LİTERATÜR TARAMAS

O mercado financeiro brasileiro está inserido em um corpo mais amplo de normas e instituições denominado Sistema Financeiro Nacional (SFN). O SFN é composto pelas instituições que realizam as operações de intermediação financeira e pelas instituições responsáveis pela regulamentação e fiscalização do mercado financeiro. Essas instituições de regulamentação e fiscalização são responsáveis tanto pela imposição e aplicação da regulação bancária quanto pela formulação e implementação de políticas econômicas, vinculadas às metas macroeconômicas de desempenho da economia e ao desenvolvimento econômico do país.

A disciplina jurídica do SFN é encontrada no artigo 192 da Constituição Federal, que determina que

“o sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram”.

O órgão deliberativo máximo do SFN é o Conselho Monetário Nacional (CMN), criado pela Lei no 4.595/64 e atualmente composto90 pelos Ministros da Fazendo e do Planejamento, Orçamento e Gestão e pelo Presidente do Banco Central       

87

Stiglitz et. al. (2003, pp. 203-204). 88

Freitas (2005, p. 28). 89

Spong (2000, p. 5). 90

A composição do CMN sofreu alterações ao longo do tempo. A composição atual foi estabelecida pela Lei no 9.069/95. Cf. http://bit.ly/11zLAWj [último acesso em 30.04.2013].

do Brasil.91 O CMN objetiva garantir a estabilidade da moeda e promover o desenvolvimento econômico e social do país92.

O CMN é responsável por estabelecer e coordenar as políticas monetária, creditícia e cambial, disciplinando seus instrumentos. Para isso, promove a adaptação do volume dos meios de pagamento às reais necessidades da economia, regula o valor da moeda e o equilíbrio no balanço de pagamentos e orienta a aplicação dos recursos das instituições financeiras, zelando pela sua liquidez e solvência. Regula, ainda, as condições de constituição, funcionamento e fiscalização das instituições financeiras.93

Conta com uma comissão técnica da moeda e do crédito, bem como com outras comissões consultivas.94 Reúne-se uma vez ao mês e as matérias aprovadas são transformadas em resoluções.95

O principal executor das suas orientações é o Banco Central (Bacen). Também criado pela Lei no 4.595/64, o Bacen é uma autarquia vinculada ao Ministério da Fazenda, responsável por garantir o poder de compra da moeda nacional, a liquidez da economia e a formação de poupança, por manter as reservas internacionais em nível adequado e por promover a estabilidade e o aperfeiçoamento do sistema financeiro.96

Dentre outras atribuições, cabe ao Bacen emitir papel-moeda e moeda metálica, controlar o fluxo de capitais estrangeiros no país, vigiar a interferência de outras empresas nos mercados financeiros e de capitais e exercer o controle de crédito e a fiscalização das instituições financeiras, autorizando o seu funcionamento, recebendo os seus recolhimentos compulsórios e voluntários, realizando operações de redesconto e empréstimo, regulando a execução dos serviços de compensação de cheques e outros papéis e estabelecendo as condições para o exercício de quaisquer cargos de direção.97

91

Cf. dados disponíveis do endereço eletrônico do Ministério da Fazenda: http://bit.ly/16iKa8u [último acesso em 30.04.2013]. Hoje, o CMN é integrado por Guido Mantega (Ministro da Fazenda), Miriam Aparecida Belchior (Ministra do Planejamento, Orçamento e Gestão) e Alexandre Antonio Tombini (Presidente do Banco Central do Brasil).

92

Cf. http://bit.ly/11zLAWj [último acesso em 30.04.2013]. 93

Cf. http://bit.ly/16iKa8u [último acesso em 30.04.2013]. 94

Cf. http://bit.ly/16iKa8u [último acesso em 30.03.2013]. 95

Cf. http://bit.ly/11zLAWj [último acesso em 30.04.2013]. O regimento interno do CMN é dado pelo Dec. no 1.307/94, alterado pelo Dec. no 1.649/95

96

Cf. http://bit.ly/18kH7sS [último acesso em 30.04.2013]. 97

Em todo o mundo, instituições semelhantes ao Banco Central brasileiro foram criadas como instituições-chave para a regulação dos sistemas financeiros nacionais. As diversas funções atualmente desempenhadas pelos bancos centrais são fruto de um processo histórico e decorrem do desenvolvimento e da diversificação dos sistemas financeiros nacionais. Os bancos centrais começaram a ser criados na Europa, a partir do fortalecimento dos Estados-nação enquanto poderes políticos dotados de soberania sobre um dado território, em relação a uma dada população. De fato, no século

Além do CMN e do Bacen, compõem, ainda, a estrutura de fiscalização e regulamentação do SFN: (i) a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) (Lei no 6.385/76), responsável pelo controle e fiscalização do mercado de valores mobiliários; (ii) a Secretaria de Previdência Complementar (Previc) (Lei no 12.154/09), autarquia responsável pelo controle e fiscalização das atividades das entidades fechadas de previdência privada; e (iii) a Superintendência de Seguros Privados (Susep) (Dec. Lei no 73/66), autarquia responsável pelo controle e fiscalização das atividades dos mercados de seguros, previdência privada aberta e capitalização.

Sujeitas à regulação e à fiscalização das instituições que integram o subsistema normativo do SFN – CMN, Bacen, CVM, Previc e Susep –, estão as instituições que efetivamente operam o sistema financeiro, realizando operações de intermediação financeira. Essas instituições podem ser classificadas entre instituições especiais, instituições bancárias, instituições não bancárias e instituições auxiliares.98

As instituições especiais são instituições públicas que, além de realizarem funções de intermediação financeira, podem também funcionar como instrumentos do Poder Público na implementação das suas políticas econômicas. Podem organizar-se como sociedades de economia mista, como empresas públicas ou como autarquias.99

O BNDES, por exemplo, é uma empresa pública federal, fundada em 1952 com o objetivo de promover o desenvolvimento econômico e social do país, ofertando financiamento de longo prazo a projetos de investimentos estratégicos em diversos

XVIII, eles desempenhavam a função de financiar os Estados-nação e garantir a elasticidade da circulação monetária. Com o aumento da complexidade dos sistemas financeiros e de crédito, os bancos centrais passaram a desempenhar funções associadas à garantia de liquidez e solidez das instituições financeiras, passando a atuar como supervisores dos bancos, depositários das reservas bancárias, banco dos bancos e prestamista de última instância. O controle da moeda e do crédito só passou a ser uma função importante para bancos centrais após a crise de 1929, com o fim do padrão ouro (Freitas, 2005, p. 31). O primeiro Banco Central de que se teve notícia foi o Bank of England, fundado em 1694 (http://bit.ly/101mNYO [último acesso em 30.04.2013]). Para uma análise mais aprofundada do histórico da relação entre Estado e o desenvolvimento do sistema financeiro capitalista, ver Arrighi (2012); Carvalhosa (1973); Comparato (2012) e Massonetto (2006).

98

A classificação aqui proposta resulta de uma reformulação de diversas classificações encontradas em Assaf Neto (2003), Banco Central do Brasil (cf. http://bit.ly/Zy5Yct [último acesso em 30.04.2013]), Fortuna (2011) e Salomão Neto (2005). Essa nova classificação foi desenvolvida para melhor se adequar aos propósitos dessa dissertação. Procurou-se, assim, simplificar algumas relações excessivamente complexas entre instituições normativas e instituições operativas, capazes de comprometer uma exposição clara e sucinta da estrutura do SFN. Buscou-se, ainda, explicitar melhor a natureza e as funções desempenhadas pelas instituições especiais, que desempenham papel crucial nas políticas públicas de inclusão bancária e financeira e de microcrédito abordadas nos capítulos seguintes dessa dissertação.

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segmentos como agricultura, indústria, infraestrutura, comércio e serviços100. Para tanto, o banco “conta com um conjunto de fundos e de programas especiais de fomento”.101

O Banco do Brasil (BB)102, por sua vez, é uma sociedade de economia mista que opera como banco múltiplo, além de funcionar como um agente financeiro do governo federal na execução das suas políticas creditícia e financeira103. É, ainda hoje, executor oficial da política de crédito rural, além de administrar a câmara de compensação de cheques, de receber tributos e de realizar os pagamentos de servidores públicos da União, entre outros serviços bancários.104

A Caixa Econômica Federal (CEF), é uma empresa pública vinculada ao Ministério da Fazenda criada em 1861.105 Além de executar atividades características de bancos comerciais, a CEF executa também as políticas do governo federal para habitação popular e saneamento básico, por meio da captação de poupança, de depósitos judiciais e a prazo e de recursos oriundos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). A CEF administra, ainda, loterias, programas e fundos como o Programa de Integração Social (PIS) e o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).106

Além dessas instituições de caráter nacional, existem instituições especiais de fomento de caráter regional, como o Banco do Nordeste (BNB),107 o Banco da Amazônia (Basa)108 e o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul

100

Cf. http://bit.ly/11A5DE6 [último acesso em 30.04.2013]. 101

Fortuna (2011, p. 25). Para mais informações a respeito do papel desempenhado pelo BNDES como instituição especial, ver Schapiro (2010).

102

Até 1986, o Banco do Brasil funcionou como autoridade monetária, atuando como corresponsável pela emissão de moeda por meio do acesso à conta movimento do Tesouro Nacional. Nesse sentido, Assaf Neto (2003, p. 81) e Fortuna (2011, pp. 24-25).

103

Assaf Neto (2003, p. 81). 104

Fortuna (2011, pp. 24-25). 105

Cf. http://bit.ly/12iFA38 [último acesso em 30.04.2013]. 106

Assaf Neto (2003, p. 83); Fortuna (2011, p. 26). 107

O BNB é uma sociedade de economia mista que tem mais de 90% do seu capital sob controle do Governo Federal. Voltado para o desenvolvimento regional, o BNB opera o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), administra o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), e é responsável pelo CrediAmigo, um programa pioneiro de microcrédito. Cf. http://bit.ly/Yko96B [último acesso em 30.04.2013].

108

O BASA opera o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA), além de se utilizar de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), do Fundo da Marinha Mercante e do Orçamento Geral da União. Atualmente, responde por mais de 60% do crédito de longo prazo da Região. Para mais informações, acessar http://bit.ly/Zkd40z [último acesso em 30.04.2013].

(BRDE)109. Existem, ainda, bancos estaduais de desenvolvimento, como o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG)110 e o Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo (Bandes).111

As instituições especiais também podem assumir a forma de agências de fomento, reguladas pela Res. CMN no 2.82/01. São sociedades anônimas de capital fechado criadas por unidades da federação que detém o seu controle acionário. Não captam poupança, mas concedem financiamento a projetos que se realizem naquela unidade da federação por meio do repasse de recursos de fundos constitucionais, dos orçamentos federal, estaduais e municipais e de organismos e instituições financeiras nacionais e internacionais de desenvolvimento. Além disso, prestam garantias e serviços de consultoria, atuam como agentes financeiros e administram de fundos de desenvolvimento.112

Já as instituições financeiras privadas classificam-se em bancárias ou não bancárias. As instituições bancárias são aquelas capazes de captar depósitos à vista e, com isso, multiplicar moeda. Abrangem os bancos comerciais, os bancos cooperativos e as cooperativas de crédito. Os bancos comerciais captam depósitos à vista e realizam empréstimos a prazo, além de prestar uma série de serviços bancários para o público, como o pagamento de contas, o desconto de títulos e as transferências de recursos entre contas.

As cooperativas113 são instituições de gestão democrática criadas a partir da associação voluntária de pessoas que, contribuindo igualmente para a formação de capital da cooperativa, se comprometem a ofertar produtos e serviços financeiros vantajosos para os associados, sem o objetivo de auferir lucro. As cooperativas podem       

109

O BRDE foi criado pelos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná em 1961, com o objetivo de fomentar o desenvolvimento da região por meio de planejamento e de apoio técnico, institucional e creditício de longo prazo. Para mais informações, acessar http://bit.ly/101CIqb [último acesso em 30.04.2013].

110

Para mais informações, acessar http://bit.ly/157YTDJ [último acesso em 30.04.2013]. 111

Para mais informações, acessar http://bit.ly/Zyh4Os [último acesso em 30.04.2013]. 112

Fortuna (2011, pp. 40-41). 113

O cooperativismo, como meio de organização econômica da sociedade que se baseia na ajuda mútua e na colaboração entre associados, tem suas origens na Europa do século XIX. Dentre os vários tipos de cooperativas existem as cooperativas de crédito, que buscam oferecer para os seus cooperados produtos e serviços financeiros adequados às suas condições e necessidades. No Brasil, as cooperativas de crédito surgiram na região sul, bastante ligadas à vida rural e à Igreja Católica. A primeira cooperativa de crédito foi criada em 1902, em Nova Petrópolis/RS. As cooperativas passaram a ser reguladas pelo Banco Central com a aprovação da Lei no 4.595/64, que impactou significativamente no funcionamento das cooperativas de crédito brasileiras, limitando a sua atuação e reduzindo a sua competitividade. Cf. http://bit.ly/12rsssI ; http://bit.ly/1510Ilu ; http://bit.ly/16tcUeO [último acesso em 02.05.2013].

ser singulares (formadas por, no mínimo, 20 pessoas físicas), centrais ou federações de cooperativas (constituídas de pelo menos 3 cooperativas singulares).114 Embora não se constituam como instituições financeiras nos termos do artigo 17 da Lei no 4.595/64, uma vez que não têm fins lucrativos, são a elas equiparadas nos termos da mesma lei, bem como da Res. CMN no 3.859/10 e Circular no 3.502/10. Sua disciplina legal é dada pela Lei no 5.764/71 (Lei da Política Nacional de Cooperativismo).

Quadro 3 – Sistema Financeiro Nacional

SFN

Subsistema normativo

Conselho Monetário Nacional – CMN Banco Central – Bacen

Comissão de Valores Mobiliários – CVM Secretaria de Previdência Complementar – Previc

Superintendência de Seguros Privados – Susep

Subsistema de intermediação Instituições especiais (públicas) Intermediadoras Bancárias BB CEF Basa BNB BRDE BDMG Bandes Não bancárias BNDES

Auxiliares Agências de fomento Instituições Bancárias Bancos comerciais Bancos cooperativos Cooperativas de crédito Instituições não bancárias Bancos de investimento

Financeiras – sociedades de crédito, financiamento e investimento

Sociedades de crédito ao microempreendedor e à empresa de pequeno porte – SCM

Companhias hipotecárias Sociedades de crédito imobiliário – SCI Associações de poupança e empréstimo – APE

Bancos de câmbio

Auxiliares

Sociedades corretoras de títulos e valores mobiliários – CTVM

Sociedades distribuidoras de títulos e valores mobiliários – DTVM

Sociedades de arrendamento mercantil (leasing) Investidores institucionais (fundos mútuos de investimento, entidades abertas e fechadas de

previdência complementar, seguradoras). Fonte: elaboração própria

114

Hoje, no Brasil, os três principais sistemas de cooperativas são: o Sicredi (sistema de crédito cooperativo), que atende a região Sul, São Paulo, Mato Grosso e o sul do Pará; o Sicoob (sistema de cooperativas de crédito do Brasil), que atua em 20 estados; e o Unicred Brasil. Fortuna (2011, p. 32).

Os bancos cooperativos, finalmente, são bancos comerciais criados por cooperativas de crédito singulares, centrais de cooperativas, federações e confederações de cooperativas. São sociedades anônimas com participação exclusiva dessas cooperativas, habilitadas a emitir talões de cheques e cartões de crédito, a compensar documentos, a administrar a carteira de crédito e a levantar recursos no exterior. Como nos bancos cooperativos os cooperados são geradores, controladores e receptores do fluxo de dinheiro, ao menos teoricamente, esses bancos têm condições manter o dinheiro na região onde é ele gerado para a reaplicação na atividade econômica local.115

As instituições financeiras não bancárias, por sua vez, não operam com depósitos à vista e trabalham com instrumentos não monetários, como letras de câmbio, ações e debêntures. São elas: as financeiras (sociedades de crédito, financiamento e investimento), as sociedades de crédito ao microempreendedor e à empresa de pequeno porte (SCM), as companhias hipotecárias, as sociedades de crédito imobiliário (SCI), as associações de poupança e empréstimo (APE) e os bancos de câmbio.116

Por fim, é importante registrar a existência de instituições auxiliares, que não realizam diretamente a intermediação financeira em si, mas colocam investidores em contato com poupadores, facilitando o acesso de uns aos outros. Entre as instituições auxiliares do SFN, é possível destacar as sociedades corretoras de títulos e valores mobiliários, as sociedades distribuidoras de títulos e valores mobiliários, as sociedades de arrendamento mercantil e os investidores institucionais, como os fundos mútuos de investimento, as entidades abertas e fechadas de previdência complementar e as seguradoras.117

A compreensão da organização do SFN e dos motivos que conduzem à regulação financeira pelo Estado é crucial para que se compreenda a maneira pela qual a atividade dos BCDs, que assume um caráter eminentemente econômico, pode ou não ser relevante para as autoridades responsáveis pela regulação e controle do sistema econômico do país. Como já se adiantou, os BCDs vêm operando, até o presente momento, sem qualquer submissão à regulação financeira. Essa regulação foi criada para (i) evitar crises sistêmicas; (ii) garantir o controle estatal sobre a        115 Fortuna (2011, pp. 29-30). 116 Idem (2011, pp. 32-38). 117 Idem (2011, pp. 17 e 38-42).

coordenação da atividade econômica para atingir objetivos comuns de desenvolvimento econômico e social; e (iii) corrigir as falhas do mercado financeiro.

Do ponto de vista prudencial, a falta de regulação dos BCDs se justifica, uma vez que os BCDs não podem ser considerados instituições bancárias, pois não recebem depósitos, à vista ou à prazo, e não captam poupança dos seus clientes. Além disso, cuida-se de iniciativas sem fins lucrativos. Estão ausentes, assim, as características que justificariam a sua regulação para fins de prevenir crises sistêmicas.

O fato de os BCDs se utilizarem de uma moeda social circulante local, paralela ao Real, contudo, dá margem para que estas iniciativas aumentem a quantidade de moeda em circulação na economia, interferindo, portanto, com a política monetária do Estado. Assim, a depender da maneira como os BCDs operem, é possível que haja interesse do Estado em regulá-los com o fim de manter o controle sobre a emissão de moeda no território nacional. É importante ressaltar, no entanto, que, apesar da existência de um potencial para aumentar o volume de massa monetária em circulação, as regras internas de funcionamento dos BCDs proíbem condutas que conduzam a esse resultado, como se verá em maior detalhe no capítulo seguinte.

Por fim, no que toca à regulação financeira voltada à correção das falhas do mercado financeiro, o caso dos BCDs no Brasil é especialmente interessante, pois desafia a teoria existente acerca das falhas de mercado e, com isso, expõe as limitações da regulação financeira desenvolvida com base nela. Isso porque, como o caso dos BCDs evidencia, a teoria das falhas de mercado e a regulação financeira tradicionalmente não levam em conta a existência de um grande contingente da população que não participa do mercado financeiro. Ao ignorar a exclusão financeira, a regulação permite que o mercado financeiro se desenvolva como um mercado excludente, com importantes prejuízos sociais e econômicos, como se verá a seguir.

3.2. Os limites da regulação financeira: exclusão financeira e as políticas de