Kamu Hizmetlerinin Yerelleşmesi

Kamu hizmeti, devlet eliyle yada kamu tüzel kişileri aracılığıyla veya bunların denetiminde yapılan kollektif ve genel ihtiyaçları karşılamak ve kamu yararı esasını sağlamak için yerine getirilen ve kamuya sunulan sürekli faaliyetler olarak ifade edilmektedir (Onar, 1992: 92). Başka bir tanıma göre ise “toplum için önem kazanmış olan ortak ve genel bir ihtiyacın tatminine yönelik olarak kamu tüzel kişileri veya onların denetimi altında özel kişilerce yürütülen bir faaliyettir” (Gülan,

1988:148). Yerel kamu hizmeti de yerel yönetimler tarafından yapılan veya yaptırılan hizmetler olarak ifade edilmektedir (Usta ve Bilgiç, 2016: 251). Diğer bir ifadeyle merkezi yönetim tarafından yapılmayan ve bunun yerine yerel yönetimlere verilen kamu hizmetleridir. Kamu hizmetlerinin temel amacını Eryılmaz (2010), toplumun ihtiyaçlarını karşılarken üretilen mal ve hizmetlerde etkinliği ve verimliliği en yüksek seviyede sunmak olarak ifade etmektedir. Devlet bu amacını iki farklı yönetimle gerçekleştirmektedir. İlki merkezi yönetim, diğeri ise merkezi yönetimin alt birimleridir.

Dünya da 1970’lerden itibaren bazı ülkelerde kamu hizmetlerinde verimi ve etkinliği artırmak amacıyla yeni yöntem ve politika arayışları başlamıştır. Bunun temel sebebi klasik bir devlet yapısının ve işleyişinin giderek büyümesi sonucunda ortaya çıkan verimsizlik ve yavaşlılık ile görevlerdeki yeniliklere karşı yetersiz kalınıştır (Ökmen ve Çağatay, 2014: 95). Diğer bir sebebi de “çok kamu”, “çok devlet” anlayışının sebep olduğu 1970 krizidir (Güler, 2005:138). Bu sebepler karşısında devletin konumunun (iktisadi ve sosyal hayat içindeki) yeniden biçimlendirilmesine ve kamu olarak ifade edilen kesimin küçülmesine dair konular gündeme girmeye başlamıştır (Ökmen ve Çağatay, 2014: 95). Çözüm yolu olarak ta;

 Özel sektörün yaygın olduğu,

 Serbest,

 Piyasa koşullarına hakim,

 Küreselleştirilmiş,

 Hem ulusal hem de uluslararası sermayenin bütünleştirilmesinin hedeflendiği bir ekonomik sistem mümkün görülmüştür (Aksoy, 1998:4).

Dolayısıyla bu çözüm yolunun öngördüğü ekonomik sistem; kendine ait hukuksal düzene ve ayrıcalıklı personele sahip, piyasa mekanizmasına göre çalışan

“özel sektörleşmiş” kamu yönetimi aygıtıdır (Güler, 2005:138). Kamu yönetiminde meydana gelecek olan değişim ve dönüşümün temel araçları özelleştirme ve yerelleştirmedir. Özelleştirme ile kamu alanının daraltılması ve özele kaynak aktarılmasını sağlayan yöntemlerin tümü ile ifade edilmektedir (Aksoy, 1998: 4).

Ancak konumuz itibariyle özelleştirmeye değinilmeyecek olup yerelleştirme ile meydana gelen kamu hizmetinin değişimi ve dönüşümüne yer verilmiştir.

Kamu hizmeti ile yerel kamu hizmeti arasındaki ilişkiler küreselleşme, bölgeselleşme ve yerelleşme olgularının tartışma alanlarından birini oluşturmaktadır.

Bunun sebepleri ise; devletin klasik görevleri ve ekonomik-siyasal işlevlerine ilişkin işleyişi, refah devleti politikaları, bilgi-iletişim teknolojileri, yönetim paradigmasında değişim ve dönüşüm gibi faktörlerdir. Bu faktörler devlet, kamu hizmeti ve yerel kamu hizmetin içeriğini işlevsel ve yapısal anlamda değişime uğratmıştır (Ökmen ve Çağatay, 2014: 79).

Kamu hizmetleri ile yerel kamu hizmetleri arasındaki ilişkiye öncelikli olarak küreselleşme boyutundan bakılması gerekmektedir. Kürselleşme; “hem dünyanın küçülmesini simgeleyen hem de bir bütün olarak dünya bilincinin güçlenmesini gönderme yapan bir kavramdır” (Robertson, 1999). Kavramsal olarak çok boyutlu ve karmaşık olan küreselleşme üzerine ortak fikir birliği bulunmamaktadır.

Küreselleşmenin iki evresi vardır. İlki 1870-1914 arası evre ve ikincisi 1970 sonrası evredir (Yeldan, 2001: 15).

Küreselleşme merkezi yönetimin güç ve yetkilerini uluslararası bölgesel kuruluşlara devrettiği, ülke genelinde kamu hizmetlerinin kamu kurumu olarak yerel yönetimlere aktarıldığı bir süreci başlatmıştır (Yüksel, 2004: 11-12). Bu sürecinin etkisiyle birlikte merkezi yönetim küçültülmekte, yetki ve sorumluluklar sivil toplum ve yerel yönetimlere aktarılarak hem yerel yönetimlerin hem de devletin yapısı değişime uğratmaktadır (Yüksel, 2007: 291). Küreselleşmenin ardından gelen bölgeselleşme ve yerelleşme hem yönetim hem de yapılanmaları önemli ölçülerde değişime uğratmaktadır. Bu değişim sürecinde bir yandan katılım, sorumluluk ve saydamlık gibi ilkeleri yönetim ve kamu yönetimi alanında ön plana çıkarken; etkin, verimli ve demokratik olma özelliği ile öne çıkan yerel yönetimler hızla önem kazanmaktadır (Ökmen ve Yılmaz, 2004: 24).

Yerelleşme; merkezi yönetim ile yerel yönetim birimleri arasındaki iş paylaşımında yerel birimlerin daha üstün olması anlamına gelmektedir. Başka bir deyişle yerelleşme veya yerellik ulus devlete gereksinim duymadan, yerel birimler ve bireyler (vatandaşlar) arasında ortak bir kültür ve aidiyetlik duygusu altında kendi kendine yönetebilme becerisine sahip olmaları olarak ifade edilmektedir (Koçak, 2009: 139). Yerelleşme “desantralizasyon” kavramı ile açıklanmaktadır.

Desantralizasyon (yerinden yönetimleştirme) klasik anlamda merkezi yönetimden

yerel yönetimlere yetki, kaynak ve görev aktarımı olarak ifade edilirken; modern anlamda merkezi yönetim tarafından kullanılan idari yetkilerin bazılarının taşra kuruluşlarına ve idari yönetimin dışındaki örgütlere aktarılması olarak tanımlanmaktadır. Bir bakıma yerelleşme merkezi yönetimin küçülmesi olarak ifade edilmektedir (Eryılmaz, 2010: 76-77). Modern anlamda yerelleştirme uygulamalarına; yetki genişliği, özelleştirme ve sivilleştirme örnekleri verilmektedir.

Bu sayede yerel yönetimler yerelleştirme politikaları ile güç kazanmakta ve ayrıca yetkilerin piyasa güçlerine aktarımını hedeflemektedirler. Bu amaç modern anlamda yerelleştirmeyi, klasik anlamda yerelleştirmeden ayıran en önemli özelliktir (Okur ve Çakıcı, 2007: 6). Yerelleşme ile; hizmetlerin en yakın yönetim birimi tarafından gerçekleştirilmesi sağlamak ve ekonomik kalkınma da yereldeki tüm aktörleri harekete geçirmek ve yönetime katılmasını sağlamak hedeflenmektedir (Köse, 2003:

24).

Yerelleşme uygulamalarının dört türü bulunmaktadır. Bunlar; siyasi, idari, mali ve piyasa açısından yerelleşmedir (Özmüş, 2005: 4). Tüm bu yerelleşme uygulamalarının amacı hizmet sunmada merkezi yönetim ile yerel yönetim arasındaki sınıflandırma yapabilmeyi sağlamaktır.

Hizmette Yerellik (Subsidiarite)

1970’li yıllar devlet yapılanması içerisinde yerel yönetimlerin mali özerklik arayışlarının daha fazla üzerinde tartışıldığı yıllar olmuştur. Fransa’ya bakıldığında, merkezi idare sisteminin 1982 yılından itibaren değişime uğradığı ve yerelleşme çabaları ile gündeme geldiğini ifade etmek mümkündür. 20. yüzyıldan itibaren tüm dünyada yayılmaya başlayan yerelleşme çabaları, merkeziyetçi yapılanmadan, yerel yönetim uygulamalarına geçişi başlatan çoğu ülke görülmüştür. İngiltere ve ABD’ye bakıldığında yerel yönetim tartışmaları genel olarak özgürlük, eşitlik, demokratik katılım gibi konular üzerine yoğunlaşırken, yerel yönetimlerde gelişmenin sağlanmasındaki nokta merkezi planlama ile kalkınmanın sağlanamaması olmuştur.

1940-50’li yıllarda çoğu gelişen ülkelerde merkezi planlama ile kalkınmada ihtiyaç duyulan gücü harekete geçirmek mümkün olmamıştır. Merkezi planlama ile kalkınmanın ancak ekonomik, sosyal ve politik süreçlerde halk katılımının artırılması ile olacağını ve bunun da yerelleşme ile mümkün olacağı belirtilmiştir (Görmez, 2005).

Halk katılımının artırılması, modern demokrasinin temel amaçlarından ve bu amaca ulaşmada uygun şartları bulunan da yerel yönetimlerdir (Topal, 2000: 48).

Bunun sebebi merkezi yönetim tarafından yerelleşmenin güç olması ve yerel yönetimlerin ideal alt yapıya sahip olmasıdır (Demir ve Karakütük, 2003: 74).

Hizmette yerellik de diğer bir ifade ile subsidiarite ilkesi devletin gücünü sınırlandıran bir kavramdır. Hizmette yerellik; kamu hizmetinin “vatandaşa en yakın birimce ulaştırılması” ve ancak bu birimin hizmeti uygun şekilde ve ya hiç yerine getirmediği durumda üst birimce bu hizmetin yapılması gerektiğini ifade etmektedir (Tozlu, 2017:237).

En temel anlamıyla bir hizmetin yürütülmesinde en yakın birimin görev alması anlayışına dayanan hizmette yerellik ilkesi toplumların odak noktası olarak bireyi görmektedir. Hiyerarşik anlamda yerel yönetimlerin üst yönetim organları ile ilişkilerini düzenleyen ve yerel yönetimlerin özgürlüğünün korunması açısından bu kavram oldukça önemlidir. Hizmette yerellik, kavram olarak fazla bir geçmişi olmamakla beraber günümüzde oldukça önem kazanmıştır. Özellikle İsviçre, Almanya ve Avusturya gibi modern Avrupa devletlerinin kuruluşunda etkin bir rol oynadığı söylenebilir (Demir ve Karakütük, 2003).

Subsidiarite ilkesinin 1980'li yıllardan itibaren ulusal ve uluslar arası bazı kuruluşların kararlarında yer aldığı görülmektedir. Kavramsal anlamı yedekte ve ikincil olma, yardım etme ve destekleme şeklindedir. Kavram ilk olarak 1992 yılında Maastrich'te imzalanan AB Anlaşmasında şu şekilde açıklanmıştır (Demir ve Karakütük, 2003).;

“Topluluk, bu anlaşma ile belirlenen yetkiler ve kendisine verilen amaçlar çerçevesinde hareket edecektir. Topluluk, kendi mutlak yetki alanına girmeyen alanlarda, subsidiarite ilkesine uygun olarak, ancak önerilen eylemin amaçları Üye Devletler tarafından yeterince sağlanamadığı ve dolayısı ile, önerilen eylemin derecesi veya etkileri sebebiyle, Topluluk tarafından daha iyi sağlanabileceği durumlarda harekete geçecektir. Topluluğun herhangi bir eylemi, bu Anlaşma’nın amaçlarının sağlanması için gerekli olan düzeyin ötesine geçemeyecektir.”

Anlaşmada geçtiği şeklinden anlaşılacağı üzere subsidiarite ilkesi yerel özerklikleri korumak amacıyla siyasi bakımdan bir hüküm şeklindedir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı (AYYÖŞ)'da hizmette yerellik ilkesini 1985 yılında benimsemiştir. Şartın 4. maddesinin 3. fıkrasında;

“Kamusal sorumluluklar genellikle ve tercihen, yurttaşa en yakın olan yönetimlerce yerine getirilir. Sorumluluğun bir başka yönetime bırakılmasında, görevin kapsam ve niteliği ile etkinlik ve ekonomi ilkelerinin gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır.”

Hizmette yerellik-hizmette halka yakınlık, kamu hizmetlerinin sunulmasında kaynak kullanımını daha rasyonel şekilde gerçekleştirmek ve halkın demokratik eğilimini sağlamak açısından önemli bir ilkedir (Sezer, 2007:22). Aynı zamanda hizmette yerellik, kamu hizmetlerinin sadece sunulmasını değil optimum ölçekte yapılmasını öngörmektedir. Optimumluğu ve verimliliği kapsayan hizmette yerellik, yerel demokrasi ve yerel özerkliği desteklemektedir (Yılmaz, 2005: 138). Özerklik, kamu hizmetlerinin halka en yakın birimce ve halkın yararına olacak şekilde gerçekleştirilmesi anlamına gelmekte ve demokratiklik açısından da başka bir kuruluşa verilmeyen yerel hizmetleri gerçekleştiren birimce bu yönde eğilimin sağlanmasında önemli rol oynadığını göstermektedir (Sezer, 2007: 22).