Hakları gerçekleştirme yükümlülüğü bağlamında alınması gereken tedbirlerden biri de idari tedbirlerdir. Temelde insan hakları ve özgürlükleri ve özel olarak ayrımcılık yasağı ilkesinin gerçek anlamda hayatın her alanında uygulamaya geçirilebilmesi, devletin almış olduğu yasal tedbirlere ek olarak bir takım idari tedbirleri de almasını gerekmektedir. Alınan yasal tedbirler, ayrımcılık yasağı ile mücadele etmek noktasında çok önemli olmakla birlikte yeterli değildir.
MSHS 26. maddesinde, herhangi bir temelde ayrımcılığa karşı bütün insanların eşit ve etkili korumasının taraf devletler tarafından garanti edilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Bu pozitif yükümlülük, ayrımcılığa karşı bireylerin eylemlerini sadece yasal olarak yasaklamanın ötesinde bir yükümlülüktür458. Yasal tedbirleri,
456 p. 19-23. 457 p. 24-28. 458 SHUTTER, s. 623.
131 uygulayabilecek idari kurumların varlığı da bu yükümlülüğü gerekli kılmaktadır. Ayrıca, insan haklarının ortadan kaldırılması ve doğacak zararların giderimi bakımından etkili ve bağlayıcı olması dolayısıyla yargısal yollar önemli olmaktadır. Fakat yargısal yolun, uzun olması ve ağır işlemesi çözüme odaklı hızlı başvuru yollarının olmasını gerekli kılmaktadır459. Bu bakımdan eğitim, istihdam vb. alanlarda karşılaşılabilecek ayrımcı uygulamaları ortadan kaldırıcı ve telafi edici hızlandırılmış idari başvuru yollarının bulunması gereklidir. Ki, çoğu zaman bu idari yolların yeterli olabileceği ESKHK’nin yapmış olduğu dokuz sayılı genel yorumunda ifade edilmiştir460. Toplumdaki dezavantajlı durumda bulunan herkese yönelik olarak idari organların taraf devletlerce kurulması da diğer bir kararında değinmiştir461. Etkili mekanizmaların ve kurumların olmadığı yerlerde de, idari otoriteler, ombudspersonlar ve diğer insan hakları kuruluşları olmak üzere etkili başvuru yollarının kurulması devletlere yüklenen bir yükümlülüktür. Bu organlar, ayrımcılık yasağı ile ilgili ihlalleri araştırmalı ve telafi imkânlarını sağlamalıdırlar462.
Uluslararası hukuk belgelerinin hemen hemen hepsinde alınması gerekli yasal tedbirlere ek olarak, uygun diğer tedbirlerin alınması gerekliliği düzenlenmiştir. IAOKS’nin 2/d maddesi buna örnek verilebilir. Buna göre toplumun bütün kesimleri tarafından gerçekleştirilebilecek ırksal ayrımcılığı sona erdirecek her türlü yolun kullanılması gerekmektedir. Aynı şekilde sözleşmenin 14. maddesinde de ulusal düzeyde, sözleşme haklarının ihlalinin olduğunu ileri süren mağdurlar uygun hukuki yolları tükettikten sonra taraf devlet içerisinde şikâyetleri kabul edebilecek incelemeye yetkili bir idari organ kurulabileceği ifade edilmiştir463. Sözleşmenin denetim organı olan IAOKK de sözleşmenin uygulanmasının kolaylaştırılması için kurulabilecek ulusal kurumlar başlığını taşıyan bir tavsiye kararı vermiştir. Bu kararında ulusal komisyonların ve diğer organların kurulmasını devletlere tavsiye
459
KARAN, Ulaş, Türkiyede Ayrımcılık Yasağı İle İlgili Mevcut Başvuru Yolları, Prof. Dr.
Belgin Erdoğmuş’a Armağan, Der Yayınları, İstanbul 2011, s. 708; KARAN, Ulaş, Avrupa Birliği Ülkelerinde Ayrımcılık Yasağı Ve Eşitlik Kurumları, İnsan Hakları Ortak Platformu, Eylül 2009, s. 53.
460
ESKHK, Genel Yorum No: 9, p. 9. 461
ESKHK,Genel Yorum No: 16, p. 21. 462
ESKHK,Genel Yorum No: 16, p. 38. 463
132 edilmektedir. Bu organ; bireylerin herhangi bir ayrımcılığa maruz kalmadan insan haklarından faydalanmasına saygı gösterilmeyi geliştirme, ırk ayrımcılığına karşı koruma yönünden hükümet politikasını gözden geçirme, sözleşme hükümleri ile uyumlu yasaları izleme, taraf devletlerin sözleşme ile üstlendikleri yükümlülüklerine ilişkin halkı eğitme ve komiteye sunulacak raporların hazırlanmasında hükümete yardım etme işlevlerini yerine getirir464.
Kadınlara karşı her türlü ayrımcılığın kaldırılması bakımından da idari tedbirlerin alınması kaçınılmazdır. KKAOKS’nin ikinci maddesi bunu güvence altına almaktadır. KKAOKK’nin yapmış olduğu genel yorum no: 6 da etkili ulusal mekanizmaların kurulması gerekliliği üzerinde durulmuştur. Buna göre, hükümet politikalarının kadınlar üzerine etkisine dair görüş bildirecek, kadınların durumunu kapsamlı bir şekilde izleyebilecek, ayrımcılığın ortadan kaldırılmasına yönelik önlemler ve stratejileri etkili bir şekilde yürürlüğe koyacak ve yeni politikaları formüle etmede yardımcı olacak ve yeterli kaynak, sorumluluk ve yetkiye sahip üst düzeyde etkili ulusal mekanizma, kurumlar ve usullerin kurulması ya da güçlendirilmesi taraf devletlere tavsiye edilmiştir465.
Avrupa konseyi bünyesinde ECRI de yayınlamış olduğu genel politika tavsiye kararı no: 2’ de, ulusal düzeyde ırkçılık, yabancı düşmanlığı, antisemitizm ve hoşgörüsüzlükle mücadele edecek uzmanlaşmış organların kurulması gerektiğini ifade etmiştir466. Kurulacak bu organın sahip olması gereken nitelikler de aynı genel politika tavsiye kararında belirlenmiştir. Toplumda yer alan tüm farklı gruplar arasında iyi ilişkileri ve fırsat eşitliğini geliştirme, ayrımcılığın türlerini ortadan kaldırmaya doğru çalışma; ırkçılık, yabancı düşmanlığı, antisemitizm ve hoşgörüsüzlükle mücadele amacına ilişkin idari eylemler ve yasanın etkisi ve içeriğini izleme ve gerekliyse bu yasaları değiştirme önerileri sunma; ilgili alanlarda pratikleri ve düzenlemeleri geliştirmek için yasama ve yürütme organlarına tavsiye verme; mağdurlara mahkemeler ve kurumlar önünde haklarını güvence altına almak
464
IAOKK, Genel Tavsiye No: 17. 465
KKAOKK, Genel Tavsiye No: 6, p. 1. 466
133 için adli yardım dâhil her türlü yardım ve destek sağlama bu oluşturulacak uzmanlaşmış kurumların görevleri ve sorumlulukları arasında yer almaktadır. Bu oluşturulacak organların önemli bir özelliği, görevlerini yerine getirirken devletten baskısı altında kalmaması gereklidir. Bu organlara, kolay bir şekilde erişilebilir olması sağlanmalıdır.
ECRI, genel politika tavsiye kararı 7’de de bu organlara oluşturulması gerekliliği ve organların görevleri ve fonksiyonları ne olacağı konusunu karara bağlamıştır. Buna benzer bir şekilde ulusal model yasa da ikinci bölümünde ırk ayrımcılığına karşı bağımsız ulusal otoritelerin oluşturulmasının önemine dikkat çekmiştir.
EKHS’nde konuyla ilgili 33. maddesinde bir hüküm bulunmaktadır. Buna göre; taraf devletler kendi bünyeleri içerisinde, bu sözleşmenin uygulanmasını izleme, koruma ve geliştirmek için kendi yasal ve idari sistemine uygun bir veya daha fazla bağımsız mekanizma dâhil bir yapı kurar, devam ettirir ve güçlendirir467.
Yukarıda genel hatları ile verdiğimiz ve ülkelerin idari ve yasal sistemlerine göre farklılık arzetmekle birlikte ayrımcılık yasağının korunmasını amaçlayan bu uzmanlaşmış kurumlar “ombudsperson, komisyon veya kurum” adları ile oluşturulmaktadır. Yargısal benzeri yapılar olarak adlandırılan bu organlar genel olarak “ulusal insan hakları kurumları”, ayrımcılık yasağı yönünden ise “eşitlik kurumları olarak adlandırılmaktadır468.
Ayrımcılık yasağının ihlaline yönelik muamelelerin önlenmesi ve ortaya çıkan ayrımcı muamelelerin olumsuz sonuçlarının hızlı bir şekilde ortadan kaldırılması ya da telafi edilmesi bakımından bağımsız bu idari otoritelerin kurulmasını gerekli kılmaktadır. Bu organlar yasama ve yürütme organının bir uzantısı olmayıp idari özellikler göstermektedir. Görevleri arasında, ayrımcılık oluşturan yasal ve idari
467
Sözleşmenin orijinal metni için bkz. http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/ ConventionRightsPersonsWithDisabilities.aspx#33; Sözleşmenin resmi çevirisi için bkz. Resmi gazete, S. 27288, 14/07/2009. http://www.resmigazete.gov.tr/main.aspx?home= http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2009/07/20090714.htm&main=http://www.resmigazete. gov.tr/eskiler/2009/07/20090714.htm. (e.t. 01/08/2015).
468
KARAN, Türkiye’de Ayrımcılık Yasağı İle İlgili Mevcut Başvuru Yolları, s. 708; KARAN,
134 uygulamaları ve düzenlemeleri gözden geçirme bu konuda görüş ve tavsiye verme ve kendilerine yapılan başvuruları çözüme kavuşturma sayılabilir469.
Bu kurumlar gösterdikleri ortak özellikler bakımından sınıflandırılmaları güçlük teşkil etmez. Buna göre, ulusal kurumlar temel olarak iki ana kategoriden birine dahil edilebilir: Biri “insan hakları komisyonları” diğeri ise “ombudsperson”470. Bunlara ek olarak belirli alanlarda uzmanlaşmış insan hakları kurumları bulunmaktadır.
a. İnsan Hakları Komisyonları
Birçok ülkede, insan haklarının korunmasına ilişkin yasaların ve düzenlemelerin etkili bir şekilde uygulanmasını güvence altına almak için bu komisyonlar kurulur. Çoğu insan hakları komisyonları düzenli bir şekilde yasama organına rapor vermesi gerekmesine rağmen, onlar hükümetin organlarından bağımsız bir şekilde görevlerini yerine getirirler471.
Bağımsızlıkları gereği, komisyonlar genel olarak insan hakları alanında her biri belli ilgileri, uzmanlıkları ve tecrübeleri olan çeşitli üyelerden oluşur. Her ülke üyelerin seçimi konusunda belirli sınırlamalar ve gereklilikler getirebilir. Çeşitli uzmanlık kategorileri, siyasi partiler ya da belli yerlerden adaylar ya da temsilcilerin sayısına sınırlama getirme gibi472.
Bu komisyonların ilgi alanları ise, öncelikle medeni ve siyasi hakların korunması ve ayrımcılığın bütün çeşitlerine karşı bireyleri korumadır. Komisyonlar ayrıca ekonomik, sosyal ve kültürel hakları korumayı ve geliştirmeyi teşvik edebilirler. Bazı komisyonlar bizzat, anayasada tanınan herhangi bir hakkın ihlal
469
KARAN, Türkiye’de Ayrımcılık Yasağı ile İlgili Mevcut Başvuru Yolları, s. 712.
470
National Human Rights Institutions, A Handbook On The Establishment And Strengthening Of National Institutions For The Promation And Protection Of Human Rights, United Nations, New York, Geneva 1995, s. 7, p. 41.
471
National Human Rights Instıtutions, s. 7, p. 46. 472
135 iddiası ile ilgilenir. Diğerleri ise, ırk, din, cinsiyet, engellik ve diğer temellere dayalı olarak ayrımcılık oluşturan vakalara incelemektedir473.
Bu komisyonların görevlerinden biri, ulusal hukuka göre gerçekleşen insan hakları ihlalleri bağlamında bireylerden gelen şikâyetleri almak ve incelemektir. Birçok komisyonun önemli bir görevi de, insan haklarındaki eksiklikleri bulmak için hükümetin insan hakları politikasını düzenli olarak gözden geçirmek ve onu geliştirme yöntemlerini önermektir. Ayrıca insan haklarının tam olarak yerine getirilmesi bakımından bu komisyonların toplumu bilgilendirme sorumluluğu bulunmaktadır474.
b. Ombudsperson (Ombudsman)475, 476
İsveç kökenli olan bu kelime genel kabul gören tanıma göre, kamu otoritelerinin gerçekleştirmiş oldukları işlem ve eylemleri parlamento adına denetleyen özel bir büro ya da kişiye verilen addır477. Günümüzde birçok ülkede faaliyet gösteren bu kurum kelime anlamı olarak; “sözcü, temsilci, koruyucu, denetçi, arabulucu, başkaları için şikâyet eden kişi” gibi farklı kullanım şekilleri bulunmaktadır478. Daha geniş bir tanımlamayla, anayasa ya da özel bir yasa ile kurulan hükümetin kurumlarından, resmi yetkililerinden ya da çalışanlarından veya onun adına hareket edenlerden dolayı mağdur olan bireylerden gelen şikâyetleri alan
473
National Human Rights Institutions, s. 7, p. 48. 474
National Human Rights Institutions, s. 8, p. 49-52. 475
Kavram bu haliyle insan hak ve özgürlüklerini korumada yanlış anlaşılmalara sebebiyet verebilir. ESKHK’nin vermiş olduğu 20 nolu yorumda kullandığı şekliyle “ombudsperson” olarak telaffuz edilecektir. Bkz. ESKHK, Genel Yorum No: 20, p. 40.
476
Ayrıca İngiltere’de cinsiyet eşitliği anlayışı kapsamında kullanılmaya başlayan “ombudsperson” kelimesi çalışmanın kapsamına olan uygunluğu ve yerindeliği dolayısıyla tercih edilmiştir. KARAN, Türkiye’de Ayrımcılık Yasağı İle İlgili Mevcut Başvuru Yolları, s. 708, dipnot.
477
AKINCI, Müslüm, İsveç İdare Hukuku, Yetkin Yayınları, Ankara 2010, s. 149; FIRANK,
Bernard, The World-Wide Growth Of The Ombudsman. Prof. Dr. Bülent Nuri Esene Armağan, AÜHF Yayınları No:417, Ankara 1977, s. 159; KARAN, Türkiyede Ayrımcılık Yasağı İle İlgili Mevcut Başvuru Yolları, s. 713; KARAN, Avrupa birliği ülkelerinde ayrımcılık yasağı ve eşitlik kurumları, s. 57.
478
ARSLAN, Süleyman, İngiltere’de Ombudsman Müessesesi, Amme İdaresi Dergisi, Y. 1986,
S. 19/1, s. 157; HOŞ, Zeynep Müftüoğlu, Kamu Denetçiliği Kurumu ve Vergi Uyuşmazlıklarına Uygulanışı, TBB Dergisi, Eylül-Ekim 2014, S. 114, s. 295; AKINCI, s. 149;
136 yasama organına karşı sorumlu olan bağımsız yüksek düzeyli bir kamu görevlisinin temsil ettiği bir bürodur ve bu büro araştırma, düzeltici önerilerde bulunma ve konuları rapor etme gücüne sahiptir479.
Görüleceği gibi kurum birçok ülkenin idari düzenlemeleri arasında farklı adlarla yerini almıştır. Anayasal bir yetki ya da özel bir yasaya dayanarak hareket eden parlamento tarafından görevlendirilmiş bir kişi ya da gruptan oluşur. Bu kurumun öncelikli görevi, kamu idaresinde adilliği ve hukuka uygunluğu denetlemektir. Kurum, kamu idarelerinin adil olmayan hareketlerine karşı mağdur olan bireylerin haklarını korumak için vardır. Buna paralel olarak, kurumun önemli bir görevi d mağdur bireyler ile idare arasında önemli bir arabulucuğu sağlamaktır480. Yasamaya karşı sorumlu olan ve ondan güç ve destek alan ve yargısal benzeri olan bu kurum, bireye kamu otoritelerinin hak ve özgürlükleri çiğnemesi karşısında yalnız olmadığını hissettirmektedir481. Birincil görevi kamu yönetiminde hukuka uygunluğu denetleme olan kurum bazı ülkelerin iç hukuklarında açıkça belirtilmiş insan haklarının korunması konularıyla da ilgilenmektedir482. Dolayısıyla kamu otoriteleri karşısında; gücünü yasamadan alan bu kurumun varlığı, ayrımcılık yasağını ihlal edilmemesinin güvencelerinden biri olacaktır.
Ayrıca bu kurumlar toplumun dezavantajlı kesimleri dâhil herkes tarafından ayrımcılık yapılmaksızın erişilebilir olmalıdır. ESKHK’nin vermiş olduğu kararlarda bu durumun sağlanmasına dair politika, plan, stratejiler ve yasaların oluşturulması gerekliliği ifade edilmiştir. Buna göre, ayrımcılık yapılmaksızın herkes tarafından erişilebilir ulusal insan hakları kurumları sağlanmalıdır483.
Ülkeler, ayrımcılıkla mücadele etmek için ayrımcılığın temellerine yönelik adlarla çeşitli şekillerde ombudsperson kurumu oluşturabilmektedirler. Ancak çeşitli
479
FRANK, s. 159; AKINCI, s. 149; KARAN, Türkiye’de Ayrımcılık Yasağı ile İlgili Mevcut
Başvuru Yolları, s. 713, ARSLAN, s. 157. 480
National Human Rights Institutions, s. 8, p. 56-57. 481
AKINCI, s. 168.
482
KARAN, Avrupa Birliği Ülkelerinde Ayrımcılık Yasağı ve Eşitlik Kurumları, s. 58;KARAN,
Türkiye’de Ayrımcılık Yasağı ile İlgili Mevcut Başvuru Yolları, s. 714. 483
137 ülkelerde var olan bu duruma karşı tek bir çatı altında “eşitlik ombudspersonı” benimsenebilir. Yürürlükte olan ve ayrımcılık içeren mevzuat hükümlerini uluslararası alanda ortaya çıkan sözleşmelerle uyumlaştırma kapsamında hükümete ve yasama organına rapor sunma, ayrımcılık teşkil eden şikayetleri ele alma, halkı ayrımcılık yasağı konusunda bilinçlendirme ve bu konuda uluslararası alanda güncel gelişmeleri takip etme oluşturulacak bu kurumun görevleri arasında sayılabilir484.
c. Uzmanlaşmış İnsan Hakları Kurumları
Uluslararası insan hakları kurumları arasında bu kurumlara da yer verilmiştir. Burada koruma altına alınmak istenen grup ülkeden ülkeye farklılık göstermekle birlikte savunmasız gruplardır. Bu savunmasız grupların tamamını etkileyen en yaygın problem ise ayrımcılıktır. Menfaatleri uzman insan hakları organları tarafından korunmayı gerektiren ve çoğu zaman hükümet tarafından tanınan topluluğun üyeleri; etnik köken, dil ve dini azınlıklar, yerli halk, göçmenler, mülteciler, kadınlar, çocuklar ve engellilerdir485.
Uzmanlaşmış bu insan hakları kurumları, bir ya da daha fazla grubun korunması bakımında idari ve sosyal politikayı genellikle geliştirmek için kurulur. Çoğu durumda bu kurumlar, yukarıda bahsedilen daha az uzmanlaşmış insan hakları komisyonlarınkine benzer fonksiyonları yerine getirmektedir. Bu kurumlar genellikle tamamen bir gruba karşı ya da gruptaki üyelere karşı ayrımcılık vakalarını ve türlerini araştırmak için görevlendirilir486.