A maior parte dos trabalhos analisados têm como objeto a análise das políticas públicas formuladas sob inspiração do ideário do NPM, buscam destacar seus desenhos, seus conteúdos e as maneiras como influenciam os processos de formulação dessas políticas. Iniciaremos esse bloco com a análise do texto de Gewirtz e Ball (2011), por constituir-se como uma referência recorrente para os trabalhos que tratam do tema da disseminação das práticas advindas do NPM. Os autores fazem uma análise das mudanças discursivas que atravessam a gestão escolar, partindo do pressuposto de que há uma passagem de um modelo de gestão relacionado ao chamado “bem-estar social” para o modelo do “novo gerencialismo”. Nesse texto, os autores relatam o caso de uma escola situada em Londres, na qual a troca da direção da escola torna-se emblemática dessa transformação discursiva (de uma linguagem de “igualdade de oportunidades” para uma linguagem do mercado) e também da prática de gestão. Um alerta para os estudos acerca das mudanças das práticas discursivas nos é dado pelos autores, visto argumentarem que a “substituição de um discurso dominante (modelo de Estado de Bem-Estar social) por outro (New Public Management) são mediadas e moduladas por um conjunto de fatores ‘locais’, estruturais, institucionais e individuais” (GEWIRTZ; BALL, 2011, p. 219).
Tratando da realidade educacional portuguesa, mesmo sendo um texto de 2003, Santiago et al. (2003) localizam o NPM em uma perspectiva de hibridismo com outras lógicas. Analisando a gestão do ensino superior naquele país, considera que não há apontamentos de modelos ideais e que as mudanças ocasionadas pela adoção de um discurso relacionado ao NPM seriam, naquele momento estudado, mais retóricas que substantivas. Os autores apontam que há uma tensão entre as forças homogeneizadoras, que são apresentadas como imperativos técnicos e estratégicos de gestão, e as lógicas de ação, que contam com uma diversidade de atores e de variáveis sociais e políticas. Contudo, segundo os autores, “parecem ter surgido algumas mudanças nas universidades observáveis na inclusão de novas metáforas nos discursos, na adoção de novos estilos de gestão e de novos valores que parecem
‘conviver’, numa relação complexa, com o que já existe” (SANTIAGO et al, 2003, p. 87). O que seria o NPM? Questionam os autores. Um conjunto de técnicas e práticas que visam a uma tomada de decisão? Uma ideologia tecnocrática que afeta as formas de governo? Um instrumento ou um discurso de legitimação da reestruturação das burocracias públicas? Em nossa empiria buscamos elucidar tais questionamentos.
Sisto et al. (2010) analisam as reformas implementadas no Chile, que têm como um de seus pilares a adoção de uma gestão educacional referenciada por medidas próximas aos preceitos do NPM. Analisando a condição docente, os autores consideram que há uma demanda de incluir os(as) professores(as) nos processos de reforma a partir da transformação da gestão do setor público, visto que este seria o último bastião das formas tradicionais de vinculação trabalhista. Para esses autores, as reformas são uma expressão de como as transformações na gestão pública interpelam os(as) trabalhadores(as) a transformarem suas identidades profissionais. Nesse sentido, buscam compreender as transformações identitárias dos docentes sob os preceitos do NPM, sendo alvo de um discurso que os vinculam à imagem do empreendedor frente a uma população de usuários vistos como clientes. Para reforçarem suas proposições, os autores listam uma série de medidas adotadas e reformas legislativas implementadas sob esse viés. Apesar de centrarem a análise no trabalho docente, e não na figura do(a) DME, esses autores nos apresentam um panorama das políticas implementadas na América Latina, e passam, assim, a servir-nos como referência de estudo e comparação para as reformas implementadas no Brasil.
Na mesma linha de raciocínio desenvolvida por Santiago et al. (2003), Prates (2010), analisando o modelo de gestão nas universidades brasileiras e comparando com os modelos institucionais de outros países, considera que o “modelo mercantil de gestão”, baseado em uma lógica “gerencialista-empresarial”, constituir-se-ia mais como uma paradigma ideológico de gestão do ensino superior que propriamente como um processo de privatização real do setor.
Com base nas fundamentações teóricas de Ball (2004; 2005), Hypolito (2010) lista uma série de ações desenvolvidas pelo Estado brasileiro a partir do final dos anos de 1980, de caráter neoliberal, dentre elas, as ações denominadas gerencialistas, que são adotadas e divulgadas em forma de propaganda como solução para os problemas da educação pública, relacionadas às questões de eficiência, dos resultados, da avaliação e da competência. Os problemas da educação nessa perspectiva, segundo o autor, ficam reduzidos a problemas técnico-gerenciais. Haveria um “deslocamento da esfera do político para a esfera do
econômico, que passa a ser determinante para as definições educativas” (HYPOLITO, 2010, p. 1340).
Hypolito (2010) destaca dois momentos importantes na implementação desse modelo na educação: um primeiro, nos anos de 1990, baseado nos processos de avaliação, no que o autor chama de “prestação de contas”; e um segundo momento, início dos anos 2000, que articula de forma mais concreta a educação com o mercado e suas formas de gerência. Um exemplo dessa articulação nos é apresentado pelo autor, já que aponta que muitos municípios brasileiros, a fim de alcançar metas estabelecidas pelo Estado e por seus estudos de avaliação, estão buscando apoio em empresas, fundações ou organizações não governamentais. Esse aspecto foi verificado em alguns municípios visitados para a pesquisa, como será demonstrado adiante. Procuramos analisar até que ponto as políticas implementadas pelas secretarias municipais de educação e a atuação dos(as) DMEs não vêm corroborando com essas práticas através de seus dirigentes, que interiorizariam práticas advindas do NPM presentes nos discursos formativos de sua profissionalidade como gestores públicos. Segundo Hypolito (2010), essas práticas gerariam um novo profissionalismo, no qual o controle sobre os fins sociais da educação – currículo, por exemplo – são transferidos dos docentes para os gestores. Cria-se, pois, uma “docência de resultados” (HYPOLITO, 2010, p. 1346).
Ao discutir a perfomatividade, Hypolito (2010) considera que esta é a tecnologia que gera os efeitos de terror sobre os docentes, sobre as equipes diretivas e sociedade, por meio da neurose da accountability. É, segundo o autor, uma performatividade baseada na qualidade, na padronização e nas avaliações externas. O que se procurou destacar em nossa pesquisa são os impactos dessa “tecnologia” sobre a construção de subjetividades dos(as) DMEs. Para tanto, foi necessário perceber de que forma, discursivamente, essas noções, ideias e práticas estavam incorporadas aos discursos desses dirigentes. O que ocorreria, de acordo com Hypolito, seria a “fabricação de subjetividades que concorrem para o sucesso da sociedade de mercado e que devem ser empreendedoras” (HYPOLITO, 2010, p. 1342). Constatamos que essa “fabricação de subjetividades” não ocorre de forma linear e automática, havendo ações que concorrem com essa tendência.
Evangelista e Shiroma (2007) se propõem a discutir a formação docente no contexto das reformas do Estado brasileiro. Privilegiam em suas análises o modo pelo qual algumas organizações na América Latina, sob o patrocínio de agências internacionais, como a Unesco, “procuram construir o professor como protagonista e, ao mesmo tempo, como obstáculo à reforma educacional desqualificando-o teórica e politicamente” (EVANGELISTA e SHIROMA, 2007, p. 531). Para as autoras, a reforma educacional tem pouco a ver com
questões propriamente educativas e muito mais com a busca de uma nova governabilidade da educação pública. No contexto da chamada modernização do Estado, as agências internacionais propõem a adoção de um modelo de administração gerencial tanto para racionalizar o gasto público quanto para administrar os docentes. Nesse sentido, os(as) professores(as) são assolados(as) por cobranças de produtividade, eficiência, empreendedorismo, criatividade, compromisso.
A partir da análise do programa da Prealc (Promoção da Reforma Educativa na América Latina e Caribe), que afirma ser o(a) professor(a) o maior obstáculo para a promoção das reformas, as autoras concluem que essa alegação deve ser atribuída ao fato de os(as) professores(as) serem a maior e mais organizada categoria de servidores públicos. Essa proposição pode nos remeter às ações e considerações dos(as) DMEs em relação aos movimentos grevistas dos(as) professores(as). Sobre o discurso gerado a partir do NPM, as autoras concluem que, “incorporado pelos educadores [o discurso] não é apenas repetição de slogans, mas a evidência de ideologias em disputa. Sua assimilação colabora na produção e reprodução de uma dada concepção de mundo, define prioridades e modos de agir” (EVANGELISTA;SHIROMA, 2007, p. 539). Em outras palavras, poderíamos afirmar que tal discurso é um elemento constituinte de subjetividades.
Adrião et al. (2009) analisa o processo de contratação por municípios paulistas de empresas privadas da área educacional para suprirem as lacunas de um processo de municipalização que traz consigo demandas que o próprio município não consegue suprir, as quais são delegadas à esfera privada. A pesquisa das autoras nos apresenta um exemplo de como práticas gerencialistas se insinuam na gestão pública municipal, mas ainda atreladas a práticas clientelistas, pois a escolha dos sistemas de ensino privados ficam, em sua maioria, nas mãos dos prefeitos, que a usam como forma de ganho político. Além dos materiais ofertados, as empresas passam, segundo as autoras, a “incidir sobre o desenho da política educacional local e sobre a organização do trabalho docente e administrativo desenvolvido em cada uma das unidades de ensino da rede pública” (ADRIÃO et al., 2009, p. 802), bem como na gestão do próprio sistema escolar público local. Apresenta-se, ainda segundo as autoras, uma suposta superioridade do setor privado, que coaduna com a perspectiva da administração gerencial, na qual eficiência e eficácia são ditadas pelo mercado. Em suas conclusões, as autoras constatam que “os pequenos municípios possuem condições mais adversas, do ponto de vista político e operacional para a oferta educacional” (ADRIÃO et al, 2009, p. 805), por isso, estão em maior número entre os municípios que optaram pela parceria com o setor privado em seus sistemas municipais de educação. Em nossa pesquisa, a opção de se colher
uma amostra comparativa entre pequenos e grandes municípios, do ponto de vista populacional, permitiu-nos constatar se tal dinâmica ocorre em alguns dos municípios selecionados.
Na perspectiva de se analisar a relação entre as políticas educacionais federais e as políticas municipais, Silva (2010) apresenta uma crítica à forma como o MEC conduz suas políticas de financiamento, considerada pelo autor simultaneamente gerencialista, clientelista e fracionária. O texto discute os programas federais capitaneados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). O foco do autor, no entanto, volta-se para o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), que seria, de acordo com suas análises, um programa que evidencia dois aspectos da política federal: a presença de uma entidade privada dentro das escolas públicas e sua vinculação ao Ideb, ambos centrados em um princípio de autogestão. A primeira crítica feita por Silva (2010) diz respeito à complexidade burocrática que se transfere para as escolas, muitas vezes sem condições de realizar o que lhes é exigido. Em municípios de melhor estrutura, segundo o autor, deixam-se de lado as históricas lutas pela democratização das relações nos sistemas de ensino, em prol da urgência e burocracia desses programas. A conclusão a que chega o autor é que os programas federais acabam por induzir novas formas de gestão da educação nos municípios. Os programas, destaca Silva (2010), “além de verbas, carregam consigo sistemáticas que, em geral, denotam uma veia gerencialista da educação pública, provocando certo gradiente de clientelização tanto de gestores escolares quanto municipais e, quiçá, estaduais” (SILVA, 2010, p. 16).
E. Carvalho (2009) faz um apanhado das características do chamado Estado gerencial, que, para a autora, implanta-se no Brasil a partir das reformas dos anos de 1990, desde as condições estruturais de seu surgimento até suas estratégias. O texto pode se apresentar como um guia para se verificarem se de fato as estratégias enumeradas pela autora encontram-se aplicadas às realidades educacionais nos municípios visitados para a pesquisa, em que grau e nível. A autora aponta, ainda, as novas tendências da gestão educacional no Brasil; para tanto, relaciona uma série de leis, projetos e programas governamentais nos quais as estratégias de caráter gerencial estariam presentes, como, por exemplo, o “Todos pela Educação”, no que diz respeito à participação; o Fundeb; os processos de avaliação, com destaque para o Ideb, visto como um instrumento de controle, regulação e fiscalização; e o PDE.
Para E. Carvalho (2009), o Estado tem um novo papel de avaliar, monitorar e regulamentar as unidades escolares e centralizar as decisões relevantes. A autora faz uma ligação dos princípios de participação, autonomia e descentralização defendidos pelos movimentos sociais pela redemocratização política nos anos de 1980 com o modelo gerencial
de gestão pública educacional, considerando que haveria um redimensionamento desses princípios que desembocaria no modelo gerencial. Seria necessária a apresentação da empiria trabalhada pela autora, pois, dessa forma, ter-se-iam elementos mais consistentes para a análise da real dimensão da forma como esses programas são “lidos” nos municípios, evitando-se uma transposição mecânica de modelos.
Aprofundando a análise do papel do Estado nas novas configurações políticas e suas relações com organismos internacionais, Radtke (2010) nos apresenta instrumentos para se refletir acerca da relação entre os termos modos de regulação, governança e ação pública e de que forma as tecnologias de gestão baseadas no NPM podem ser melhor compreendidas a partir dessas categorias. O autor utiliza o termo “constelação pós-nacional” (RADTKE, 2010, p. 58), emprestado de Habermas, para se referir à internacionalização do mercado e suas implicações no campo educacional. São analisadas as ações e políticas de duas organizações transnacionais, a União Europeia e a OCDE, e a influência que exercem sobre os sistemas educacionais nacionais. Não que haja, segundo o autor, uma perda de poder dos estados nacionais, mas um novo rearranjo de suas funções. Segundo Radtke (2010), não se deve considerar a influência desses organismos de forma linear, pois, na realidade, há uma grande confluência de interesses desses órgãos com as elites dirigentes nacionais. Em relação a esse aspecto, deve-se destacar que esse alerta caberia também ao se definir a relação do MEC com as secretarias municipais de educação.
Radtke (2010) estabelece uma classificação da internacionalização da educação, através do que ele denomina “tripla economização” (p. 58) das políticas educacionais. Segundo o autor, primeiro, a educação tem sido analisada como uma forma de exploração da população e subordinada a objetivos econômicos; segundo, a educação vem sendo tratada como se fosse um bem econômico que pode ser produzido; e, terceiro, a educação “está sendo comercializada como qualquer outra commodity do setor produtivo” (RADTKE, 2010, p. 58). Essa associação com a economia não deveria, segundo o autor, provocar surpresas, visto que, à exceção da Unesco, as organizações transnacionais têm como objetivo a promoção dos sistemas econômicos e do desempenho destes. Há uma correlação educação/economia até mesmo nos termos utilizados, através do uso de uma terminologia de mercado. Para o autor, a comercialização afeta também o nível operacional da educação, visto que as instituições dos sistemas educacionais “deixaram de ser estabelecimentos burocraticamente administrados para ser concebidas como uma atividade comercial gerencialmente controlada, no qual uma ação empresarial se faz necessária” (RADTKE, 2010, p. 59). Ainda segundo Radtke (2010), essa visão seria produzida por uma “comunidade epistêmica” interligada em nível
internacional, de peritos em educação, estabelecendo um novo controle “expertocrático” através de comparações internacionais.
Em uma análise que busca compreender de que forma lógicas de gestão empresariais vêm ganhando espaço até mesmo na constituição dos arranjos federativos no Brasil, Araújo (2013) considera que há um esvaziamento da proposta de regulamentação do regime de colaboração em prol de “uma lógica econômica e neodesenvolvimentista dos arranjos produtivos locais, do reforço ao protagonismo local e do associativismo voluntário intermunicipal” (ARAÚJO, 2013, p. 789). Segundo a autora, ações de coordenação da União na área da educação foram traduzidas como colaboração, como, por exemplo, o PDE e o PAR, que teriam servido de base para novos contornos acerca do regime de colaboração, dotados, ainda segundo a autora, de uma matriz empresarial, carregados de um referencial teórico que “valoriza conceitos de territorialidade, associativismo intermunicipal voluntário, redes, protagonismo local e visão estratégica, a partir de metas e resultados, estando assentados nos chamados arranjos produtivos locais” (ARAÚJO, 2013, p. 795). Esses novos contornos seriam visíveis nas ações dos(as) DMEs? É o que a pesquisa empírica buscou compreender visando capturar de que forma diferentes modos de regulação dos sistemas educacionais conformam as lógicas de ação desses(as) dirigentes e tornam-se elementos constituintes de suas subjetividades.
O texto de Paula (2005), que é da área de administração e não analisa especificamente o campo educacional, apresenta uma análise sobre a gênese e desenvolvimento do modelo de gestão gerencial no Brasil. A autora compara dois modelos de gestão pública: a Administração Pública gerencial e a Administração Pública societal, que, para Paula, seria fruto das lutas pela redemocratização do país. O movimento gerencialista, segundo a autora, ganha força no Brasil a partir dos anos de 1990, através do chamado NPM, e tem como marco o Plano Diretor da Reforma do Estado, de 1995, conduzido por Bresser Pereira, à época do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que tinha como um de seus objetivos transformar o modelo de Administração Pública vigente e a cultura burocrática do Estado, colocando em prática ideias gestadas no setor privado. No que diz respeito à organização administrativa do aparelho do Estado, o modelo gerencial, segundo a autora, realiza uma concentração da formulação e avaliação das políticas públicas no núcleo estratégico do Estado. Esse aspecto é muito presente no campo educacional, com a atuação do MEC no sentido de concentrar as diretrizes e condicionar os municípios a aceitá-las mediante o apoio técnico e o repasse financeiro, por meio das transferências voluntárias.
Também da área da Administração Pública, Matas (2008) discute a situação da Administração Pública na Espanha, que denomina “neoempresarial” (p. 78). Em seu texto, são apresentadas algumas classificações sobre os formatos existentes quanto a esse aspecto. Para o autor, é possível estabelecer dois grandes grupos que reúnem as diversas correntes e tendências nessa área. O primeiro grupo seria o da “nova gestão pública”, centrado em um enfoque “neoempresarial”, com ênfase na economia, na eficácia e na eficiência, propondo uma clientização dos cidadãos, manifestando-se através de instrumentos de desregulação, agencialização, gerencialização, privatização e externalização. Esta última, por sua vez, refere-se à prática de os serviços públicos serem gerenciados por organizações privadas com ou sem fins lucrativos, pelo terceiro setor, por fundações ou ONGs. Segundo o autor, a teoria de que esses instrumentos de externalização trazem eficiência e eficácia carece de comprovação empírica, e ele afirma que sem planificação, controle e avaliação por parte da Administração Pública não se garante a qualidade dos serviços prestados. O segundo grupo engloba enfoques que dão relevância ao que o autor denomina “repolitização” (MATAS, 2008, p. 78), com a racionalização e o controle da externalização dos serviços públicos, a participação cidadã e a ética na gestão pública. Segundo Matas (2008), poucos trabalhos têm se debruçado sobre a cultura organizativa, que seria a articulação entre mitos, valores e ideologia.
O que a pesquisa empírica proposta neste trabalho buscou compreender são as formas como os valores, as concepções educacionais, as novas formas de sociabilidade e as novas racionalidades políticas são interiorizadas, filtradas e traduzidas pelos(as) DMEs, que mecanismos são postos em ação para que esses aspectos se constituam enquanto elementos constituintes de suas subjetividades.
Dentre esses elementos, destacam-se as práticas relacionadas ao NPM, que podem evidenciar uma ligação entre esse movimento e a constituição de subjetividades. Tal ligação pode ser percebida não só nas ações dos(as) dirigentes, segundo a literatura aqui analisada, mas também na linguagem, como nos aponta novamente Gewirtz e Ball (2011) ao referirem- se aos gestores escolares “bilíngues” em relação ao discurso da gestão; ou, como evidenciam Hypolito (2010), Gillies (2010) e Radtke (2010), ao destacarem os novos termos que povoam os gabinetes das secretarias municipais de educação e as escolas, tais como eficiência, resultados, competências, metas etc.
A análise dessa literatura nos evidenciou, também, que as reformas do Estado, intensificadas a partir da última década do século XX, não têm fronteiras. Em um “efeito de