Kanada, yönetim şekli Anayasal Monarşi olan Demokratik-Parlamentolu Federal bir Devlettir. İlk Kanada Anayasası 1867 tarihlidir. Bu Anayasa daha sonra 1982 yılında Kanadalılar’ın ve Yerliler’in hak ve özgürlüklerini garanti altına almak için hazırlanan ikinci bir anayasa ile birleştirilmiştir. Şu anda her iki anayasa da yürürlüktedir.
Kanada’da federal devlet bazında anayasal denk bütçe kuralı henüz uygulanmamaktadır. Ancak, Mali Yönetim Kanunu ve Harcama Kontrol Kanunu isimleri adı altında çıkarılan yasalar ile kamu mali yönetiminin düzenli bir işleyişe kavuşturulması ve harcamaların kontrol altına alınarak mali disiplinin sağlaması hedeflenmiştir. Federal devlet dışında, ABD eyaletlerinde olduğu gibi, Kanada eyaletlerinde de mevzuata dayalı çeşitli düzenlemeler ile bütçe açıklarını kontrol altına alarak mali disiplini sağlamaya yönelik önlemler uygulamaya konulmuş bulunmaktadır.
Bu çerçevede öncelikle aşağıda Kanada Federal Anayasası222 içeriğinde yer alan bütçe konusu ile bağlantılı olan hükümler sıralanacak ve arkasından mali disiplinin sağlanması açısından önem taşıyan mevzuat federal ve federe eyalet açısından incelenmeye çalışılacaktır.
“Madde 17: Kanada Parlamentosunun Yapısı
Kraliçe ile Senato ve Avam Kamarası’nın içinde bulunduğu Lordlar Kamarası’ndan oluşan Tek Kanada Parlamentosu mevcuttur.
221 Richard KOGAN, Enforcement of a Constitutional Balanced Budget Amendment: Questions without Answers, January 6, 1997, Erişim: 28.09.2004, http://www.cbpp.org/BBAENFORC.htm.
Madde 53: Ödenek Ayırma ve Vergi Yasa Tasarıları
Kamu gelirinin herhangi bir birime tahsis edilmesi veya herhangi bir vergi ya da gümrük resminin yürürlüğe konulması için hazırlanan yasa tasarıları Avam Kamarası’ndan çıkarılır.
Madde 54: Parasal Öneriler
Öneri, Önerge, Söylev veya Yasa Tasarısının tavsiye edildiği bir Oturumda Eyalet Başkanının (Vali’nin) iletisi ile Avam Kamarasına herhangi bir amaç için ilk kez tavsiye edilmemiş herhangi bir vergi veya gümrük resmini veya kamu gelirinin herhangi bir birime tahsisi için bir öneri, önerge, söylev veya yasa tasarısının kabulü veya geçmesi Avam Kamarası için yasal değildir.
Madde 90: Parasal Öneriler vb. Konusundaki Hükümlerin Yasama Meclislerince Uygulanması
Bu Anayasanın Kanada Parlamentosu ile ilgili Ödenek Tahsisi ve Vergi Yasa Tasarıları, Parasal Öneriler, Yasa Tasarılarının Onaylanması, Kanunların Reddi ve Hazırlanmış Yasalar üzerindeki Memnuniyetin Önemi başlıklı hükümleri genişletilir ve sanki bu hükümler yeniden yasalaşmış gibi Eyaletlerin kendi koşulları çerçevesinde uygulanabilir hale getirilerek, Kraliçe ve Devlet Bakanı adına Eyalet Vali Yardımcısının vekâletiyle bir yıldan iki yıla kadar çeşitli Eyaletlerin Yasama Meclislerince uygulanır.
Madde 91: Kanada Parlamentosunun Yasama Yetkisi
Münhasıran Eyalet Meclislerine verilen bu Yasa tarafından konuların sınıflandırılması kapsamında yer almayan tüm sorunlarla ilgili olarak Barış, Düzen ve Kanada’nın iyi bir yönetimi için Yasalar çıkarmaya, Senato ve Avam Kamarasının izin ve önerisi ile birlikte Kraliçe yetkilidir ve ancak bu kesinlikle bu bölümde daha önce belirtilen hükümlerin genel olarak sınırlandırılması için değildir. Burada Kanada Parlamentosu’nun özel yasama yetkisi aşağıda birer birer sayılan sınıflandırılmış konular kapsamındaki tüm sorunları kapsamaktadır. Bunlar;
...
1A. Kamu borcu ve mülkiyeti
3. Vergileme sistemi veya herhangi bir şekilde para arzının artırılması 1. Kamu kredisi için ödünç para alımı
14. Döviz ve madeni para basımı
15. Bankacılık, bankaların birleşmesi ve kağıt para basımı
222 Kanada Anayasası, Erişim: 10.05.2005, http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/ca02000_.html.
Madde – 92: Eyalete Ait Özel Yasama Yetkileri
Her Eyalet Meclisi aşağıda sayılan konu grupları içine giren maddelere ilişkin olarak özel yasalar çıkarabilirler. Bunlar;
...
2. Eyalet amaçlarıyla bir geliri yükseltmek için Eyalet içinde Dolaysız Vergileme
3. Eyaletin bağımsız kredisi kapsamında borç para alma Madde 102: Konsolide Gelir Fonunun Oluşumu
Kanada Nova Scotia ve New Brunswick’in kendi yasama meclislerine ait tüm vergileri ve gelirleri, Eyaletlerin kendi yasama meclislerine bu yasa ile rezerve edilen bölümleri dışında Birlik tahsis etme yetkisine sahiptir. Veya bu yasa ile eyaletlere verilen özel yetkiler kapsamında vergiler ve gelirler yükseltilir. Bu Yasa ile sağlanan yükümlülüklere yönelik konu ve yöntem kapsamında Kanada Kamu Hizmetleri için tahsis edilmek üzere bir Konsolide Gelir Fonu oluşturulur.
Madde 104: Eyaletlere Ait Kamu Borçlarının Faizleri
Kanada Birliği içindeki Nova Scotia ve New Brunswick Eyaletlerine ait yıllık kamu borçlarının faizleri, Kanada Konsolide Gelir Fonu kapsamındaki İkinci Hesaptan izlenir.
Madde 111: Eyalet Borçları İçin Kanada Hükümeti Sorumludur
Kanada Hükümeti Birlikte yer alan her bir eyaletin borçlarından sorumludur. Madde 112: Ontario ve Quebec’in Borçları
Ontario ve Quebec eyaletleri, Kanada eyaletinin 62 milyon 500 bin Doları aşan borç miktarı için Kanada Hükümetine karşı müteselsilen sorumludur ve yıllık %5 faiz ödemekle yükümlüdür.
Madde 114: Nova Scotia’nın Borcu
Nova Scotia eyaleti, 8 milyon doları aşan kamu borcu için Kanada hükümetine karşı müteselsilen sorumludur ve yıllık % 5 faiz ödemekle yükümlüdür.
Madde 115: New Brunswick’in Borcu
New Brunswick eyaleti, 7 milyon doları aşan kamu borcu için Kanada hükümetine karşı müteselsilen sorumludur ve yıllık % 5 faiz ödemekle yükümlüdür.
Madde 122: Gümrük ve Tüketim Vergisi Kanunlarının Devamlılığı Gümrük ve tüketim vergisi kanunları bu Anayasa hükümlerine göre Kanada
Parlamentosu tarafından değiştirilinceye kadar yürürlükte kalır. Madde 123: İki Eyalet Arasındaki İhracat ve İthalat
Birlik’teki Gümrük Vergileri çeşitli mallar, eşyalar veya ticaret eşyaları üzerinden tahsil edilebilir. Bu mallar, eşyalar ve ticaret eşyaları eyaletlerin birinden diğerine ihracat bedelinin tevsiki olarak ithal edilir ve daha fazla gümrük vergisinin ödenmesi konusunda ithalin yapıldığı eyalette vergilendirme yapılır.
Madde 124: New Brunswick’deki Kereste Vergisi
Bu Anayasadaki hiçbir hüküm, New Brunswick’in yeniden düzenlenen üç New Brunswick Kanunlarının 15. Bölüm Başlığında sağlanan Kereste Vergilerini tahsil etme hakkını etkileyemez ve bu anayasa ile değiştirme hakkına sahip olamaz ve de bu tür vergilerin miktarını artıramaz. Ancak, New Brunswick eyaleti dışında diğer eyaletlere ait hiçbir kereste bu tür vergilere tabi tutulamaz.
Madde 125: Kamu Arazileri vb. Muafiyeti
Kanada’ya veya herhangi bir eyalete ait hiçbir kamu arazisi ve servet vergilemeye tabi tutulamaz. “
Yukarıda yer verdiğimiz Kanada Anayasası’nda yer alan hükümlerden anlaşılacağı üzere bütçe konusu açısından ciddi bir kısıtlama anayasal temelde söz konusu değildir. Anayasa’da yer alan hükümler çoğunlukla vergi konusu ile ilgilidir ve eyaletlerin vergileme yetkileri ve eyalet borçları hakkında çeşitli hükümlere yer verilmiştir.
Federal düzeyde henüz denk-bütçe yasası yürürlüğe konmamıştır. Ancak, Federal Hükümet harcamaları 1991-92’den 1995-96’ya kadar Harcama Kontrol Kanunu altında sınırlandırılmıştır. Bu kanun, bu yılların her biri için oluşturulmuş olan toplam program harcaması için sınırlar koymuştur223.
Kanada’da özellikle eyaletler düzeyinde mali disiplinin sağlanmasına yönelik olarak yasal çerçevede çeşitli mali kurallar yürürlüğe konmuştur. Aşağıdaki tablo yardımıyla Kanada eyaletleri itibarıyla uygulamada yer alan mali kurallar hakkında bilgi edinmek mümkündür.
Tablo 23: Kanada Eyaletlerinde Mali Disiplini Sağlamaya Yönelik Mali Kurallar Bütçe Dengesine Yönelik Kontroller Borç Kısıtlamaları Vergi ve Harcama Kontrolleri Yeni Vergiler İçin Referandum
223 Genevieve TELLIER – Louis M. IMBEAU, Budget Deficits and Surpluses in the Canadian Provinces: a Pooled Analysis, Cahiers du CAPP, Berlin, April 2004, s.4.
Kanada Eyaletleri Nova Scotia New Brunswick Quebec Ontario Manitoba Saskatchevan Alberta British Columbia Yukon X X X X X X X X X X X X X X X X X
Kaynak: Suzanne KENNEDY – Janine ROBBINS, The Role of Fiscal Rules in Determining Fiscal Performance, Department of Finance Working Paper, Canada, 2001-16, s.5’den yararlanılarak tarafımızca düzenlenmiştir.
Kanada’da çeşitli eyaletler itibarıyla bütçe açıklarını azaltmaya ve kapatmaya yönelik olarak çeşitli yasal önlemler uygulamaya konulmuştur. Söz konusu yasalar ve çıkarılış tarihleri aşağıdaki gibidir224:
• Alberta: Açık Giderme Yasası ( 14 Mayıs 1993), Denk Bütçe ve Borç Ödeme Yasası (24 Nisan 1995)
• Saskatchewan: Denk Bütçe Yasası (18 Mayıs 1995)
• Manitoba: Denk Bütçe, Borç Ödeme, Mükellefi Koruma ve Mali Kayıp Düzenlemeleri Yasası (3 Kasım 1995)
• Quebec: Açığın Azaltılması ve Denk Bütçe Yasası (19 Kasım 1996)
• New Brunswick: Olağan Harcamalar ile Olağan Gelirlerin Dengelenmesi Yasası (7 Mayıs 1993), Denk Bütçe Yasası ( 13 Nisan 1995)
• Nova Scotia: Mali Önlemler Yasası (17 Mayıs 1996) • Northwest Territories: Açık Azaltım Yasası (27 Nisan 1995) • The Yukon: Yukon Mükellefi Koruma Yasası (26 Nisan 1996)
Yukarıda sıraladığımız ve eyaletlere ait olan bu yasaların konumuz açısından özetlenmesi faydalı olacaktır225:
1993 yılında Alberta Hükümeti, Açık Giderme Kanunu’nu yürürlüğe koymuş ve açığın 1996-97 itibarıyla azaltılmasına ilişkin maddeler ortaya atmıştır. Yine 1995 yılında Alberta Hükümeti Borç Ödeme Kanunu getirmiş ve bu kanunla 1996-97’den sonra her yıl bütçenin dengeleneceği maddesini söz konusu kanun kapsamına
224 Jonathan MILLAR, The Effects of Budget Rules on Fiscal Performance and Macroeconomic Stabilization, Bank of Canada, Working Paper 97-15, June 1997, s.37.
almıştır. Ayrıca, yoğun borç geri ödeme planı belirlemiştir. Kanun’un 1996-1997’ye ilişkin net borç stoku (emeklilik yükümlülükleri hariç) aşamalı olarak 2009/10 itibarıyla azaltılacaktır ve 2000/01 ve 2005/06 için orta dönemli ihtiyaçlar da burada dikkate alınacaktır. Ancak Kanun, bir acil durum ya da felaket ortaya çıktığında denk-bütçe ihtiyacının dışında kamu harcamalarının artırılmasına izin vermektedir.
1995 yılında Saskatchewan, Denk Bütçe Kanunu’nu kabul etmiştir. Bu kanun, öngörülen harcamaların gelirleri aşamadığı 4 yıllık mali planlar oluşturması için hükümete her seçimden sonra izin verir. Fazlalar, Kanun’un borç azaltma hesabına geçirilmelidir.
Monitoba eyaletinde 1995 yılında Denk Bütçe, Borç Geri Ödeme, Mükellefi Koruma ve Mali Kayıp Düzenlemeleri Kanunu uygulamaya konmuştur. Bu kanun, 1995/96’dan başlamak üzere herhangi bir yıl için bütçe açığını yasaklamaktadır. Oluşan açıklar, bir sonraki mali yılda kapatılmalıdır. Diğer kanunların aksine Monitoba kanunu, hükümetini, denk-bütçe ihtiyaçlarına uygun faaliyet göstermediği için cezalandırma gibi özel bir mekanizma içermektedir. Bütçe açığının ortaya çıkmasının ertesi yılı, kabine üyelerinin ücretleri % 20 indirilmekte, ikinci yıl da bütçe açığı devam ederse ücretler % 40 oranında indirilmektedir.
1993 yılında New Brunswick hükümeti, 1993/94’den 1995/96’ya kadar kümülâtif temelde ve izleyen 4 yıllık mali süreçlerde işletme hesap dengesine ulaşma “amacı”nı taşıyan bir kanun oluşturmuştur. İşletme hesabı, net sermaye harcamalarını ve net özel amaçlı hesap harcamalarını kapsamaz. 1995’de kanun koyucu tarafından uygulamaya konan Denk Bütçe Kanunu 4 yıllık mali süreçlerde kümülâtif bütçe açığını engellemek için önceki kanunu genişletmişir. Her 4 yıllık sürecin son yarısında oluşan federal transferlerdeki herhangi bir azalışın etkisi, bu ihtiyacı karşılamak için süreç içinde engellenmek zorunda değildir.
Nova Scotia Yönetimi, 1994/95’de başlayan 4 yıllık mali sürece uygulanan Harcama Kontrol Kanunu yürürlüğe koymuştur. Bu kanun, 4 yıllık mali süreç boyunca ayrı ayrı % 10 ve % 20 oranlarında azaltılacak şekilde belirlenen net işlem harcamaları ve net sermaye harcamaları için azaltıcı hedefler ortaya koymuştur. Bu kanunun başarısı, 1996’da Mali Önlemler Yasası yoluyla desteklenmesini sağlamıştır. Bu statü, yönetimin belirlenmiş bütçe harcamalarının, öngörülen gelirleri 1996/97 mali yılından itibaren aşmamasını öngörmektedir. Gerçek harcamalar belirlenmiş harcamaları sadece hehangi bir yıl için sadece maximum %1 oranında
225 MILLAR, a.g.e., s.2-10.
aşabilir. Eğer açık oluşursa hükümet bir sonraki mali yılda sınırlandırıcı bir fazla uygulamalıdır.
Quebec eyaleti, Aralık 1996’da Açığın Azaltılması ve Denk Bütçe Yasası yürürlüğe koymuştur. Bu kanun, 1996/97 ve 1998/99 arasında açık sınırlamada azaltıcı sınırlar belirlemektedir. Daha sonra yönetim, bütçesini dengeleyecektir. Bu sınırlamalar;
- Harcama ve gelirlerde büyük etki oluşturacak bir felaket, - Ekonomik şartların önemli ölçüde bozulması veya,
- Federal transfer ödemelerinde önemli bir azalış hallerinde gevşetilebilir. British Columbia eyaletinde yürürlüğe konulan Mükellefi Koruma Kanunu, takipeden 5 yıllık süreçte kümülatif temelde denk bütçe öngörmektedir. Ayrıca bir önceki 5 yıl boyunca harcama artışı GSMH’nın büyüme oranı ile sınırlandırılmıştır.
Kanada’da iki bölge yönetimi ayrıca daha önce borç birikimini engellemek için kanun çıkarmışlardır. 1995’de Kuzeybatı Bölge Yönetimleri tarafından kabul edilen Açık Azaltma Kanunu’nun orijinal şekli, herhangibir veri mali yılda devletin bütçe harcamalarının bütçe gelirlerinin % 1’ini aşmaması gerektiğini ortaya koyar. Ayrıca, eğer bu harcama ihtiyacını belirleyen bir açık ortaya çıktıysa, bölge yönetimi hükümeti bir sonraki mali yılda bunu karşılayıcı bir fazla oluşturmuştur.
1996’da Yukon eyalet yönetimi, hükümetin harhangi bir borcu oluşturma veya biriktirme faaliyetini yasaklamayı amaçlayan Mükellefi Koruma Kanunu çıkarmıştır. Bu kanun, herhangi bir veri mali yılda Hükümetin, daha önceki birikmiş varlıklarla karşılanamayan bir açık oluşturmasını yasaklamıştır. Eğer önceden birikmiş bir açık varsa hükümet, bu açığı ortadan kaldırmak için bir plan yapmalıdır. Yukarıda yer verdiğimiz açıklamalardan anlaşılacağı üzere, Kanada’da federal yönetimden ziyade özellikle eyalet ve bölge yönetimleri itibarıyla bütçe açıklarının azaltılması, harcamaların kısılması ve dolayısıyla mali disiplinin sağlanması konularında oldukça önemli kanuni düzenlemelerin yürürlüğe konulduğu göze çarpmaktadır.
C. Avrupa Birliği’nde Mali Disiplinin Sağlanmasına Yönelik Düzenlemeler