C. Telâfi Edici Bütçe Teorisi
III. ANAYASAL İKTİSAT TEORİSİ VE EKONOMİK ANAYASA YAKLAŞIMI
Başta zorunlu ihtiyaçlarını gidermek için bir araya gelmiş insanlardan kurulu her topluluğun bir düzene ihtiyacı vardır. Bu düzen, o toplumun iradesinin bir ürünüdür ve toplum tarafından yürütülmektedir. Böyle bir düzen içinde fertlerin toplumun bütünü ve öteki bireylerle olan ilişkileri belli kurallara bağlanmıştır. İnsan toplulukları içinde en gelişmişi olan ve devlet adı verilen kurumun gerçekleştirdiği amaçlar doğrultusunda kuruluş ve işleyişlerini düzenleyen bazı temel kuralları bulunmaktadır. İşte devletlerin biçimsel temelleri dediğimiz, bir devletin kuruluşunu, örgütlenişini, iktidarın el değiştirmesini ve bireylerin hak ve özgürlüklerini düzenleyen kurallar bütününe “Anayasa” denilmektedir177. Diğer bir tanımlamaya göre ise anayasa, fertlerin içinde yaşadıkları ve birbirilerini etkiledikleri kurallar ve sosyal kurumlar ortamıdır. Bir benzetme yaparsak, anayasa herhangi bir “oyunun kuralları” na benzetilebilir. Bir oyunun kuralları oyunun nasıl oynanacağını, hangi tip davranışlarda bulunulabileceğini belirler. Bir oyuncunun bu kurallar içinde nasıl bir oyun tarzı izleyebileceğine karar vermesi ile bu kuralları “başka kurallar ile değiştirmek” istemesi birbirinden çok farklı iki davranış biçimidir178.
Anayasalar, yalnızca devletlerin temel yapılarını, örgütünü, bu örgütün işleyiş kurallarını göstermekle yetinmez; aynı zamanda çıkarılacak kanunların uymak zorunda oldukları temel ilkeleri de gösterir. Bu temel ilkeler ise, çoğu zaman, insan hak ve özgürlükleri için yapılan çetin mücadeleler sonunda ortaya çıkmıştır; ve öyle olduğu için de, anayasalardaki temel ilkeler, daha çok yurttaşların temel hak ve
özgürlükleri ile ilgilidir179.
Tarihte devletin kuruluşu ile ilgili olarak yazılı ve yazısız tüm kuralları tek bir metin içinde bir araya getiren ilk yazılı anayasalar ise, 1628 yılında İngiltere’de, daha sonra 1787 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nde ve 1791 yılında da Fransa’da görülmektedir. Bir sözleşme olarak Anayasa, devlet ile vatandaşın karşılıklı hak ve ödevlerini belirlemekle yükümlüdür ve diğer tüm yasalardan daha geniş kapsamlı olarak onların üzerinde yer almaktadır. Bu nedenledir ki, hukuk alanında diğer tüm yasaların anayasaya uygun olması da zorunlu sayılmıştır.
Anayasalar, otoriter ve baskıcı yönetimlere karşı, insan hak ve hürriyetlerinin korunması yolunda verilen uzun ve çetin mücadelelerin ürünüdür. Anayasaların yürürlüğe konulmasıyla, bir yandan devlet yönetimi keyfilikten kurtularak hukuka bağlı bir düzen kazanırken, bir yanda da vatandaşların hak ve hürriyetleri güvenceye
177 Aytaç EKER, “Anayasal İktisat Açısından 1982 T.C. Anayasası”, Ekonomik Anayasa, DEÜ İİBF Maliye Bölümü, 28-29 Mayıs 1992, Ankara, s.32.
alınmıştır. Anayasacılık hareketinin öncülüğünü yapan düşünürler, anayasaların farklı siyasi düşünce, kanaat, inanç, sosyal sınıf ve statüden insanların barış içinde bir arada yaşamalarının ortak kurallarını gösteren toplumsal bir sözleşme olduğunu kabul etmektedirler180.
Anayasa yapmanın temel amacı, ülkenin hukuka uygun olarak yönetilmesini sağlamaktır. Bunu bir bakıma, siyasetin hukuk kalıbına dökülmesi ve kendisini hukukla sınırlaması olarak da ifade edebiliriz. Ancak anayasalar salt bir hukuk metni olmayıp, siyasi yönleri de olan, hatta siyasi yönleri zaman zaman daha da ağır basan belgelerdir. Anayasası genellikle ülkeyi yönetme gücünü elinde tutan iktidar odakları hazırlamakta ve bu siyasi iktidarın kendi düşünce inanç ve ideolojisini anayasaya yansıtması halinde, anayasanın siyasi yönü hukuk yönünün önüne çıkmaktadır. Siyasi yönü hukuk yönünden baskın olan anayasalar, toplumsal barış ve uzlaşmadan çok, iktidara rakip olabilecek toplumsal grupların sindirilmesini amaçlar. Anayasayı hazırlayan siyasi grubun düşünce ve inançlarını yansıtan bir ideolojinin topluma benimsetilmesine özen gösterilir181. Anayasaların hazırlanması esnasında benzer durum, devletin ekonomik hak ve yetkileri ile kişilerin ekonomik hak ve özgürlüklerinin anayasal çerçevede hüküm altına alınması esnasında da karşımıza çıkabilmektedir. Anayasayı hazırlayan siyasi iktidar, iktisadi ve mali açıdan yetkilerini genişletmek amacıyla, bu konuları düzenleyen madde hükümlerini kendi isteği doğrultusunda hazırlayabilmekte ve onaylanarak yürürlüğe konulmasını sağlayabilmektedir. Bu nedenle anayasanın siyaseti ve iktidarın sahip olduğu her konudaki yetki sınırlarını hukuk kalıbına dökecek bir etki ve otorite kaynağı olabilmesi için, kurucu iktidarın toplumun tüm kesimlerini yansıtacak biçimde geniş tabanlı oluşması gerekmektedir. Unutulmaması gereken konu, anayasanın temel işlevinin, devletin siyasi ve idari organlarını, temel hak ve özgürlüklerin güvenliğini sağlayacak biçimde düzenlemek olduğudur.
Parlamento çoğunluğunun ekonomik konularda dilediği şekilde kanunlar çıkarmasının iki temel nedeni vardır. Bunlardan birincisi, anayasalarda ekonomik konuların gereği gibi düzenlenmemiş olmasıdır. Anayasa koyucular, çoğu defa kişinin temel hak ve özgürlükleri, kuvvetler ayrımı, seçim sistemleri vb. gibi siyasal konulara öncelik vermişler ve ekonomik konuların düzenlenmesi ile ilgilenmemişlerdir. Böyle davranmalarının nedenlerinden biri hiç kuşku yok ki, 179 Server TANİLLİ, Devlet ve Demokrasi, Anayasa Hukukuna Giriş, Adam Yayınları, Ekim 2000, s.115.
180 Şükrü KARATEPE, “Anayasa İdeolojisi”, Ekonomik Anayasa, DEÜ İİBF Maliye Bölümü, 28-29 Mayıs 1992, Ankara, s.53.
siyasal yaşamın demokratik ilkelere göre düzenlenmesi halinde ekonomik konuların da kendiliğinden, hem bireysel hem de toplumsal düzeyde, istenilen şekilde yürüyeceğini ümit etmeleridir. Böyle bir ümit, bütün batılı demokratik ülkelerin tarihlerinin gösterdiği gibi, gerçekleşmemiştir. Parlamento çoğunluğunun ekonomik konularda başıboş kalmasının diğer bir nedeni ise, anayasalarda yer alan ekonomik hükümlerin, hem siyasi iktidarlar ve hem de Anayasa Mahkemesi tarafından, zaman içinde değişik şekilde yorumlanmaları olmuştur182.
Şüphesiz iktisadi hayat toplumların en önemli parçalarından biridir. Bu nedenle anayasalarda kişilere sağlanan ekonomik, sosyal, siyasi, hukuki ve kültürel hakların da anayasa ile oluşturulacak kurumlar tarafından koruma altına alınması ve iktisadi hayat içinde bireyin mutlak özgürlüğe sahip olabilmesi için, ekonomik haklarının anayasada açık ve net bir biçimde hüküm altına alınarak korunması gerekmektedir.
Ekonominin kural ve kurumlarının da anayasa içinde yer alması düşüncesi, Batı’da Anayasal İktisat adı verilen yeni bir disiplinlerarası çalışma alanının ortaya çıkması ve gelişmesi ile birlikte önem kazanmıştır183. İşte bu çerçevede incelenecek olan “Anayasal İktisat” veya zaman zaman kullanılan diğer adıyla “İktisat Politikası Anayasası”; siyasi iktidarları, ekonomik yaşama müdahale etmek istedikleri zaman ne gibi anayasal sınırlarla kısıtlamanın gerekli ve yararlı olduğunu araştıran bir bilim dalıdır. Kısaca, Anayasal İktisat, doğrudan doğruya siyasi iktidara yönelik sınırlamalarla ilgilenmektedir.
Anayasal İktisat Teorisi içinde devletin meşruiyeti konusu felsefi düzeyde incelenmekte, bu çerçevede devletin bireylerin can ve mal güvenliğinin korunmasına karşılık, onun hak ve özgürlüklerine ne tür sınırlamalar getirilebileceği konuları incelenmektedir. Devletin egemenlik hakkının bir sonucu olarak, bireyin “Politik Hak ve Özgürlükleri” yanı sıra “Ekonomik Hak ve Özgürlükleri” ne ne tür sınırlamalar getirilebileceği ve bunların neler olması gerektiği konusu tartışılmaktadır184.
Anayasal iktisat, teorinin kurucusu olarak kabul edilen James M. Buchanan tarafından şu şekilde tanımlanmaktadır185:
“Anayasal iktisat; zıt ve benzer yönleri ortaya koyan karşılaştırmalar yaparak, ekonomik ve politik birimlerin tercihlerini ve faaliyetlerini sınırlayan alternatif yasal, 181 KARATEPE, a.g.t., s.54.
182 SAVAŞ, a.g.e., s.31-32. 183 EKER, a.g.t., s.35. 184 EKER, a.g.t., s.35.
185 James M. BUCHANAN, Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat, (Yayına Hazırlayanlar: Aytaç EKER-Coşkun Can AKTAN), Aklıselim Matbaası, İzmir, 1991, s.282.
kurumsal, anayasal kural setlerinin, yani ekonomik ve politik birimlerin normal tercihlerinin yapıldığı çerçeveyi belirleyen kuralların işleyiş özelliklerini açıklamaya çalışır.”
Anayasal İktisat Teorisi ilgilendiği konular açısından ele alındığında yeni ve farklı bir bilim dalı olarak nitelendirilemez. Esas itibarıyla Anayasal İktisat, Klasik Politik İktisat’ın yeniden ve çok genel düzeyde canlanması olarak kabul edilmektedir. Ekonomik hayatın sıkı bir biçimde devlet tarafından yönlendirildiği Merkantilist rejime bir tepki olarak doğan Klasik Politik İktisat’ın temel amacı, bir politik yönlendirme olmaksızın piyasaların nasıl çalışacağını anlamak ve açıklamaktır186.
Ekonomik Anayasanın kapsamı içinde devletin ekonomik hak, yetki, görev ve sorumlulukları ve bireylerin ekonomik hak ve özgürlükleri belirlenmiştir. Buna göre devletin ekonomik hak, yetki, görev ve sorumlulukları;
- Devletin Ekonomik Hak ve Yetkileri: Bütçe yapma hakkı ve yetkisi, vergileme hakkı ve yetkisi, para basma hakkı ve yetkisi, borçlanma hakkı ve yetkisi.
- Devletin Ekonomik Görev ve Sorumlulukları: Kamusal malların arz edilmesi, dışsal ekonomiler ve dışsal eksi ekonomilerin düzenlenmesi, içsel ekonomilerin söz konusu olduğu üretim faaliyetlerinde düzenleme yapılması, rekabetçi piyasaların düzenlenmesi ve teşviki, ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması, uluslararası ekonomik ilişkilerin düzenlenmesi, ekonomik istikrarın ve adil bir gelir dağılımının sağlanması vb. olarak ortaya konulabilir.
Ekonomik Anayasa kapsamı içinde yer alan bireylerin ekonomik hak ve özgürlükleri de şu şekilde belirlenmiştir: Sosyal güvenlik hakkı, sağlıklı yaşam hakkı, eğitim ve öğrenim hakkı, gelir dağılımının iyileştirilmesi hakkı, tekellerden korunmayı isteme hakkı, mülkiyet ve miras hakkı ve özgürlüğü, sözleşme ve ticaret özgürlüğü, üreticinin üretim faktörlerini serbestçe seçme ve kullanma özgürlüğü, tüketicinin seçme özgürlüğü, çalışma hakkı ve özgürlüğü, gelir ve mal varlığını kullanma özgürlüğü vb...
Ekonomik Anayasanın esas amacı, “siyasi iktidarın ekonomik konularda düzenleme yetkisini sınırlamak” tır. Bir başka deyişle, hangi oy çokluğu ile gelirse gelsin, siyasi iktidarın ekonomik alanda yapabilecekleri, ancak ekonomik anayasada sınırları belirlenmiş çerçeve içinde kalacaktır. Günlük yaşamdan örnek vermek gerekirse şunları söyleyebiliriz: Siyasi iktidarın para arzını ne kadar arttırabileceği, hangi vergileri ve ne oranda alabileceği, kimlere ve ne ölçüde transfer önerilerinde bulunacağı, dış ticareti hangi yöntemlerle ve hangi oranda düzenleyebileceği gibi
pek çok konuda anayasal kurallar belirlenecek ve siyasi iktidarın bu kurallara uygun davranması istenecektir187. Çünkü 1929 Büyük Ekonomik Buhranından bu yana Keynesyen iktisadın etkisi ile ekonomide devlet müdahalesi gittikçe artarak yoğunlaşmış ve toplum tarafından bu müdahale benimsenerek adeta vazgeçilemez bir koşul haline getirilmiştir. Bu nedenle artık, içinde bulunduğumuz 21. Yüzyılda ekonomik anayasaların, toplumların hem kültürel ve hem de gelişmişlik farklarını dikkate almakla birlikte, bütün çağdaş demokrasilerde, tıpkı siyasal anayasalar gibi, yerleşmiş üst kurallar haline gelmesi çağdaş toplumların hedefi olmalıdır. Ekonomik anayasa ile siyasi iktidarlara; para arzı, faiz oranı, döviz kuru, asgari ücret, vergileme, harcama, yatırımlar, transfer ödemeleri, gelir dağılımı vb. ekonomik konularda, diledikleri gibi hareket edemeyeceklerinin öğretilmesi gerekmektedir.
Genel bir çerçeve çizerek vermeye çalıştığımız “Anayasal İktisat Teorisi” ni, temel olarak iki ayrı çağdaş iktisadi düşünce okulunun “ekonomik anayasa” yaklaşımları kapsamında ele alarak incelemek yerinde olacaktır. Amerika Birleşik Devletleri’nde “Virginia Politik İktisat Okulu” ve Almanya’da “Freiburg İktisat Okulu” mensuplarının, ekonomik anayasa konusunda farklı bakış açıları çerçevesinde önerileri bulunmaktadır. Bu iki iktisat okulunun görüşleri doğrultusunda, Anayasal İktisat Teorisi’ni ve ekonomik anayasa yaklaşımlarını genel hatları ile incelemeye çalışalım.