcu isim kayıtlarının transferi konusunda bir anlaşma imzalanmıştır. Bunun öncesinde, AB veri koruma standartlarının yeterli olduğunu onaylayan bir Komisyon kararı alınmıştır. Terörizm karşıtı ve ulusal güvenlik nedenleriyle toplanan ve transfer edilen verilerin bireysel hakları içerdiği ve ticari amaçlarla paylaşılan verilerden daha katı veri koruma önlemleri gerektirdiği görülmektedir. Ulusal güvenlik endişeleri, AB çapında VIS443 gibi veritabanlarının daha yaygın kullanımını teşvik etmiştir. Burada endişe verici konu, vizeye başvuran milyonlarca kişinin verilerine, bu insanlar şüpheli kategorilerinden birine dahilmiş gibi sayılarak erişilebilir olmasıdır.

441 _{Guild and Carrera.} 442 _{Guild and Carrera.} 443

Vize Bilgi Sistemi (VIS), AB ülkelerinde vize konusunda kurulan merkezi bir bilgi sistemidir. Bkz. Establishment of the Visa Information System,

http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asyl um_immigration/l14516_en.htm (05.10.2009)

Güvenlikleştirme, göçün önlenmesi ve kontrolü bu önlemlerin alınmasındaki temel etkenlerdir444.

Frontex’in güvenlikleştirme ile bağlantısına bakıldığında, bu kurumun oluşturulmasındaki temel itici gücün 11 Eylül olayları sonrasındaki güvenlikleştirme eğilimi değil, AB’nin beşinci genişleme süreci ile birlikte sınırlarının genişleyecek olması ve bu ülkelerin sınır kontrollerinin çok da yeterli olmamasıdır. Dolayısıyla, Frontex’in temel işlevi, bu konuda AB düzeyinde koordinasyon ve standardizasyon ihtiyacını gidermektir. Dolayısıyla, güvenlikleştirmeden ziyade düzenleyici bir rolü bulunmaktadır.

Frontex’in göçün güvenlikleştirilmesine katkıda bulunduğu ifade edilse de, bazı yazarlar bunun aksini iddia etmektedir. Buna göre, Frontex iddia edildiği gibi, 11 Eylül olayları sonrasında güvenlikleştirmenin kurumsallaşmış halini temsil etmemektedir. Kuruluş amacı böyle olsa da, güvenlikleştirme aracı olarak başarılı bir uygulama sayılamaz445. Nitekim Frontex uygulamaları birçok çevreden hem başarısızlıkları hem de insan hakları ihlalleri sebebiyle tepki çekmektedir. Ayrıca, Malta gibi üye ülkeler Frontex’in operasyonel faaliyetlerine daha fazla katılmayacağını belirtmişlerdir.