A. Amerika Birleşik Devletleri
1. Amerika Birleşik Devletleri’nde Federal Devlet Düzeyinde Bütçe
Federal Cumhuriyetle yönetilen Amerika Birleşik Devletleri’nde halen yürürlükteki yazılı anayasaların en eskisi 17 Eylül 1787 tarihli ABD Anayasasıdır. 1789 yılında yürürlüğe giren bu Anayasa 217 yılı geride bırakmıştır. Ama bu Anayasada da 26 değişiklik yapılmıştır. ABD Anayasası’nın sonuna “Amendment- Düzeltme” biçiminde eklenen değişiklikler, onu değişen koşullara uyumlu hale getirmeyi amaçlamaktadır.
Anayasanın üstünlüğü ilkesinin en kolay ve çabuk yerleştiği ülkenin ABD olduğu söylenebilir. Bağımsızlık savaşından sonra Amerikan halkı kolay kolay değiştirilemeyecek katılıkta bir Anayasa istemişti. Amerikan Anayasası ancak hem Kongre hem de Temsilciler Meclisi’nin bir değişiklik kabul etmesiyle değiştirilebilmekte, bu değişikliğin de federe devletlerin dörtte üçünün meclisleri tarafından onaylanması gerekmektedir. ABD sistemindeki ilginç bir husus da,
hukukun üstünlüğünün doğrudan yargıçlar tarafından denetlenebilir olmasıdır. Bu ülkede yargıçların çoğunluğunun ve özellikle Yüksek Mahkeme yargıçlarının seçimle gelmiş olması, sistemin demokratik olup olmadığı tartışmasına da bir yanıt oluşturmaktadır203.
İngilizlerin kolonisi durumunda olan Amerika Birleşik Devletleri’nde bütçe hakkının kime ait olacağı konusunda uzun yıllar İngilizlerle Amerikalılar arasında tartışmalar olmuştur. 1765’te İngilizlerin koyduğu Pul Kanunu 1766’da kaldırılmış, 1767’de konulan yeni vergiye şiddetli itirazlar olmuş, isyanlar başlamış ve çeşitli komisyonlar toplanmıştır. Bu durum 1766’da Amerika’nın bağımsızlığa kavuşmasına yol açmıştır. Ancak İngilizlerle Amerikalılar arasında süren savaşlar 1783’te yapılan bir barış anlaşması ile vergi ve bütçe hakkı Amerikan halkını temsil eden meclislere verilmiştir204.
Aşağıda Amerika Birleşik Devletleri Anayasası’nda, bütçe konusu ile bağlantılı olarak yer alan madde hükümlerine yer verilerek bu hükümler konumuz açısından değerlendirilmeye çalışılacaktır205.
“MADDE 1- Ayrım 1: Kongreye Verilen Yasal Yetkiler
Burada belirtilen tüm yasal yetkiler senato ve temsilciler meclisinden oluşan Birleşik Devletler kongresine verilmiştir.
MADDE 1- Ayrım 7: Tasarı ve Tekliflerin Meclisten Geçme Prosedürü Fıkra 1: Kamu gelirlerini artırmaya ilişkin her kanun Temsilciler Meclisinden çıkarılmalıdır; ancak senato diğer kanunlarda olduğu gibi, değişiklik yolu ile önerilerde bulunabilir.”
Amerika Birleşik Devletleri Anayasası, vergilendirme yetkisini Federal devletin yasama organı olan ve Temsilciler Meclisi ve Senatodan oluşan Kongre’ye vermiştir. ABD Anayasasının yukarıda da yer alan 1. Maddesinin 7. Ayrımına göre “Kamu gelirlerine ilişkin her kanun Temsilciler Meclisinden çıkarılmalıdır; ancak Senato diğer kanunlarda olduğu gibi, değişiklik yolu ile önerilerde bulunabilir”. Bu hükme göre ABD’de vergilendirme yetkisinin sınırlanmış yasama yetkileri arasında olduğunu ifade edebiliriz. Ayrıca ABD Anayasasında yasama organından yürütme organına verilen herhangi bir yetki devrine ilişkin hükme de rastlanmamaktadır. ABD
203 İKTİSADİ KALKINMA VAKFI, Demokrasi ve İnsan Hakları, Yayın No: 147, İstanbul, Kasım 1997, s.8-9.
204 Dilek YILMAZCAN, “Bütçe Hakkı ve Uygulamaları”, Anayasal Mali Düzen, XII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Bodrum 14–16 Mayıs 1998, İstanbul 2000, s.165.
205 Amerika Birleşik Devletleri Anayasası, Erişim: 10.05.2005, http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/us00000_.html.
yasama organı, vergilendirme yetkisini devredemeyeceği gibi, kullanmaktan da vazgeçemez.
ABD’de vergilendirme yetkisi ile ilgili olan bu kuralın tarihi ve ekonomik nedenlerden kaynaklanan bir istisnası mevcuttur. Bu istisnaya göre Başkan, Birleşik Devletler Tarife Komisyonunun önerisi üzerine gümrük vergisi oran ve tarifelerini düzenleme yetkisine sahiptir. Başkana bu yetki, 1922 tarihli Gümrük Kanunu ile, hızla değişen ekonomik koşullara uyum sağlanabilmesi amacıyla verilmiştir. Bu kanunun, vergilendirme yetkisini Anayasaya aykırı olarak yasama organından yürütme organına devrettiği gerekçesiyle dava açılmış, ancak Federal Yüksek Mahkeme, kanunu Anayasaya aykırı bulmamıştır. Kongre, gümrük vergileri dışında vergilendirme yetkisini duyarlı bir biçimde korumuştur. 1962 ve 1963 yıllarında Başkan, Kongre’den gelir vergisinde geçici olarak değişiklikler yapma yetkisi istemiş, ancak kendisine bu yetki verilmemiştir206.
ABD’de Kongrenin vergilendirme yetkisine, aşağıda yer verilen çeşitli anayasa hükümleri ile belirli sınırlandırmalar getirilmiştir.
“MADDE 1- Ayrım 8: Kongre Yetkileri
Fıkra 1: Kongre, Birleşik Devletler’in ortak savunma ve genel refahını sağlamak ve borçlarını ödemek için gümrük vergileri, ithalat vergileri ve dolaylı vergiler yürürlüğe koyma ve toplama yetkisine sahiptir. Fakat tüm vergiler Birleşik Devletler’in her yerinde tekdüze olarak uygulanacaktır.”
ABD Anayasasının 1. Maddesi Kongre’nin yetkilerini düzenlerken, bu maddenin 8. Ayrımının 1. Fıkrası vergileme yetkisinin münhasıran Kongre’ye ait olduğunu belirtmektedir. Verginin kanuniliği ilkesi çok net bir biçimde ifade edilirken, bu yetkinin kullanımında hangi vergileme ilkesinin benimseneceği tümü ile yasa koyucuya bırakılmıştır.
Anayasanın bu fıkrası, vergilendirme yetkisinin belirli amaçlar doğrultusunda kullanılabileceğini hükme bağlamıştır. Bunlar Birleşik Devletler’in borçlarını ödemek, ortak savunması ile genel refahın sağlanması amaçlarıdır. Bu amaçlar her türlü vergi, resim ve çeşitli mali yükümlülüğü içine alacak kadar geniş kapsamlıdır.
Bununla birlikte Anayasa, yukarıdaki hükme göre dolaylı vergilerde coğrafi açıdan genellik ilkesini hükme bağlamıştır. Tüm resimler, dolaylı vergiler ve yükümlülükler ülkenin her yerinde tek düze olarak uygulanacaktır. Bu kapsamdaki mali yükümlülükler, Birleşik Devletler’in her yerinde aynı konu, matrah ve oran
206 Nami ÇAĞAN, Vergilendirme Yetkisi, Kazancı Hukuk Yayınları, Yayın No:147, İstanbul, Kasım 1997, s.58.59.
üzerinden alınacaktır. Ancak, bu fıkra hükmüne göre özellikle borçların ödenmesi için vergilendirmeye gidebilme imkanının kongreye verilmesi, rahatlıkla borçlanmaya başvurup bunu vergi yükünü arttırarak karşılama imkanı da verebilmektedir.
“Değişiklik – XVI
Ayrım 1: Gelir üzerindeki vergiler; Kongreye verilen vergi koyma ve toplama yetkisi
Kongre çeşitli eyaletler arasında dağıtım yapmaksızın ve çeşitli federe devletlerin nüfus sayımı sonuçlarını dikkate almaksızın, kaynağı ne olursa olsun gelirler üzerine vergiler koyma ve toplama yetkisine sahiptir. ( 12 Temmuz 1909’da 61. Kongre tarafından önerilmiş ve 25 Şubat 1913’te onaylanmıştır.)
ABD Anayasasının kaldırılan 1. Madde 2. Ayrım 3. Fıkrasına göre dolaysız vergiler ancak eyaletlerin nüfusları ile orantılı olarak konulabilirdi. Geçmişte yürürlükte olan bu hükme dayanarak, Kongrenin 1894’de kabul ettiği Federal Gelir Vergisi Kanunu 1895’de yürürlüğe girmeden önce Federal Yüksek Mahkeme tarafından Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir. Daha sonra, ABD Anayasasında 1913 yılında gerçekleştirilen 16. Değişiklikle, dolaysız vergilerin eyaletlerin nüfusları ile orantılı olarak dağıtılması hükmü kaldırılmıştır. 16. Anayasa değişikliği ile gelir vergisi uygulama yetkisi yine Kongre’ye verilirken, herhangi bir vergileme ilkesine atıfta bulunulmamıştır. Böylece Kongrenin çeşitli eyaletlerin nüfus sayımı sonuçlarını dikkate almadan ve hangi kaynaktan elde edilirse edilsin, elde edilen gelir üzerine vergi koyma yetkisi olduğu kabul edilmiştir. Bundan sonra da, gerçek ve tüzel kişilerin kazanç ve iratları üzerinden tahsil edilen gelir vergisi, federal devletin temel gelir kaynağı olmuştur.
“MADDE 1- Ayrım 8: Kongre Yetkileri
Fıkra 2: Kongre, Birleşik Devletler güvencesiyle ödünç para alma yetkisine sahiptir.
Fıkra 5: Para basmaya, yabancı paranın ve yerli paranın değerini belirlemeye ve standart ağırlık ve ölçüleri tespit etmeye yetkilidir.”
MADDE 1- Ayrım 9: Kongre Yetkileri Üzerindeki Sınırlamalar
Fıkra 5: Herhangi bir eyaletten ihraç edilen mallar üzerine hiçbir vergi veya resim konulamaz.”
ABD Anayasasının yukarıdaki hükümlerine göre, Kongrenin Birleşik Devlet güvenci altında borçlanabilme yetkisi söz konusudur. Ayrıca Kongre, para basma ve yerli ve yabancı paranın değerini belirleme hususunda da yetkili kılınmıştır. Diğer madde hükmüne göre ise, Kongre’nin eyaletlerin ihraç ürünleri üzerine vergi
koyması yasaklanmıştır. Anayasa bu konuda ne federal devlete ne de eyaletlere vergilendirme yetkisi vermiştir. Bu hüküm ile ihracatın teşviki hedeflenmektedir.
“Fıkra 7: Hazineden hiçbir para çekilemez; ancak sonuç itibarıyla yasa ile ödenek tahsis edilir ve tüm kamu maliyesinin gelir ve giderlerinin düzenli bir hesap özeti zaman zaman yayınlanır.”
Kongre yetkilerini sınırlandırma kapsamında yer alan bu hükme göre ise, Kongre’nin yasa ile ödenek tahsisi dışında, ABD hazinesinden para çekme hakkı yoktur. Kongrenin bütçe kanunu ile kendisine ödenek tahsisi dışında hazineden para çekememesi, bütçe disiplininin sağlanması açısından önem taşımaktadır. Bununla birlikte, kamu maliyesinin gelir ve giderlerine ilişkin olarak belirli sürelerle hesap özetlerinin yayınlanması ise, bütçe uygulamalarının şeffaflığı ve aleniliği bakımından oldukça önemlidir.
Amerika Birleşik Devletleri’ndeki federal yapılı sistemin sonucu olarak ikili bir egemenlik anlayışı gelişmiştir. ABD’deki eyaletler (federe devletler), federal devlete Anayasa ile verilmemiş olan yetkilere sahiptirler.
“DEĞİŞİKLİK 10 – Ayrım 1: Eyaletlere ve halka verilen yetkiler Birleşik Devletler’e devredilemez.
Bu Anayasanın Federal devlete bırakmadığı veya eyaletler için yasaklamadığı yetkiler, sırasıyla eyaletlerin (federe devletlerin) ya da halkındır.”
1791 yılında Anayasada gerçekleştirilen bu 10. Değişikliğe göre Anayasa ile yasaklanmayan alanlarda eyaletlere yetkiler verilmiştir. Bu değişiklik ile mali federalizm ilkesi eyaletler için geçerli olmuş ve eyaletlerin vergi koyup tahsil etme yetkileri ortaya çıkmıştır. Bununla birlikte Anayasanın VI. Maddesi de, federal kanunların üstünlüğü ilkesini hükme bağlamıştır. Bu hükme göre de, federal kanun ve anlaşmalar eyaletlerde bağlayıcı nitelikte üstün hukuk kurallarıdırlar ve bu kurallara uyulması zorunludur.
Vergilendirme yetkisinin federal devletle federe devletler arasında bölüşümünde rekabet sistemi geçerlidir. Buna göre, federe devletler, federal devletle aynı yükümlü ve vergi konuları üzerinde vergilendirme yetkisi kullanabilirler. Federe devletler, vergilendirme yetkilerini tümüyle federal devlete devretmedikleri için, bunların herhangi bir egemen devlet gibi vergilendirme yetkileri vardır207.
Federe devletlerin vergilendirme yetkisi ülkelerinin coğrafi sınırları içinde geçerlidir. Ancak Federal Anayasa bu yetkiye bazı sınırlamalar getirmiştir:
“MADDE 1 – Ayrım 10: Eyaletlerin Yetkileri Üzerindeki Sınırlamalar
Fıkra 2: Hiçbir eyalet Kongre’nin izni olmaksızın, denetleme ile ilgili kanunların uygulanması için gerekli olanların dışında ithalat ve ihracat üzerine vergi koyamazlar ve ithalat ve ihracat üzerinden herhangi bir eyaletçe tahsil edilen vergi ve resimlerin net miktarı Birleşik Devletler hazinesinin kullanımındadır ve tüm bu tür kanunlar kongrenin kontrol ve revizyonuna tabidir.”
Yukarıda yer alan hükme göre, Eyaletler, Kongre’nin izni olmaksızın, denetleme ile ilgili olan kanunların uygulanmasında gerekli olanların dışında ithalat ve ihracat üzerine vergi koyma hakkına sahip değildirler. Aynı zamanda Kongrenin iznine tabi olarak, eyaletlerce tahsil edilen vergi ve resimler ABD hazinesinin kullanımına tabidir. Bu fıkra hükmü ile, eyaletlerin vergilendirme yetkilerini keyfi olarak kullanmaları engellenmiş bulunmaktadır.
“Fıkra 3: Hiçbir eyalet Kongre’nin izni olmaksızın, limanlarına giren, terk eden veya sularında seyreden gemilerden tonaj üzerinden vergi alamazlar.”
Yine aynı ayrımın 3. Fıkrasına göre de, eyaletlerin Kongrenin izni olmadan kendi limanları kapsamına giren gemilerden vergi alma yetkileri yoktur. Dolayısıyla, eyaletler ancak Kongre’den izin almaları durumunda bu tür bir vergiyi tahsil edebilirler.
ABD Anayasası kapsamında konumuz ile ilgili olduğunu düşündüğümüz ilgili madde hükümlerine yukarıda yer verilmeye çalışılmıştır. Diğer taraftan doğrudan konumuz ile ilgili olarak “Anayasal denk bütçe” ilkesine yönelik olarak herhangi bir hükmün henüz ABD Anayasası içinde yer almadığı da burada belirtilmelidir.
Amerika Birleşik Devletleri Anayasası’nda henüz “denk bütçe ilkesi” yer almamış olmasına rağmen, çeşitli yıllar itibarıyla, bütçe açığının kapatılarak denk bütçe kuralının uygulamaya konulması yönünde adımlar atılmıştır. Ulusal düzeyde, bütçe açıklarını azaltma yönünde kurallar 1980’li yılların ortalarına dayanmaktadır. ABD’de “anayasal denk bütçe” kuralı ile ilgili ilk deneme 1982 yılında yapılmıştır. Ancak, o dönemde Senato’dan geçen değişiklik tasarısı, Kongre’de kabul edilmemiştir208.
1985 yılında ise, Gramm-Rudman-Hollings Yasası (GRH) olarak da bilinen Denk Bütçe ve Acil Açık Kontrol Yasası (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act) her iki parlamentodan da geçerek kabul edilmiştir. Söz konusu yasaya göre, 1986 yılından başlamak üzere beş yıllık bir program kapsamında her bir yıl için azalarak belirlenen açık hedeflerinin altıncı yıl olan 1991 yılında sıfırlanması
208 James M. POTERBA, Do Budget Rules Work?, Burch Working Paper, No: b96-12, Robert D. Burch Center for Tax Policy and Public Finance, April 1996, s.15-16.
öngörülmüştü. Her yıl başkan, yasadaki hedefe uygun bütçe teklif edecek ve şayet yıl içinde bütçe hedeflerine ulaşılamayacağı tahmin edilirse, otomatik olarak zorunlu harcama kesintileri yapılacaktı209. İktidar ve muhalefet partilerinin anlaşması sonucunda Aralık-1985’de kabul edilen ve teklif sahiplerinin soyadından hareketle Gramm-Rudman-Hollings Denk Bütçe Yasası olarak anılan yasa, nominal bütçe açığını her bir yıl başına yaklaşık 35 milyon dolar düzeyinde azaltmayı ve 1991 yılında dengeyi sağlamayı zorunlu kılıyordu210. Ancak, GRH Yasası’nın 1985 yılında yürürlüğe konulmasından 2 yıl sonra hedeflerde sapma olduğunun görülmesinin üzerine 1987 yılında, GRH II olarak da ifade edilen Denk Bütçe Yenileme Yasası (The Balanced Budget Reaffirmation Act)’nın yürürlüğe konulması ile hedeflerde revizyona gidilmiştir. GRH I ve GRH II’nin uygulama sonuçlarına bakıldığında, hedeflenen denk bütçeye ulaşılamadığı görülmektedir.
Gramm-Rudman-Hollings yasasından beklenen sonuçlara ulaşılamayınca, 1990 yılında başka bir yasa yürülüğe konulmuştur. Bu yasa ise, 1990 tarihli Bütçe Uygulama Yasası (Budget Enforcement Act)’dır. Gramm-Rudman-Hollings (GRH) yasasının yerini alan bu yeni yasa, dikkati açıklardan mali kurallara ve harcama kontrolüne çekmiştir. Bütçe açığı indiriminin BEA uygulama sürecinin bir sonucu olması bekleniyorken, maximum açık seviyeleri yasada oluşturulmuştu ve birincil hedeften çok da uzak değildi211.
1990 tarihli Bütçe Uygulama Yasası, isteğe bağlı harcamalarda yıllık tavan uygulaması ile birlikte sosyal güvenlik hariç diğer harcamaların parlamentoda görüşülmesinde “pay as you go” sistemini getirmektedir. “Pay as you go” sistemi, bütçe prosedürüne ilişkin kurallardan biridir ve parlamentodaki görüşmelerde herhangi bir harcama artış önerisi, bir başka harcama kesintisi veya gelir artışı öngörürse verilebilmektedir. 1990-1995 dönemi için uygulanması düşünülen yasa, daha sonra 1993 tarihli Omnibus Bütçe Uzlaştırma Yasası (Omnibus Budget Reconciliation Act) ile revize edilerek 1998 yılına kadar genişletilmiştir212. Aşağıdaki tabloda ilgili yıllar itibarıyla hem Gramm-Rudman-Hollings Yasası hem de Bütçe
209 WROBEL, a.g.e., s.4.
210 William G. DEWALD, “Real Budget Deficit Implications of Gramm-Rudman-Hollings”, Federal Reserve Bank of Richmond, s.33. Erişim: 15.10.2005, http://www.richmondfed.org/publications/economic_research/economic_review/pdfs/er72020 3.pdf.
211 Marion G. WROBEL, Fiscal Rules for the Control of Government, November 1993, s.5. Erişim: 10.10.2004, http://dsp-psd.communication.gc.ca/Collection- R/LoPBdP/BP/bp358-e.htm.
Uygulama Yasası ile öngörülen açıklar ile fiili bütçe açıklarının rakamsal gelişimi yer almaktadır.
Tablo 21: ABD Bütçe Açığı Limitleri (Milyar Dolar)
Mali Yıl GRH1 (Orijinal Hedef) GRH2 (Revize Hedef) BEA1 (Orijinal Hedef) BEA2 (Revize Hedef) Gerçekleşen 1986 172 - - - 221 1987 144 - - - 150 1988 108 144 - - 155 1989 72 136 - - 153 1990 36 100 - - 220 1991 0 64 - - 270 1992 - 28 360 - 290 1993 - 0 292 - 327 1994 - - 162 345 203 1995 - - 122 354 193
Kaynak: Marion G. WROBEL, Fiscal Rules for the Control of Government,
November 1993, s.6. Erişim: 10.10.2004, http://dsp-
psd.communication.gc.ca/Collection-R/LoPBdP/BP/bp358-e.htm.
1986 mali yılında, GRH açık hedefi 172 milyar dolar olarak belirlenmişken, federal açık 221 milyar dolar olmuştur. 1987 yılında GRH hedefleri yukarıya doğu revize edilerek yeniden belirlenmiştir. 1991 yılında ise, orijinal GRH hedefi 0 (sıfır) olarak belirlenmişken, fiili açık 270 milyar dolar olarak gerçekleşmiştir. Revize hedefin de 64 milyar dolar olarak belirlendiği dikkate alınırsa, yine aradaki farkın 206 milyar dolar olduğu göze çarpmaktadır ve fark oldukça büyük düzeydedir. Tablodan da anlaşıldığı gibi, GRH yasasının uygulandığı yıllarda açığın gittikçe artış gösterdiği ve sonuç itibarıyla da yasanın başarısız olduğu ifade edilebilir.
GRH yasasının başarısızlığının birkaç nedeni söz konusudur. Bunlardan birincisi, hedeflerin sadece bütçede tasarlanan açıklara göre belirlenmesiydi. Hedefler fiili açıklara yönelik olarak belirlenmemişti. Harcamaları küçültmek, gelirleri yükseltmek ve ekonomik performansı aşırı derecede iyimser olarak tahmin etmek suretiyle, bütçe rakamları kolayca hedeflerle buluşabilirdi. Ancak, mali yılın sonunda bu beklentilerin karşılanması için gerçek bir umut henüz yoktu. İkinci bir neden, yasa koyucuların bütçe dışı kalemlere yönelmeleri ve mali harcama dönemlerini yeniden düzenlemeleridir. Örneğin, 1986’da Kongre GRH yasası yürürlüğe konmadan önce
yer alsındiye 680 milyon dolar tutarında bir avans ödeme kararı almışlardır. Ancak bu avans ödemesi extra borçlanma maliyeti ile sonuçlanmıştır213.
ABD’nde denk bütçeyi sağlamaya yönelik olarak yürürlüğe konulan yasalardan elde edilen deneyimlerin sonuçlarına göre, bir denk bütçe kanun değişikliğini yürürlüğe koyacak etkin bir mekanizma için dört temel ilke önerilmektedir. Bu ilkeleri şu şekilde ifade etmek mümkündür214:
- Birincisi; uygulama mekanizması; otomatik, formül-temelli çözümlere gitmek zorunda kalmadan bütçe açığını azaltıcı politikalar üzerinde anlaşma sağlamayı özendirmelidir.
- İkincisi; bütçe sürecinin katılımcıları, kendilerinin direkt kontrolünde bulunan faaliyetlerden sorumlu olmalıdır.
- Üçüncüsü; denk bütçe kuralını bozan ve kurala uygun politikaları zedeleyen şartlar minimize edilmelidir.
- Dördüncüsü ise; kanun, mümkün olduğunca, ekonomiyi yönetmek ve ulusal düzeydeki olağanüstü durumlar için gerek duyulan esnekliği sürdürebilmelidir.
2. Amerika Birleşik Devletleri’nde Eyaletler Düzeyinde Bütçe Denkliğini