Kuramsal Çerçeve 1921 Anayasası

TBMM’nin ilk anayasası olan 20 Ocak 1921 tarihli Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nda 10. maddede “İdare” başlığı altında

206_{(Afetinan, 1989:81).}

207 _{Atatürk’ün gerek İzmir İktisat Kongresi’ndeki açılış konuşmasında, gerek hemen ardından}

gerçekleştirdiği çeşitli yurt gezilerinde “çiftçi” tanımlamasını kullanmaya özen göstermiştir.

208_{“Köy sorununun” en temel konularından biri olan toprak mülkiyeti sorunu ise, Kurtuluş Savaşı’ndan}

“Türkiye, coğrafi vaziyet ve iktisadi münasebet noktai nazarından vilayetlere, vilayetler kazalara münkasem olup kazalar da nahiyelerden terekküp eder.”

biçiminde yeni ülkenin idare bölümleme sistemi açıklanmış, “vilayet”e ilişkin dört madde ile bu ölçekteki yönetim biçimi ayrıntılı olarak tarif edildikten sonra, “kaza” bir madde ile açıklanarak “nahiye” bölümüne geçilmiş ve en alt yönetim birim olan nahiye altı madde ile açıklanmıştır. Anayasaya göre vilayet tüzel kimliği ve özerkliği olan, halk tarafından seçilen bir şurası ve idare heyeti bulunan ve devlet adına valinin yönettiği bir yönetim birimi olarak tanımlanmış, buna karşın kaza kaymakam tarafından yönetilen ve tüzel kimliği olmayan bir alt birim olarak nitelendirilmiştir. Bu anayasada ilgi çekici konu, en alt idari birim olarak tanımlanmış olan nahiyenin içeriğidir. Anayasaya göre nahiye, bir ya da birkaç köyden ya da bir kasabadan oluşan yönetim birimidir ve kazadan farklı olarak tüzel kimliği vardır. Nahiyenin de tıpkı vilayet gibi halk tarafından doğrudan seçilen bir şurası ve bu şura tarafından seçilen idare heyeti ile bir müdürü bulunur. Nahiye şurasının ve idare heyetinin yargısal, ekonomik ve mali karar verme yetkisi olup, bunların kapsamı özel yasalarla belirlenir.

Anayasada bu idare hiyerarşisinin üzerinde bir “umumi müfettişlik” birimi oluşturulmuştur. Buna göre;

“Vilayetler, iktisadi ve içtimai münasebetleri itibariyle birleştirilerek, umumi müfettişlik kıtaları vücuda getirilir.209”

1921 Anayasası’nın getirdiği bu düzenleme, yerinden idare biçimini öne çıkartan aşağıdan yukarı yönetimin söz konusu olduğu bir devlet modeli oluşturmuştur210_. Özellikle Tanzimat Dönemi’yle birlikte sağlanmaya çalışılan merkeziyetçi yönetim modelinin tersi olan bu yeni yapılanma modelinde nahiyenin diğer bir deyişle kırsal alanın dahi yerinde seçim ve özerklik içermesi, taban olarak kırsal alanın tanımlandığını göstermektedir. Bu durum B. Tanör tarafından “taşranın, köyün ve Anadolu’nun merkeze [İstanbul] karşı bir tepkisi olarak” değerlendirilmiştir (Tanör, 2007:265). Tanör, özellikle 1918–1920 sürecinde Anadolu’da ve Trakya’da oluşan yerel inisiyatiflerin Birinci TBMM’ndeki güçlü etkisinin de, bu yasanın biçimlenmesinde önemli etken olduğunu vurgulamıştır (Tanör, 2007:266).

209 _{Anayasanın 22. ve 23. maddesinde tanımlanan umumi müfettişlik idari birimi, sorumlu olunan}

bölgenin güvenliğinin yanı sıra bölgedeki illerin ortak işlerinin uyumlu bir içimde yapılmasını ve ekonomik ve toplumsal ilişkilerin ortak bir biçimde düzenlenmesini öngörmüştür. Her ne kadar bu kurum 1924 Anayasası’nda yer almamaktaysa da, 1934 yılında Trakya’da kurulan 2. Umumi Müfettişliği’nin uygulamaları tezin omurgasını oluşturduğundan burada kısaca bu konuya değinmek yararlı bulunmuştur.

1921 Anayasası bu çerçevede değerlendirildiğinde, yeni devletin kalkınma hamlesinde öncü kuvvet olarak nitelediği köylü kitlesinin doğrudan yönetime sokulması açısından önemlidir. Ancak yukarıda da belirtildiği gibi, Atatürk’ün söyleminde “köy sorunu”, ekonomik, toplumsal girdilerin yanı sıra eğitim sorunu olarak da tanımlanmış ve Cumhuriyet yönetiminin sağlıklı bir biçimde işlemesinin ancak çağdaş eğitim düzeyine ulaşmış halk kitleleriyle sağlanabileceği öngörülmüştür. Nitekim Atatürk’ün bu ilk anayasanın yerinden yönetim ilkesini doğru bulmadığı bilinmektedir (Tanör, 2007: 267).

17 ubat – 4 Mart 1923 İzmir İktisat Kongresi

İzmir İktisat Kongresi, yeni devletin ekonomi politikasını belirlemesi açısından önemlidir. Bu kongrede kabul edilen esasların, çiftçi, tüccar, sanayici ve işçileri temsilen katılan 1135 kişilik kalabalık bir delege grubunun oylarıyla kabul edilmiş olması, dolayısıyla kitlesel bir mutabakat ortaya konmuş olması da önemlidir211_. Kongrenin açıldığı 17 ubat günü kabul edilen Misak-ı İktisadi esaslarının üçüncü maddesi212_:

“Türkiye halkı, tahribat yapmaz; imâr eder. Bütün mesaî iktisaden memleketi yükseltmek gayesine matûftur.”

yapıcı yaklaşımı ortaya koymaktadır. Sekizinci madde özellikle yapılı çevrenin biçimlenme koşullarını oluşturmada temel yaklaşım olan genel çevre sağlığı duyarlığını tanımlaması açısından önemlidir213_.

“Birçok harbler ve zaruretlerden dolayı eksilen nüfusumuzun fazlalaşması ile beraber sıhhatlerimizin, hayatlarımızın korunması en birinci emelimizdir. Türk, mikroptan, pis havadan, salgından ve pislikten çekinir. Bol ve saf hava, bol güneş ve temizliği sever. Ecdad mirası olan binicilik, nişancılık, avcılık, denizcilik gibi bedeni terbiyenin yapılmasına çalışır. Hayvanlarına da aynı dikkat ve ehemniyeti göstermekle beraber cinslerini düzeltir ve miktarlarını çoğaltır.”

Kongrede genel esasların yanı sıra, her grup tarafından da kendi konularıyla ilgili maddeler oylanarak kabul edilmiştir. “Çiftçi Grubunun İktisadi Esasları” başlığı altında sıralanan maddeler, bütünüyle yerleşik düzene geçilmiş bir kırsal alan önermesi ve çağdaş tarım - hayvancılığın alt yapısını tanımlaması açısından önemlidir214_.

211_{İzmir İktisat Kongresi’nde alınan kararlar için bkz: (Afetinan, 1989).} 212_{(Afetinan, 1989:19).}

213_{(Afetinan, 1989:20).}

214_{Çiftçi grubunun esasları için bkz: (Afetinan, 1989:21–32). Bu maddelerde öngörülen uygulamalar,}

Kongrede konargöçer aşiretlerin iskân edilmesi, göçmenlerin geldikleri ülkelerin iklim, arazi ve tarım koşulları göz önüne alınarak iskân edilmeleri ve özellikle arazisi yeterli olan Türk köylerine yerleştirilmeleri öngörülmüştür.

Ziraat ve hayvancılığın gelişmesi için;örnek ağıllar yapılması; ülkenin birçok yerinde hayvan ve ziraat sergileri düzenlenerek cins hayvan ve nitelikli tarım ürünlerinin teşvik edilmesi; özellikle fenni tavukçuluğun özendirilmesi; zahire borsalarının açılması; tarla düzleme ve gübrelemenin öğrenilmesi için yurtdışına uzman gönderme ve veterinerlik kongresi önerilmiştir.

Bataklıkların kurutulması, nehirlerin düzenlenmesi ve yol yapımı için bedensel çalışma zorunluluğu getirilmiştir. Yol yapımı sorumluluğu ayrıca tüccar grubunun esasları bölümünde de vurgulanmıştır (Afetinan, 1989:46).

Mezarlıkların duvarlar çevrilerek ağaçlandırılması ve bundan belediye ile evkafın sorumlu olması istenmiştir.

Kongrede özellikle “ziraat ve maarif meselesi” başlığı altında sıralanan bazı maddeler, köyde temel eğitimin ana çizgisini oluşturması ve dolayısıyla köy okulu plan tiplerinin esasını belirlemesi açısından önemlidir. Buna göre:

• İlkokul ve talî okullarda uygulamalı ziraat ve sanayi eğitimi verilmelidir;

• Her livada birbirine yakın köylerden birinde yeterli miktarda arazisi olan yatılı ilkokul açılmalı ve bu okul programında temel eğitim ile birlikte uygulamalı tarım dersleri de yer almalıdır;

• Uygun nahiyelerde “numune çiftliği” içeriğinde talî okullar açılmalıdır;

• Köylerdeki ilkokulların mutlaka beş dönümlük bahçe, iki ineklik fennî ahır, kümes, yeni usul arılık ve öğretmenler için iki odalı bir evi olmalı, arazide sebze, çiçek ve fidancılık bölümleri bulunmalıdır. Öğretmen gözetimindeki öğrenciler bu arazileri işleyerek çiftçiliği öğrenmelidir;

• “Münevver zevatın” da köylerde yerleşmelesi teşvik edilmelidir;

• Her livada seyyar ziraat okulları açılarak, köylerin istatistikî bilgileri toplanmalıdır.

Çiftçi grubu konu başlıkları içinde yer alan asayiş meselesi bölümünde de, eğitim ve güvenliğin sağlanabilmesi için köylerin toplu halde bulundurulmaları gerektiği belirtilerek, Meclis’te görüşülmekte olan İdare-i Kura ve Nevahi Kanunu’nda bu konuya yer verilmesi istenmiştir (Afetinan, 1989:22).

Tüccar grubunun esasları kısmında da, yapı malzemesi üretiminde kolaylık sağlayan maddeler bulunmaktadır215_{. Buna göre:}

• Geçimini kerestecilikle sağlayan çiftçilere eskisi gibi ormandan ağaç verilmelidir;

• Düşmanın yakıp tahrip ettiği kasaba ve köylerin yakınlarında bulunan taş, kireç, tuğla, kiremit ve kerpiç ocakları beş yıl boyunca vergiden muaf tutulmalıdır.

İzmir İktisat Kongresi’nde çevre sağlığına ilişkin genel bir yaklaşım oluşturulurken, bunun yapılı çevre düzenlemeyi nasıl belirleyeceği konusuna girilmemiştir. Özellikle kırsal alanda sağlıklı yapı çevre oluşturma konusunda çok büyük bir sıkıntı varken, eğitim yapıları ayrıntılandırılıp, konutlara ilişkin bir görüşün dile getirilmemiş olması ilgi çekicidir. İşçi grubunun esaslarında büyük sanayi işletmelerinin, fabrika yakınında işçiler için “sıhhi ev” yapmalarını zorunlu tutan bir maddenin yer alması, bu konuda da bir duyarlılık olabileceğini göstermektedir.

Kongre’de köy sorununun çözümü için, esas olarak nitelikli tarımsal üretim ve bunun altyapısını sağlayacak olan eğitimin sağlanması öngörülmüştür. T. Çetin’in de vurguladığı gibi Kongre’de çiftçi grubunu temsil eden delegelerin varlıklı çiftçiler olması, dolayısıyla topraksız tarım işçilerinin kendini ifade olanağının bulunmaması da, bazı kararların oluşumunda etkili olmuş olmalıdır (Çetin, 1999b:214).

Aynı esnada TBMM’de devam etmekte olan “İdare-i Kura ve Nevahi Kanunu” görüşmeleri ise, bu konuda Meclis çatısı altında çalışmaların yapılmakta olduğunu göstermektedir216_{. İzmir İktisat Kongresi sırasında Kongre’nin başkanı Kazım} Karabekir ile TBMM İcra Vekilleri Heyeti Başkanlığı arasındaki telgraf yazışması da, Kongre kararları ve kanunun hazırlık süreciyle ilgili ilginç bilgiler vermektedir.

K. Karabekir 28.2.1923’de, kongre başladıktan 11 gün sonra, çiftçi grubunun asayiş meselesi başlığı altında aldığı “köylerin güvenlik ve eğitim olanakları açısından toplu bulundurulması” kararını, telgrafla İcra Vekilleri Heyeti Başkanlığı’na bildirerek, Nevahi Kanunu’nda bu konuya dikkat edilmesi gerektiğini bildirir217_{. Heyet} Başkanlığı’nın konuyu Dâhiliye Vekâletine sorması üzerine gönderilen 7.3.1923 tarihli yanıt metninde, 1916’da Osmanlı Hükümeti Sıhhiye Müdüriyet-i Umumiyesi tarafından köylerde uygulanması gereken sağlık koşulları hakkında çıkartılan

215_{(Afetinan, 1989:36–37).}

216_{Söz konusu tasarı yasalaşmamıştır. Tasarıyla ilgili bilgi için bkz. (Akın, 1996).} 217_{BCA, 30.10/64.431.8 no’lu ve 10.3.1923 tarihli belge.}

talimatnamenin218 _{bu konuda kapsamlı bilgiler içerdiği ve bunun, zaten geri alınan} bölgelerin tamiriyle ilgili olarak kurulan sosyal yardım komisyonlarının görevleri hakkındaki kanuna bağlı olarak hazırlanan tamiratnamenin inşaat faslına eklendiği bildirilmiştir. Aynı metin 12.03.1923’te K. Karabekir’e telgrafla bildirilir.

18 Mart 1924 Köy Kanunu

18 Mart 1924’de, 2. Anayasa’dan bir ay önce çıkartılan 442 sayılı Köy Kanunu, Türkiye Cumhuriyeti’nin köy sorununun çözümüne verdiği önemi gösteren, kapsamlı bir yasadır219_{. 10 fasıl ve 97 maddeden oluşan yasa genel olarak incelendiğinde,} köyün yönetsel işleyişi kadar yapılı çevre biçimlenişine de önem verildiği ve “köyün imarı”na yönelik ayrıntılı kuralların geliştirildiği anlaşılmaktadır. Kentsel yapılı çevrenin biçimleniş koşullarını tanımlayan Belediyeler Kanunu ile Umumi Hıfzıssıhha Kanunu’nun 1930 yılında, Belediye Yapı ve Yollar Kanunu’nun 1933 yılında çıktığı göz önüne alındığında, kırsal yapılı çevrenin “hızla çağdaşlaştırılması” isteği, daha da açık bir biçimde ortaya çıkmaktadır.

Köy Kanunu’nda köy, nüfusu 2000’den az olan yerleşme birimi olarak tanımlanmış ve nüfusu 150’den az olan yerleşme birimlerinde kanunun uygulanma zorunluluğu getirilmeyerek, bu tür küçük birimlerin kendi geleneklerine göre varlıklarını sürdürmesine izin verilmiştir.

Bu yasa ile ilk kez köye “tüzel kişilik” verilerek, resmen en alt yönetim birimi olarak tanımlanmıştır. Seçimle belirlenecek muhtar ve ihtiyar heyetine Köy Kanunu’nun içerdiği yönetim ve imar işlerinin tümünü uygulamak için geniş yetki verilmiş, doğum, ölüm vb. resmi devlet işlerinin muhtar tarafından takip edilmesi, küçük adli olayların da merkeze taşınmadan ihtiyar heyeti tarafından çözülmesi beklenmiştir. Böylece köyün, Cumhuriyet yönetiminin en alt idari birimi olarak kendi kendini yöneten ve “imarını sağlayan” bir yerleşme birimi olması hedeflenmiştir.

Bu çerçevede köyün imarına ilişkin olan ikinci faslın açılımı önemlidir. Bu fasılda yer alan konuyla ilgili iki maddeden birincisi (13. madde) köylünün zorunlu olarak yapması gereken işleri, ikincisi ise (14. madde) isteğe bağlı olan, diğer bir deyişle köylünün yarıdan fazlasının istemesi ve ihtiyar heyetinin yönlendirmesiyle yapılacak işleri tanımlamıştır. Her iki madde birlikte değerlendirildiğinde ise, kökleri 2. Meşrutiyet Dönemi’ne kadar giden220 _{genel halk sağlığını öncelikli konu olarak ele}

218_{Söz konusu talimatname bölüm 2.2.2.3.’de ayrıntılı bir biçimde açıklanmıştır.} 219_{(Köy Kanunu, 1937)’den yararlanılmıştır.}

220 _{2. Bölümde de belirtildiği gibi 1916 tarihli Talimatname’de yer alan koşullar bu kanun ile büyük}

ölçüde örtüşmektedir. Nitekim Köy Kanunu’nun hazırlanmasında etkin rol oynayan dönemin Dâhiliye Vekili Ahmet Refik [Tek] Bey’in, 2. Meşrutiyet Dönemi’nde, devletin teşkilat-ı mülkiye kanunlarının

alarak, buna göre yapılı çevre koşullarını belirleyen ve tüm köylerin bir “ideal köy” düzeyine ulaşmasını amaçlayan bir kurgu oluşturduğu anlaşılmaktadır.

Buna göre:

• Yerleşmenin ortasında bir meydan açılacak ve bu meydanı çaprazlama geçen iki yol aksı oluşturulacak ve mümkünse bu yollar taş kaplanarak her iki tarafına ağaç dizisi ekilecektir;

• Evlerde oda ve ahır arasına kesinlikle duvar örülecek, mümkünse ahır evden bütünüyle ayrılacak ve tüm yapılar içten ve dıştan badanalanacaktır;

• Her evin sağlık koşullarına uygun bir helâsı ve köyde de bir umumi helâ bulunacaktır;

• Köy içme suyu mutlaka kapalı yollardan gelecek ve kuyularda da bilezik bulunacaktır. Pis sular için de üstü kapalı akıntı yapılacaktır;

• Evlerin etrafı ve köyün sokakları temiz tutulacaktır; • Harap durumdaki yapılar yıkılacak ya da onarılacaktır;

• Köy meydanında ihtiyar meclisinin çalışması için bir köy odası, bir konuk odası ve mescit yapılacaktır;

• Okul, maarif idaresinin göndereceği tip plana göre yapılacak, bir bahçesi olacak ve mümkünse yer olarak köyün en havadar kısmı seçilecektir;

• Köy için çok gerekli olan nalbant, bakkal ve arabacı dükkânları kesinlikle yaptırılacak, mümkünse de çamaşırlık, hamam, pazar ve çarşı yeri yaptırılacaktır;

• Mezarlık yerleşme dışında olmalı ve mümkünse duvarla çevrilmelidir.

Kanun, maddi kaynak ve emek gücü gerektiren bu işlerin gerçekleştirilmesi için devletten bir kaynak aktarımı öngörülmemiş, bunun yerine imece ve salma yöntemiyle köylünün kendi iç kaynaklarını kullanarak uygulamaları gerçekleştirmesini beklemiştir. Bu kapsamlı uygulamaların öncelik sıralamasını da;

• Sağlık • Yol • Eğitim