Freiburg İktisat ve Hukuk Okulu, Almanya’nın Freiburg şehrinde bulunan Albert Ludwigs Üniversitesi’nde, 1930’lu ve 1940’lı yıllarda bilimsel araştırmalarda bulunan Walter Eucken ve Franz Böhm’ün öncülük ettiği bir grup iktisatçı ve hukukçunun geliştirdiği fikirlerle ortaya çıkmıştır. Freiburg İktisat ve Hukuk Okulu üyelerinin savunduğu temel fikirler ve ekonomik düzenin oluşturulması amacıyla önerdikleri Ekonomik Anayasa’nın genel çerçevesi hakkında bilgi vermek yerinde olacaktır197:
Freiburg İktisat ve Hukuk Okulu’ nun temel öğretisi Ekonomik Düzen Teorisi ve Politikası’ dır. Öncelikle bu okul mensuplarının savunduğu bazı temel düşünceleri şu şekilde özetleyebiliriz:
-Freiburg Okulu mensuplarına göre toplumda bir düzene mutlaka ihtiyaç vardır. Toplumsal düzenin ya da sosyal düzenin bir yönünü Ekonomik Düzen oluşturur.
-Freiburg Okulu mensuplarına göre ekonomik düzen tümüyle kendiliğinden oluşmaz; düzenin mutlaka kural ve kurumlara dayalı olması gerekir. Freiburg Okulu, ekonomik düzenin temel ilke, kural ve kurumlarının bizzat insanlar tarafından oluşturulabileceğini kabul eder. Bu açıdan Freiburg Okulu, Fizyokratların Doğal Düzen Teorisi’ni reddeder. Freiburg Okulu, antirasyonalizm ya da evrimci rasyonalizm düşüncesi yerine Yapıcı ya da Kurucu Rasyonalizm düşüncesini savunur.
-Freiburg Okulu, klasik iktisat okulu mensuplarının "sınırlı devlet" anlayışı yerine "aktif-yapıcı-fonksiyonel devlet" anlayışını savunmaktadır. Freiburg Okulu mensuplarına göre Aktif Devlet anlayışı, aşırı müdahaleci devlet demek değil;
197 Bu konuda ağırlıklı olarak şu kaynaklardan faydalanılmıştır: AKTAN (2000), a.g.e., s.153- 180; AKTAN (1997), a.g.e., s.15-19.
“sosyo-ekonomik-politik düzenin kural ve kurumlarını oluşturan bir devlet” anlayışıdır.
-Freiburg Okulu’nun liberalizm anlayışı literatürde ORDO Liberalizmi olarak geçmektedir. "ORDO" Latincede "Doğal Düzen" anlamına gelmektedir. Bunun karşıtı Latince kelime ise "Ordinatio" dur. Ordinatio devlet tarafından oluşturulmuş bir düzendir.
-Freiburg Okulu’nun kurucularına ve savunucularına (ORDO Liberallerine) göre, piyasada mevcut rekabet yetersizdir. Devletin rekabeti teşvik edecek ve koruyacak; aksak ve haksız rekabeti engelleyecek ve cezalandıracak kurallar koyması gereklidir. Walter Eucken’ in 1942 yılında yazdığı bir makalenin başlığı şu şekildedir. "Ekonomik Anayasanın Temel İlkesi Olarak Rekabet". Anlaşıldığı üzere Eucken ekonomik düzenin en önemli ilkesi olarak rekabet kurumunu görmektedir.
-Freiburg okulu mensuplarının eserlerinde sıkça kullanılan ve üzerinde durulan temel kavramlar şunlardır: "Ordnungsrahmen", bu kavram ile yasal kuramsal düzenin temel çerçevesi ifade edilmektedir. Türkçeye "Ekonomik Düzen" olarak çevirebileceğimiz bu değerler dizisi, ekonomik düzenin gereğini ve teorik temellerini incelemektedir. "Ordnungspolitik" (Ekonomik Düzen Politikası) kavramı ise, ekonomik düzen konusunda temel ekonomi politikası önerilerini araştırmaktadır. Freiburg İktisat ve Hukuk Okulu, ekonomik düzenin temel kural ve kurumlarının önceden devlet tarafından oluşturulmasının önemi üzerinde durmaktadır. Bu okul mensuları, ekonomik düzenin temel çerçevesini oluşturacak kural ve kurumlar bütününü “Ekonomik Anayasa” olarak adlandırmaktadırlar. Walter Eucken, “Ekonominin Temelleri” başlığını taşıyan çalışmasında, ekonomik anayasayı şu şekilde tanımlamıştır: “Ekonomik Anayasa, bir toplumda ekonomik yaşamı düzenleyen genel kurallar bütünüdür.“
Freiburg Okulu mensuplarının (ORDO liberallerin) temel amacı insan hak ve özgürlüklerini güvence altına alacak bir ekonomik ve sosyal düzenin temel ilke, kural ve kurumlarını oluşturmaktır. Freiburg Okulu mensupları ekonomik düzene büyük önem vermektedirler ve piyasa ekonomisinin geçerli olduğu bir ekonomik düzeni savunmaktadırlar. Onlara göre, kamu ekonomisinin temel görevi piyasa ekonomisinin piyasa ekonomisinin iyi işlemesi için gerekli olan “kurumlaştırıcı” ve “düzenleyici” tedbirler almaktır. Walter Eucken “Ekonomik Düzen Teorisi” alanındaki çalışmalarında piyasa ekonomisinin “kurumlaştırıcı ve düzenleyici” ilkelerini ortaya koymaya çalışmış ve piyasa ekonomisinin “oluşması ve kurumsallaşması” için aşağıda sıralanan yedi temel ilkeyi gerekli görmüştür:
1. Tam Rekabet: Mal ve hizmet piyasalarında fonksiyonel işlerliğe sahip bir fiyat ve rekabet sistemi varolmalıdır. Piyasaların arz ve talep cephelerinde ne satıcı ne de alıcıların piyasa fiyatını kendi lehlerine etkileyemeyeceği koşulları içeren bir ortam yaratılmalıdır.
2. Parasal İstikrar: Fiyatlar genel seviyesinin istikrarı için parasal istikrar gereklidir. Ekonominin ihtiyaç duyduğu para arzı, kısa dönemli amaçlara bağlanarak değil, mümkün olabildiğince bunlardan bağımsız ve otomatik olarak belirlenmelidir. 3. Piyasaya Giriş-Çıkış Serbestisi: Piyasa ekonomisi düzeninde piyasalara giriş ve çıkışın serbest olması ve garanti edilmesi önem taşımaktadır. Devletin piyasaya girişi engelleyecek uygulamaları (örneğin; ithal yasağı, piyasalara girişin sınırlandırılması vb.) ve özel kesimin kartel, tröst gibi oluşumlarına izin verilmemelidir.
4. Özel Mülkiyet: Eucken’e göre serbest piyasa düzeninde, tüketim malları ve özellikle üretim araçları üzerindeki özel mülkiyet hakkı güvence altına alınmalıdır. Bir başka ifade ile, Eucken’in piyasa ekonomisi düzeninde merkezi olmayan planlama ve yönlendirme görevi ekonomik birimlere bırakılmıştır. Dolayısıyla kıt üretim faktörleri üzerindeki kullanım hakkı da adem-i merkeziyetçi olarak bireylere bırakılmıştır.
5. Ekonomik Birimlerin Faaliyetlerinden Kendilerinin Sorumlu Olması: Üretim araçları üzerindeki özel mülkiyet, mülkiyet sahibinin tam sorumluluğu ilkesini de birlikte içerir. Özel mülkiyet sahibinin aldığı yanlış kararların sonuçlarını, diğer birimler üzerine yansıtması önlenmelidir.
6. Sözleşme Özgürlüğü: Piyasa ekonomisinin oluşturulabilmesi ve kurumsallaştırılması için bir diğer ilke sözleşme özgürlüğüdür. Piyasa ekonomisinde ekonomik birimlerin bireysel kararları sözleşmelerle yapılır ve bu sözleşmeler devlet güvencesi altında olmalıdır.
7. Ekonomi politikalarında İstikrar ve Öngörebilirlik: Ekonomi politikalarında kararların etkili olması, sık sık değiştirilmemesi ve öngörülebilirliği önem arzetmektedir.
Walter Eucken yukarıda ifade edilen piyasa ekonomisinin oluşmasını ve kurumsallaşmasını sağlayan temel ilkeler dışında bir de piyasa ekonomisinin "düzenleyici" ilkelerinden söz etmektedir. Eucken’ e göre düzenleyici ilkelerin devlet tarafından gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Bu ilkeleri de şu şekilde özetlemek mümkündür:
1. Monopol Denetimi: Devlet, rekabet düzeninin hukuki çerçevesini oluşturarak tekel ve diğer aksak rekabet piyasalarını önlemeli ve rekabeti teşvik etmelidir.
2. Gelir Dağılımının Düzeltilmesi: Piyasa ekonomisinde sosyal hâsılanın dağılımı adil değilse, bunun devletin maliye politikası ve diğer ekonomi politikası araçları ile düzeltilmesi gereklidir.
3. Asgari Fiyat (Taban Fiyat) Uygulaması: Bazı piyasalarda arz, fiyat değişmelerine kural dışı tepki gösterir. Daha açık bir ifadeyle artan fiyatla arz azalabilir veya düşen fiyatla arz artabilir. Bu duruma örnek olarak iş gücü piyasası gösterilebilir. Böyle bir piyasada asgari ücret düzenlemesi gerekli olabilir.
4. Dışsal Maliyetlerin Ortadan Kaldırılması: Piyasa ekonomisinde ekonomik birimlerin karar ve faaliyetleri üzerinde dışsal maliyetler ortaya çıkabilir. Bu tür negatif dışsallıklar, sorunun çözümü için devletin düzenleyici kararlar almasını gerektirir.
5. Ekonomik Düzenin Hukuki Çerçevesi: Freiburg İktisat Okulu’nun geliştirdiği Ekonomik Düzen Teorisi’nde ekonomik düzenin hukuki çerçevesini oluşturan kural, norm ve kurumlar bütünü Ekonomik Anayasa olarak adlandırılmaktadır. Diğer bir ifadeyle Ekonomik Anayasa, ekonomik birimlerin karar ve faaliyet alanlarını düzenleyen her türlü hukuki kural ve kurumlar bütününe verilen bir addır. Burada belirtmek gerekir ki, ekonomik düzen ile ekonomik anayasa farklı kavramlardır. Ekonomik düzen, ekonomik yaşama ilişkin hukuki norm, kural ve kurumlar yani Ekonomik Anayasa olmaksızın da varolabilir. Ekonomik yaşamda kendiliğinden oluşmuş kurallar (örneğin, iş ahlâkı kuralları) ve kurumlar ekonomik düzeni oluşturabilir. Ekonomik anayasayla ise, ekonomik düzenin daha iyi işlemesi amaçlanmaktadır.
Ekonomik düzen, devletin koyduğu kural ve kurumlar ile toplumda zamanla yerleşmiş olan sosyal kural ve kurumların (gelenek ve göreneklerin) bir bütünü olduğuna göre, ekonomik anayasayı her iki gruptaki kural ve kurumları kapsayacak şekilde tanımlamak da mümkündür. Buna göre ekonomik anayasa; ekonomik birimlerin ve kurumların karar, davranış ve faaliyet alanlarını belirleyen hukuksal ve geleneksel norm ve kurallar bütünü olarak tanımlanabilir. Sonuç olarak ekonomik düzenin hukuki ve sosyal normlarla düzenlenen şekli yönü ekonomik anayasayı oluşturmaktadır198.
Freiburg İktisat ve Hukuk Okulu mensupları tarafından önerilen “Ekonomik Anayasa”nın kapsamı ana hatları ile aşağıdaki tabloda yer almaktadır.
Tablo 20: Freiburg İktisat ve Hukuk Okulu’na Göre Ekonomik Anayasa’nın Kapsamı
1. Piyasa düzenine ilişkin hukuki norm, kural ve kurumlar
• Rekabet düzenine ilişkin hukuki norm, kural ve kurumlar (Rekabet Hukuku)
• Mülkiyet düzenine ilişkin hukuki norm, kural ve kurumlar (Mülkiyet Hukuku) • Miras düzenine ilişkin hukuki norm, kural ve kurumlar (Miras Hukuku) • Ticaret düzenine ilişkin hukuki norm, kural ve kurumlar (Ticaret, İcra ve
İflas Hukuku)
2. Çalışma ve hizmet düzenine ilişkin hukuki norm kural ve kurumlar (İş Hukuku) 3. Sosyal güvenlik düzenine ilişkin hukuki norm, kural ve kurumlar (Sosyal Güvenlik Hukuku)
4. Mali düzene ilişkin hukuki norm, kural ve kurumlar (Maliye Hukuku)
5. Parasal düzene ilişkin hukuki norm, kural ve kurumlar (Para ve Bankacılık Hukuku)
6. Dış ticaret düzenine ilişkin hukuki norm, kural ve kurumlar (Dış Ticaret Hukuku) 7. Entelektüel mülkiyet hakları düzenine ilişkin hukuki norm, kural ve kurumlar (Patent Hukuku)
8. Ekonomik düzene ilişkin diğer düzenlemeler.
Kaynak: Coşkun Can AKTAN, Politik İktisat, Anadolu Matbaacılık, İzmir 2000, s.163. Yukarıdaki tablodan da görülebileceği üzere, Ekonomik Anayasa, ekonomik birimlerin karar ve faaliyetlerini etkileyen ve düzenleyen her türlü hukuki norm, kural ve kurumlardan oluşmaktadır. Ekonomik düzenin hukuki çerçevesi, tabloda sayılan alanlarla sınırlı olmayıp, bu kapsamı ihtiyaca göre daha da genişletmek mümkündür.
Mali düzene ilişkin hukuki kurallar ve kurumlar çerçevesinde ifade edilen mali düzen, kamusal maliye alanındaki yasal ve kurumsal düzenlemelerin tümünü vermektedir. Mali düzen, öncelikle vergi, bütçe, harcama ve kamu borçlarına ilişkin yasal ve kurumsal düzenlemeler bütününden oluşmaktadır. Mali düzen ile, mali araçların kendisi değil, bunların yasal ve kurumsal temellerinin düzenlenişi kapsanmaktadır. Bütçe ve vergi düzenlemelerinin hukuki yönü devlet
anayasalarında ağırlıklı olarak ele alınmakta ve bu sayede devlet anayasası, ekonomik anayasayı ve ekonomik düzeni önemli ölçüde belirlemektedir199. Bununla birlikte, mali düzene ilişkin hukuki kuralların ayrı bir ekonomik anayasa içinde ele alınması gereklidir. Çünkü, bu düzeni oluşturan vergi, harcama ve borçlanma şeklindeki mali araçların ekonomik ve mali etkileri ve uygulama alanları oldukça
geniştir. Devlet anayasası ise, bu düzenin hukuki çerçevesini ayrıntısıyla oluşturamayacak kadar dar bir alanda konuyu ele almaktadır200.
IV. SEÇİLMİŞ ÖRNEK ÜLKE UYGULAMALARINDA MALİ DİSİPLİNİ SAĞLAMAYA YÖNELİK ANAYASAL VE YASAL BÜTÇE REFORMLARI Tarihte ilk yazılı anayasalar önce 1628 yılında İngiltere’de, ardından 1787 yılında ABD’de ve 1791 yılında Fransa’da görülmektedir. Bu anayasaların amacı, devletin kuruluşu ile ilgili yazılı-yazısız tüm kuralları dağınıklıktan kurtarmak ve tek bir metin halinde bir araya getirerek uyumlu ve tutarlı bir bütün oluşturmaktı. Bu görüşe göre Anayasa; devlet ile vatandaşın karşılıklı hak ve ödevlerini belirleyen bir sözleşme anlamına gelmektedir.
Carl Friedrich’e göre “anayasa” sözcüğünün biri hukuksal öbürü de siyasal olmak üzere iki anlamı vardır. Yani anayasa sadece bir devletin hukuksal statüsü olmayıp, devlet içinde iktidarı ve toplum içinde de devlet iktidarını sınırlayan bir belgedir. Bir başka deyişle, anayasal devleti anayasalı devletten ayırmak gerekir. Her devletin anayasası vardır; ama her devlet anayasal bir devlet olmayabilir. Gerçekleşmesi zor olan anayasal devlettir. Ayrıca, anayasal devleti gerçekleştirmek sadece bir anayasaya sahip olmakla mümkün olmayabilir. Hatta yazılı anayasası olmamasına rağmen İngiltere kuşkusuz anayasal bir devlettir. Yine azgelişmiş ülkelerin hemen hepsinin anayasası olmasına karşın çoğu anayasal devlet değildir201.
Çağdaş Batılı anayasaların pek çoğunda, ekonomik yaşamla ilgili anayasal kuruluşlar ya hiç yoktur veya değişik şekillerde yorumlanmaya müsait “genel ilkeler” halindedir. Bunun ana nedeni, çağdaş demokrasilerin hemen hepsinin totaliter rejimlere karşı yürütülen bir mücadele sonunda doğmuş olması ve bu nedenle de ağırlığı kişinin siyasal hak ve özgürlüklerine vermiş olmalarıdır. Siyasal hak ve özgürlükleri yanında ferdin ekonomik hak ve özgürlükleri olduğu henüz tam olarak kavranamamıştır202. Bireylerin diledikleri fikri benimsemesi, dilediği siyasal partiye üye olması ve dilediği adaya oy vermesi nasıl doğal ve vazgeçilmez hakkıysa; enflasyon, işsizlik, karaborsa ve kıtlık gibi ekonomik dengesizliklerden uzak
200 Hayal Ayça ŞİMŞEK, “Ekonomik İstikrarın Sağlanmasında Anayasal İktisat Alternatifi ve Türkiye’de Uygulanabilirliği”, D.E.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt:5, Sayı:3, Temmuz-Eylül 2003, s.73.
201 Carl J. FRIEDRICH, Sınırlı Devlet, Çeviren: Mehmet Tuthan, Gündoğan Yayınları, Ankara, Eylül 1999, s.8.
yaşamak istemeleri ve daha önceki nesillerin refahı için yapılan borçların yükünü yüklenmek istememeleri de o kadar doğal ve vazgeçilmez hakları olmalıdır.
Devletin ekonomik alandaki güç ve yetkilerinin belirlenmesi kapsamında devlet bütçesi konusunun Anayasal denk bütçe uygulaması da dahil olmak üzere çeşitli ülke anayasalarında nasıl hüküm altına alındığı hususunda öncelikle Amerika Birleşik Devletleri ve Kanada federal devlet ve federe devletler düzeyinde incelenmeye çalışılacaktır. Ardından, Avrupa Birliği kapsamında öncelikle Maastricht Anlaşması Ekonomik Anayasa yaklaşımı açısından değerlendirilecek ve daha sonra AB Anayasası ve çeşitli AB ülkeleri konumuz itibarıyla incelemeye tabi tutulacaktır. Son olarak ise, diğer bazı dünya ülkeleri de mali disiplinin tesis edilmesi açısından anayasal veya yasal temelde geçekleştirdikleri düzenlemeleri açısından incelenecek ve ülke deneyimlerinden çıkan sonuçlar değerlendirilmeye çalışılacaktır.