ÜLKESİ Geri bildirim ve düzenlemeler
1.7. GÖÇ POLİTİKASININ DIŞSALLAŞTIRILMAS
Avrupa bütünleşmesini açıklamaya yönelik kuramlardan, yeni-işlevselcilik kuramı, dışsallaştırmaya vurgu yapmaktadır. Kurama göre, bir bütünleşmede karar alma süreci artan bir şekilde dış ve iç etkenler tarafından sınırlanmaya başlamışsa, dışsallaştırmadan söz edilebilir. Diğer bir ifadeyle dışsallaştırma, dış koşulların giderek bütünleşme sürecini etkileyen etkenlerden biri haline gelmesi halidir. Bu durumda, dış koşulların bütünleşme üzerindeki etkisini azaltmak üzere, bütünleşen ülkelerin bütünleşme dışında kalan ülkeler karşısında ortak bir tutum geliştirmesi bir gereklilik haline gelmektedir. Bu, üye ülkelerin daha önce planlamadıkları bir alanda üçüncü ülkelere yönelik ortak politikalar benimsemelerine yol açabilir ve bütünleştirici bir durumdur. Üye ülkeler ayrıştırıcı stratejiler yerine birlikte hareket ederek bütünleştirici stratejiler geliştirdikçe, dış koşulları etkileyebilme güçleri de artacak ve dış koşullar dış faktörler tarafından daha az oranda şekillenecektir. Böylelikle, dış koşulların bütünleşmeyi bağımsız şekilde etkileyebilme gücü azalacak ve söz konusu bölgesel bütünleşme girişimi uluslararası sistemde bir aktör olarak kabul görecektir162. Bütünleşmenin dışında kalan ülkeler, söz konusu bölgesel
161 Huysmans, 2006, s. 144.
162 Philippe C. Schmitter, “Neo-Neofunctionalism”, European Integration Theory, Ed. Antje Wiener and Thomas Diez, Oxford University Press, Oxford, 2004, ss. 45-74; Philippe Schmitter, “Neo- Neo-Functionalism”, European University Institute, July 2002, http://www.eui.eu/Documents/DepartmentsCentres/SPS/Profiles/Schmitter/NeoNeoFunctionalism Rev.pdf (12.10.2009), s. 23.
bütünleşmeyi yeni bir uluslararası aktör olarak görme ve pazarlıkları bu aktörle yürütme ya da bu aktöre savunma ve güvenlik gibi alanlarda yeni sorumluluklar verme eğiliminde olabilirler163. Dolayısıyla, bütünleşmeye dahil olmayan çevredeki ülkeler için söz konusu bütünleşmenin çekiciliği artacaktır.
Dışsallaştırma, bir bölgesel sistemin üyelerinin üçüncü ülkelere karşı tek bir politika uygulamaları yönünde hissettikleri baskıyı ifade etmektedir. Ülkeleri, tek bir politikaya yönlendirmesi nedeniyle bütünleştirici bir yanı vardır164. Dışsallaştırma, AB ile dış çevresi arasında bağ kurması açısından önemlidir. AB dış koşullardan bağımsız bir şekilde gelişim gösterememektedir ve bütünleşme süreci dışındaki baskılar bütünleşmeyi teşvik edici rol oynayabilmektedir. Yeni işlevselci kurama göre, küreselleşmenin etkisiyle ülkeler iç sorunlarına giderek daha fazla uluslararası ölçekte yanıtlar aramaktadır. Üye ülkeler, dışarıdan kaynaklanan baskılara yanıt verebilmeleri için ulusal kapasiteleri yeterli olmadığı takdirde, uluslarüstü kurumlara yetki devrinde bulunmaya razı olurlar165. Dolayısıyla, üye ülkeler ilk aşamada böyle bir niyetleri olmasa da, bütünleşme ilerledikçe, bütünleşme dışındaki ülkeler karşısında ortak bir tutum geliştirmeye yönelebilirler. Bir politika alanında dış boyut geliştirilmesinde, bütünleşme içindeki grupların kendilerini dış baskılardan korumak istemeleri dışında başka faktörler de etkilidir. Bunlar arasında; diğer uluslararası aktörlere karşı pazarlık gücünü arttırmak166 ve üye ülkelerin bütünleşme sürecini dış
163 Schmitter, 2002, s. 35.
164 Yeni işlevselci kuram, dışsallaştırmanın Birlik dışındaki bir güç ile çatışma yaşanması ve bu nedenle Birlik içinde dayanışmayı gerekli hale getirmesinin bütünleşme açısından önemli bir itici güç olacağını kabul etmektedir. Örneğin, AB düzeyinde ortak dış politika ve güvenlik politikası geliştirilmesi, bu alanda ABD’nin başat rol oynadığı tek kutuplu dünya liderliğine bir tepki niteliğindedir. Bkz. Liesbet Hooghe and Gary Marks, The neo-functionalists were (almost) right: politicization and European integration”, The Diversity of Democracy Corporatism, Social Order and Political Conflict , Ed. Colin Crouch and Wolfgang Streeck, Edward Elgar, Cheltenham, 2006, s. 215.
165 Wies Maria Maas, “Fleeing to Europe: Europeanization and the Right to Seek Refugee Status”, ISS Working Paper, No. 454, 2008, http://publishing.eur.nl/ir/repub/asset/18740/wp454.pdf (12.10.2009), s. 33.
166 Philippe C. Schmitter, “Three Neo-Functional Hypotheses about International Integration”, International Organization, Vol. 23, No. 1, 1969, s.165.
politikada etkili olmak için kullanma isteği bulunmaktadır167. Bu şekilde, bütünleme sürecinin etkileri dış politikaya yansımaktadır.
Geleneksel olarak egemenliğin temel öğelerinden biri olan göç kontrolü, AB’de ilk olarak hükümetlerarası düzeye taşınmış, daha sonra da göç politikalarının bazı unsurları uluslarüstü düzeyde ele alınmaya başlamıştır. AB’nin iç politikasında gerçekleşen bu değişim, yukarıda sayılan nedenlerle, son yıllarda göç politikasının dışsallaştırılmasıyla dış politikada da önemli bir yer edinmiştir. Mevcut uluslarüstü işbirliği farklı bir jeopolitik ve kurumsal kapsam içerisinde devam etmektedir. Göç olgusu, son yıllarda, AB’nin dış politikasında iç politikasından daha fazla yer bulmaktadır. Bu durum, bu alandaki faaliyetlerin iç politikadan ziyade dış politikaya kaydırılması ve Avrupalılaşma sürecinde en yüksek derecede kazanım sağlama isteğini göstermektedir. Uzun vadede bu eğilim, dış göç gündeminin genişletilmesi ve böylece içişlerinde göç kontrolüne olan odaklanmanın azalmasına yol açabilecektir168. Nitekim, üçüncü ülkelerle göç konularında işbirliğine ilişkin 2007- 2010 tematik programında da, göç olgusunun AB’nin dış ilişkilerinde stratejik bir önceliğe sahip olduğu belirtilmektedir. Göç politikalarının dış boyutu, göç akımlarının daha iyi kontrolü ve Birliğe gelen göç baskısının azaltılması üzerine inşa edilmiştir. Fakat son yıllarda göç hareketlerinin göçmenin kendisine, kaynak ülkelere ve hedef ülkelere fayda getirmesini sağlayacak bir göç politikası oluşturulması isteği öne çıkmaktadır169. Bu yaklaşım, “üçlü kazanç (triple-win)” yaklaşımı olarak adlandırılmaktadır.
Göç olgusunun küresel alanda giderek artan önemi, kaynak ülke ve transit ülkelerle işbirliğini gündeme getirmiştir170. Bu süreçte AB’nin adalet ve içişleri
167 Joseph S. Nye, “Comparing Common Markets: A Revised Neo-Functionalist Model”, International Organization, Vol. 24, No. 4, 1970, s. 828. Bkz. İlkay Taş, Avrupa Birliği'nde Sağlık Turizmi Kapsamında Sınır Ötesi Hasta Hareketliliği, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İzmir, 2010, s. 189.
168 Sandra Lavenex, “Shifting Up and Out: The Foreign Policy of European Immigration Control”, West European Politics, Vol.29, No.2, 2006, s. 329.
169 European Commission, Strategy Paper for the Thematic Programme of Cooperation with Third
Countries in Areas of Migration and Asylum 2007-2010,
25.09.2007,http://ec.europa.eu/europeaid/projects/migrations/documents/stragtegy_paper_multi_a nnual_indicative_programme_2007_2010_en.pdf (21.06.2010), s. 4.
ilkeleri ve normlarının dış ülkelere ihraç edilmesi, AB’nin jeopolitik hedefleri hakkında da bilgi vermektedir. Göç konusunu da kapsayan adalet ve içişleri politikalarının dış boyutu, genellikle AB dış politikasından ayrılmamakta ve karışıklık ortaya çıkmaktadır. Adalet ve içişlerinin dış boyutu, AB dış politikasının bir aracı olarak görülse de, varoluş sebebi ve kendi mekanizmaları ile ayrı bir politikadır. AB göç politikalarının dışsallaştırılması girişimlerine rağmen, bu konuda AB kurumları tarafından bir tanım yapılmamıştır. Bu nedenle, dış boyut için bir kavram uzlaşması yoktur. Örneğin, dış boyut, dışsallaştırma, uluslararasılaştırma veya dış yönetişim gibi kavramlar171 kullanılmaktadır ve bu kavramlar birbiri yerine kullanılmaktadır172.
Dış boyut, dış politikaya vurgu yaparken, dışsallaştırma kavramı ise, AB’nin göç politikalarının dış ilişkilere aktarılmasını ifade etmektedir. Burada AB, üçüncü ülkeleri “AB’nin iç güvenlik modeline dayalı önlemleri uygulamaya” teşvik etmektedir173. Dışsallaştırma kavramı, daha çok ÖGAA konusunda çalışan yazarlar tarafından kullanılmaktadır ve vurgu iç politikaya ve AB’nin derinleşmesi üzerine yapılmaktadır. Dış boyut kavramı ise, dış politika yazarları tarafından kullanılmakta ve üye ülkelerin AB platformu ile ulusal dış politika çıkarlarını koruma isteğini ifade etmektedir. Hükümetlerarası görüşe sahip olanlara göre, adalet ve içişlerinin dış boyutu, belirli üye ülkelerin güvenlik gündemlerinin AB düzeyine taşınması ve AB düzeyinde bu gündeme yönelik önlemlerin alınmasını ifade etmektedir174. Hükümetlerarası bakış açısıyla, bu sürecin temel itici aktörlerinin üye ülke temsilcileri olduğu ve üye ülkelerin ulusal çıkarlarını AB düzeyinde korumaya çalıştığı söylenebilir175. Kuzey Afrika ülkeleri ile geliştirilen ilişkilerde İspanya,
171 Bu tezde, dışsallaştırma kavramının kullanılması tercih edilmekle birlikte, dış boyut ifadesi de aynı anlamda kullanılacaktır.
172 Thierry Balzacq, “The External Dimension of EU Justice and Home Affairs”, Center for European Policy Studies Working Document, No: 303, 2008, http://www.ceps.eu/files/book/1711.pdf (05.06.2009), s. 1.
173 Wyn Rees, “Inside out: The External Face of EU Internal Security Policy”, Journal of European Integration, Vol. 30, No. 1, 2008, s. 98.
174
Sarah Wolff, Nicole Wichmann, Gregory Mounier, “The External Dimension of Justice and Home Affairs: A Different Security Agenda for the EU?”, Journal of European Integration, Vol. 31, No. 1, 2009, s. 15.
İtalya ve Fransa’nın AB düzeyindeki etkinliği buna örnek olarak verilebilir. Akdenizli üye ülkeler, Kuzey Afrika ülkelerinden gelen göç hareketlerine coğrafi konumları nedeniyle doğrudan ve yoğun bir şekilde muhatap oldukları için bu bölgeden gelen göçü kısıtlamaya yönelik olarak AB düzeyinde ortak politikaların geliştirilmesinde belirleyici ve gündem yaratan aktörler olarak yer almaktadır.
İKİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ ORTAK GÖÇ POLİTİKASININ OLUŞTURULMASI VE