Göçün Güvenlikleştirilmesinde Küresel Dinamikler ve AB’ye Etkiler

Uluslararası göç, son yıllarda uluslararası güvenlik gündeminin üst sıralarına yükselmiştir. ABD, Avrupa ve dünyanın diğer ülkelerindeki politikacılar, göç politikaları ve ulusal güvenlik arasında giderek artan şekilde bağlantı kurmaktadır. Bu tartışmaların çoğunluğu, göç akımlarının uluslararası terörizmle ilişkisine odaklanmaktadır. 11 Eylül olayları öncesinde de küreselleşme göç ve güvenlik arasındaki ilişki politikalarda ve güvenlik çalışmalarında yer almıştır. 11 Mart 2004’de Madrid’de ve 7 Temmuz 2005’de Londra’da gerçekleşen bombalama olayları, Avrupa’da göç ve terörizm arasındaki bağlantıya ilişkin mevcut korkuları güçlendirmiştir. 1995 yılında Cezayirli silahlı bir grup tarafından Paris metro sistemine yapılan bombalama ve 1990’lı yıllarda Kürdistan işçi partisinin çeşitli batı Avrupa ülkelerinde yaptığı saldırılar göç ve güvenlik arasındaki ilişkiye yönelik endişeleri arttırmıştır455.

Göç ve göçmenlerin ulusal güvenlik endişeleriyle yakından bağlantılı görünmeleri uzun yıllara dayanmaktadır. Devletler, geleneksel olarak, ulusal göç politikalarını güvenlik ve ekonomik çıkarları doğrultusunda oluşturmaktadır456. Bu kapsamda, uluslararası göç akımlarının yönetimi, politikacıların belirli politikalar kapsamında maliyet fayda analizi yaptıkları alanlardan birisidir. Bu kapsamda, göçün uluslararası güvenliğe, sosyal refah ve ekonomik büyüme gibi diğer politika alanlarına etkileri göz önüne alınmaktadır457.

Sınır ötesi göç akımları, devletlerin üç temel ulusal güvenlik unsuru konusundaki çıkarlarını etkilemektedir. Bunlar devletin egemenliği, devletler arasında güç dengesi ve uluslararası sistemdeki çatışmanın doğasıdır. Uluslararası sistemde çatışma ortamında göç ve devletlere yönelik üç güvenlik tehdidi arasındaki ilişki incelenebilir: iç çatışmalar, örgütlü suçlar ve uluslararası terörizm458.

455 Adamson, ss. 165-166. 456 _{Adamson, s. 166.} 457 _{Adamson, s. 167.} 458 _{Adamson, ss. 167-168.}

Göç kontrol konularının 11 Eylül olayları öncesi ve sonrası çerçevesine bakıldığında, ABD’de olduğu gibi AB’de de bazı farklılıklar ortaya çıkmıştır. Göç- güvenlik bağlamı 1990’lı yıllardan itibaren AB gündeminin merkezinde yer almıştır. 1990’lı yıllarda birçok Avrupa ülkesinde aşırı sağ partilerin güçlenmesi sonucunda göçmen karşıtı söylemler kısa sürede bütün AB ülkelerine yayılmış ve bu söylemler ışığında göç kontrolleri sıkılaştırılmıştır459. Güvenlikleştirme eğilimi AB’de o yıllardan itibaren olmakla birlikte, bu alandaki küresel dinamiklerden biri olan 11 Eylül olayları bu süreci güçlendirmiştir. 11 Eylül olayları ile birlikte AB’de göç, terörizm, güvenlik, sınırlar arasında açık bağlar kurulmuş ve bu da güvenlik edimlerine yol açmıştır. 2001 yılında 11 Eylül olaylarından sonraki dönemde bu etkiye ilişkin üç örnek verilebilir. 20 Eylül 2001’de adalet ve içişleri AB Konseyi olağandışı bir toplantı yapmış ve Komisyon’un “acilen iç güvenliğin sağlanması ve uluslararası koruma zorunlulukları ve araçlarına uyum arasındaki ilişkiyi incelemesi” çağrısında bulunulmuştur460. 11 Eylül olaylarına bu ilk yanıt göçü gündeme getirmiş ve güvenlik ile ilişkilendirmiştir. Burada, güvenliği sağlama ihtiyacı ve iltica ve göç konusundaki uluslararası hukuk yükümlülüklerine uyma zorunluluğu arasında bir gerilim yapılandırılmıştır. Bu durum, insan hakları ve iltica rejimlerinin fiili ve potansiyel teröristler tarafından istismar edildiği varsayımını ortaya koymaktadır. Bu da güvenlikleştirme edimini başlatmıştır. Komisyon, bu çağrı sonucunda 15 Kasım 2001’de yasadışı göçle mücadelede ortak politika geliştirilmesi üzerine bir belge461 yayınlamıştır. Belgede, sınır kontrollerini “terörist risklerle” ve “suç ağlarıyla” bağlantılandırarak bunlara karşı mücadele için sınır kontrollerinin güçlendirilmesi gereği vurgulanmıştır. Burada, güvensizliğin dışarıdan geleceği ve göçmenlerin AB için temel bir güvensizlik kaynağı olduğu varsayımı bulunmaktadır462. AB kurumlarının söz konusu olaylara bu şekilde yanıt vermesinin sonrasında 14-15

459 _{Neil, 2009, s. 344.}

460 _{Council of the European Union, “Conclusions adopted by the Council (Justice and Home Affairs)} SN 3926/6/01”, 2001.

461 _{European Commission “Communication from the Commission to the Council and the European} Parliament on a common policy on illegal immigration”, 15.11.2001.

Aralık 2001’de yapılan Laeken Zirvesi’nde bu vurgular aşağıdaki şekilde daha somut bir hal almıştır463.

“Birliğin dış sınır kontrollerinin daha iyi yönetilmesi; terör, yasadışı göç ağları ve insan ticaretine karşı mücadeleye yardımcı olacaktır. Avrupa Konseyi, Konsey ve Komisyondan dış sınır kontrolünden sorumlu birimler arasında işbirliği düzenlemelerini gerçekleştirmelerini ve dış sınırları kontrol edecek bir mekanizma veya ortak hizmetlerin yaratılabileceği koşulları incelemelerini istemektedir.” 464.

Bu olağanüstü süreç sonrasında aciliyet hafiflese de, göç politikalarında güvenlikleştirme edimleri devam etmiştir. Ancak, Avrupa’da göç kontrol konusunun çerçevesinin ortaya çıkarılması konusunda farklılaşma bulunmaktadır. Bunun nedenlerinden bir tanesi gözlem sorunudur. Düzensiz giriş, kalış ve istihdamın gözlenmesi ve ölçülmesi zordur. Bu yüzden, bu politika alanında yüksek derecede bir epistemik belirsizlik bulunmaktadır. Sorunun ölçeği ve öneminin değerlendirilmesi farklı iddialara açıktır465.

Bu alanın ikinci özelliği de alanı popülist yaklaşıma açık hale getirmektedir. Hükümetler düzensiz göçü kontrol ettiklerini göstermek istemekte, fakat iş çevreleri, sivil özgürlük endişeleri ve yargısal sınırlamalar gibi bu uygulamalara karşı olan baskılara karşı da hassastırlar. Bu endişeler, herhangi bir liberal demokratik devletin popülist siyaset ve medya tarafından talep edilen göç kontrolünü gerçekleştirmesini imkansız hale getirmektedir. Düzensiz göç konusu, muhalefet ve medya için devletin kontrol kaybına ilişkin önemli bir hedeftir. Üçüncü unsur, çok riskli yollarla yapılan insan kaçakçılığıdır. Bu ağlar, uluslararası suç yapıları ile yakından ilişkili olduğu için polisin yetki alanına girmektedir. Dolayısıyla, bu konuda da Avrupa’da güvenlikleştirme söylemi gözlenmektedir. Her üç unsurun da ortak özelliği, tercih edilen çözümün “dışlama” olmasıdır. Konu düzensiz göç, refah devletini istismar edenler veya insan kaçakçıları olsa da, önerilen çözüm ülkeye girişi engellemek veya istenmeyen göçmenleri sınır dışı etmektir. Ulusal ve AB düzeyinde gözlenen söylem

463

Neil, 2009, ss. 339-340.

464 _{Council of the European Union, “Laeken Presidency Conclusions”, 14- 15 December 2001,} http://ec.europa.eu/governance/impact/background/docs/laeken_concl_en.pdf (31.05.2008), s. 12.

ve politika tartışmaları, göçmenlerin dışlanmasını amaçlayan çeşitli politika önlemlerine odaklanmaktadır: Bunlar; kısıtlayıcı vize politikaları yoluyla ülkeye girişi sınırlamak; taşıyıcı sorumluluğu ve sınır kontrolleri; tutuklama ve sınırdışı etme yoluyla ülkede fazla kalışı azaltmak; düzensiz göçü, işgücünü ve iltica sistemlerinin istismarını caydırmak için çeşitli cezalar uygulamaktır466.

11 Eylül olaylarının göç politikalarının güvenlikleştirilmesini teşvik ettiği konusundaki baskın görüşe karşın Christina Boswell, Avrupa’daki siyasi söylem ve uygulamaların terörizm tehdidinden şaşırtıcı bir şekilde etkilenmediğini iddia etmektedir. Buna göre, siyasi sistem ve örgütsel çıkarlar için farklılaştırılmış bir kuram ihtiyacı vurgulanmıştır. 11 Eylül olayları terörizm ve göçün ilişkilendirilmesi için yeni söylemsel fırsatlar sunmuş ve genellikle olağanüstü durumlar için kullanılan göç kontrol uygulamaları ve teknolojilerini mazur göstermeye yardım etmiştir. Göç politikalarında etkilenen temel alan göç kontrolüdür; yani düzensiz göçmenlerin veya diğer istenmeyen yabancıların ülkeye giriş sınırlamaları ile dışarıda bırakılması, sınır kontrolleri, alıkoyma ve sınırdışı etme. Göç politikaları konusunda yaygın algı, terörizm tehdidinin bu göç kontrol araçlarının daha katı uygulanması için bir mazeret oluşturduğudur467.

Buna en açık örnek, mülteciler ve ilticacılar konusunda birçok Avrupa ülkesinde daha sınırlayıcı hükümler getirilmesidir. Güvenlikleştirilme eğilimi, ABD’nin sınır kontrollerinde açık bir şekilde gözlenmiştir. Fakat Avrupa’da düzensiz göçmenlerin ve teröristlerin açık bir şekilde bağlantılandırılması yoluyla göçün güvenlikleştirilmesi girişimleri konusunda çok az gösterge bulunmaktadır. Bazı siyasi faktörler bu ikisi arasında tutarlı bir bağlantıyı zorlaştırmaktadır. Bunun sonucunda, Avrupa’da göç kontrolleri konusundaki kamuoyu tartışmaları anti terörizm gündeminden fazla etkilenmemiş görünmektedir. Politika uygulamaları düzeyinde ise daha farklı dinamikler gözlenmektedir. Ulusal ve AB düzeyindeki yürütme organları, göç kontrol uygulamalarını terörizm karşıtı faaliyetleri teşvik etmek için kullanmaya çalışmışlardır. Göçmenler konusunda veri sağlama ve izleme

466 _{Boswell, 2007, ss. 594-595.} 467 _{Boswell, 2007, ss. 589-590.}

sistemleri, AB’nin anti-terörizm stratejisinin bir parçası olarak işletilmiştir. Paradoksal olarak, göç politika uygulamaları, terörizm karşıtı amaçlar için istismar edilmiştir468.

Küresel etkilerin göçe yansımasına bakıldığında, son yıllarda küresel ekonomik krizin göç alanına da etkileri olduğu görülmektedir. Frontex’in yayınladığı bir rapora göre, küresel ekonomik kriz sonrasında gelişmiş ülkelerde işgücü ihtiyacının azalması ve bu ülkelerdeki katı sınır kontrolleri nedeniyle AB’de düzensiz göç baskısının azaldığı ve tersine göçün yani göçmenlerin ülkelerine geri dönmelerinin arttığı gözlenmektedir469. Görüldüğü üzere göç, küresel boyuttaki diğer olaylar gibi ekonomik krizin de AB ülkelerine yansımasının düzensiz göç konusunda önemli sonuçları olmaktadır. Küresel arenadaki siyasi, sosyal ve ekonomik gelişmelerin AB’ye gelecek göç hareketlerine etkisi devam edecektir.