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Apesar da SNH continuar o processo de implantação do SNHIS, pouco a pouco a ideia do sistema foi sendo enfraquecida, tanto com a redução de recursos mobilizados para o FNHIS como com a implementação de políticas e programas habitacionais como o PAC e Minha Casa Minha Vida (PMCMV), como verificado adiante, que desconsideram a existência do SNHIS e estabelecem normativas de decisão e implementação que não dialogam com o sistema instituído.

É importante notar que apesar da saída de Olívio Dutra ter representado um marco de inflexão para os atores da reforma urbana e o início de um ciclo de incertezas sobre a continuidade da política urbana, como visto ao longo desta seção, o Ministério das Cidades já nasce em meio a muitas contradições que já se revelam durante a gestão de Dutra.

Os primeiros anos do MCidades foram marcados por uma euforia em torno das grandes conquistas pela incorporação de propostas gestadas desde a década de 1980 pelos atores da reforma urbana; contudo, também foram marcados por uma restrição orçamentária definida pela política fiscal e defendida pelo Núcleo Estratégico do Governo. Isso comprometeu a amplitude das vitórias da plataforma da reforma urbana e ações do Ministério. Não apenas restrições de recursos marcaram estes primeiros anos, mas uma série de outras limitações foram impostas devido ao posicionamento contrário do núcleo de comando do governo à Agenda da Reforma Urbana. Todas estas restrições acabaram não permitindo que a Agenda da Reforma Urbana se incorporasse na Agenda Governamental, como esperavam os militantes com a criação de um Ministério para isso.

A despeito da não incorporação efetiva na agenda central do governo, em termos formais, pode-se afirmar que houve incorporação dos princípios dos três eixos estruturantes da plataforma da reforma urbana nas ações delineadas pelo Ministério neste primeiro momento, com especial ênfase para o eixo de gestão democrática. A gestão de Olívio Dutra no MCidades foi de considerável capacidade de incorporação da Agenda da Reforma Urbana nas práticas de gestão e nas políticas produzidas pelo MCidades. Esta incorporação formal no âmbito do Ministério não significou, todavia, que as diretrizes definidas seriam respeitadas nas ações determinadas em instâncias centrais do governo, como a Casa Civil e o Ministério do Planejamento, e o Ministério da Fazenda, conforme exposto nos programas implementados em seguida, abordados na próxima seção.

A garantia de autoridade formal ao MCidades não constituiu automaticamente sua autoridade prática (ABERS; KECK, 2013), que precisou ser disputada em um contexto de uma política com múltiplos interesses, contradições, atores e órgãos envolvidos. A luta do Ministério para exercer autoridade prática no setor esteve presente durante todo o período, mesmo com o aval do Presidente e a participação de atores da rede de reforma urbana em sua construção institucional, em especial mediante os processos de construção da Conferência e da Campanha do Plano Diretores, que foram utilizados como elementos centrais para conferir legitimidade ao Ministério perante, não apenas a sociedade, mas o próprio governo (especialmente seu Núcleo Estratégico, que concentrava grande poder no setor desde a extinção do BNH).

A escolha pelo Presidente Lula de inserir o MCidades, como moeda de troca, na reforma ministerial realizada para garantir a governabilidade, no entanto, era um forte indício de que a autoridade prática do Ministério estava longe de ser alcançada de forma integral. A

consolidação da Agenda da Reforma Urbana no setor urbano, tampouco.

Uma consequência importante da tensão entre a força centrífuga de partidos e regiões e a força centrípeta do poder executivo do chamado “presidencialismo de coalizão” é a fragmentação produzida dentro do próprio Poder Executivo (SANTOS, 2002). Presidentes brasileiros, para obter governabilidade em um sistema multipartidário, onde eles raramente têm uma completa maioria, costumam repartir o Poder Executivo. Assim, os presidentes brasileiros agem como primeiros-ministros em sistemas parlamentaristas, distribuindo o controle sobre as agências governamentais aos membros da coligação partidária, muitas vezes na proporção da distribuição de lugares da coalizão na legislatura. Este conjunto de práticas torna o sistema governável, mas complica a sua administração, na medida em que a concessão de autonomia substancial para cada órgão do governo faz com que eles trabalhem de acordo com diversas, e por vezes, contraditórias lógicas (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1998; ABERS; KECK, 2013).

Neste cenário, para manter o controle sobre as políticas prioritárias, o Presidente usa diferentes estratégias, entre elas a preservação de alguns cargos estratégicos e o estabelecimento de arranjos decisórios mais centralizados (SILVA, 2014). Desde a saída de Olívio Dutra, todos os novos ministros que passaram pelo MCidades, tanto nas gestões de Lula quanto de Dilma, têm sido do PP. Apenas a secretaria de habitação tem se mantido preservada como um núcleo petista.

O projeto político do Partido dos Trabalhadores (PT) pressuponha crescimento econômico com aumento de empregos no país e ampliação dos programas sociais, elementos de conexão eleitoral do partido com suas recentes bases históricas. Tendo em vista as preferências demonstradas pelo Presidente desde suas primeiras campanhas, a habitação passa a ocupar um lugar de destaque dentro da agenda petista no governo federal. Assim, a habitação, que desde o Projeto Moradia se apresentava publicamente como prioritária entre as políticas urbanas nos projetos petistas, constituiu-se como o único núcleo preservado do MCidades, onde o PT continuou a conduzir a política.

A manutenção da condução da SNH, assim como a migração de Jorge Hereda para a Vice- Presidência do governo da CEF, parece ter sido a estratégia presidencial que adiantaria a emergência da habitação como prioritária na Agenda Governamental, passando a mesma a ser tratada como um instrumento para promover a retomada do crescimento econômico, e da geração de renda e de emprego, como prenunciada no Projeto Moradia.

A partir deste momento, Jorge Hereda só sairia do cargo para torna-se Presidente da CEF, em 2011, e a Vice-Presidência de governo da CEF seria conduzida por quadros petistas, como exceção de um único momento, em 2013, durante o primeiro mandato de Dilma Roussef.

Na SNH, como já comentado, a condução também se mantém com um quadro petista. No quadro a seguir, que apresenta o resumo dos cargos diretivos do MCidades, SNH e da CEF ao longo das gestões de Lula e Dilma, observa-se com clareza a estratégia de concentração de quadros ligados ao Gabinete da Presidência da República na condução do setor habitacional a partir da entrega da condução do MCidades para o PP.

Quadro 1 – Cargos Diretivos MCidades, SHN e CEF nas gestões de Lula e Dilma64

Fonte: Elaboração própria.

Assim, apesar de no segundo mandato do governo Lula o MCidades ter se caracterizado pela redução significativa de membros do partido do Presidente e de profissionais experientes na área urbana, devido aos cargos cedidos para o PP, o controle da SNH por Inês Magalhães, assim como a presença de Jorge Hereda na CEF como Vice-Presidente de governo, podem ser interpretados como a manutenção de espaços privilegiados para a política habitacional, o que lhes permitiu reter parte do controle sobre essa política setorial quando esta se tornaria central na Agenda Governamental. O discurso de um dirigente da SNH entrevistado para este trabalho mostra como se estabeleceu uma chave de comando para a habitação ligada ao Presidente que manteria esta política sob sua égide:

Tem uma coisa que eu vou te falar também do perfil da Inês [Magalhães]. A Inês foi do grupo de transição, né, ela fez a transição, ela era do circuito, é, não sei como se diz hoje, do José Dirceu, a Inês é. Por isso que ela participou da transição, ela tem esse trânsito, eu acho que essa vivência política dela, essa matriz política dela, deu a ela essa governança,

64 _{Os espaços coloridos de vermelho representam os cargos indicados pelo PT (Partido dos}

Trabalhadores), os espaços coloridos de azul representam os cargos indicados pelo PP (Partido Progressista), e os espaços coloridos de branco representam cargos que não tiveram indicação partidária. Cargo MCIDADES Ministro0das0 Cidades0 Secretária0de0 Habitação0 CEF Presidência0 VP0de0Governo0 0VP0de0Habitação0 (Trimestre) 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 (Ano) José0Urbano0Duarte Inês0da0Silva0Magalhães Jorge0Fontes0Hereda José0C.0 Medaglia0F. José0Urbano0Duarte Gilberto0 Magalhães0 Occhi 2013 2014

Jorge0Eduardo0Levi0Mattoso Maria0Fernanda0Ramos0Coelho Jorge0Fontes0Hereda

2008 2009 2010 2011 2012 2003 2004 2005 2006 2007 Aser0Cortines0Peixoto0Filho Gilberto0 Magalhães0 Occhi Jorge0Fontes0Hereda Olívio0Dutra0de0Oliveira Márcio0Fortes0de0Almeida Mário0Silvio0 Mendes0 Negromonte Aguinaldo0Ribeiro

governabilidade. Mas mais do que trânsito, ela não funciona como político, ela não funciona como um Deputado que tem trânsito, como um Senador que tem trânsito, que bate na porta. Ela é mais de criar, saber fazer essa atuação necessária pra que a gente emplacasse muita coisa que tá aí. Vou te contar uma coisa. Por exemplo, o Montenegro que estava aqui, o Montenegro que era do Saneamento, não sobreviveu 20 dias, a Caixa estava na porta. Não estou dizendo que ele estava certo ou não, mas tinha outro perfil (...) Então é isso assim, a Inês é assim. O Jorge [Hereda] na Caixa também, esse milagre né, porque 11 Vice-Presidências, os interesses financeiros, quer dizer, a capacidade dele de atender ao mercado e a coisa

e atender desígnios presidenciais, não tenha dúvida. Esse

comprometimento dele, ele bate na mesa: eu sou do Governo!!! Quer dizer, é muito por trás da Inês, e é também muito por trás dele [Jorge Hereda]. Acho que os dois... acredito que deva ser o da Miriam [Belchior] também, porque no final das contas né, é assim, enfim... (ENTREVISTADO 4).

Como demonstra a próxima seção que trata mais especificamente da agenda do setor produtivo da construção civil para a habitação, o núcleo estratégico do governo era resistente à política à autoridade e autonomia do MCidades e à política urbana que seus gestores iniciais pretendiam implementar, mas não à política habitacional em si. Como Jorge Hereda e Inês Magalhães representavam uma visão para a política habitacional alinhada com as vontades do Presidente e do Núcleo Estratégico já apresentadas no Projeto Moradia, estes atores foram privilegiados na condução da gestão da política habitacional que passaria a ser formulada por este Núcleo Estratégico.

A partir do segundo mandato do Presidente Lula, a habitação entra definitivamente na agenda prioritária do governo, mas apesar da estratégia criada para o controle dos principais cargos do setor, a SNH não ganha autonomia na condução da política, ao contrário, observa-se a entrada definitiva do Núcleo Estratégico do Governo - agora com Dilma Rousseff comandando a Casa Civil e Guido Mantega o Ministério da Fazenda - no processo decisório sobre a política habitacional. Na prática, a SNH passa a responder diretamente ao Palácio do Planalto.

A Caixa, por sua vez, passa a ter um papel mais importante na definição das políticas, e seu lugar no núcleo central de decisão consolida-se definitivamente com o programa Minha Casa Minha Vida. A posição de Vice-Presidente de governo e posteriormente de Presidente da Caixa, dada à Jorge Hereda, foi importante para esta consolidação do papel da CEF junto ao núcleo estratégico do governo. Jorge Hereda, filiado ao PT, tinha autoridade prática que lhe foi conferida por sua longa trajetória na gestão da área habitacional em prefeituras petistas, por sua interlocução com os movimentos sociais, e por sua ligação direta com o Presidente, como demostra a entrevista com um dirigente da CEF:

Na verdade, a Caixa é um principal braço executor das políticas públicas do governo. A rigor a gente quem deveria formular as políticas. A gente participa, participaria, estou falando no pretérito imperfeito porque não é exatamente assim que funciona, participaria de audiências a respeito das formulações dessas políticas e executaríamos as políticas. Participaria de uma forma mais subliminar ou acessória por questões operacionais a gente teria direito de interferir, o que viabiliza, o que não viabiliza, mas na

verdade não é bem assim, é melhor ainda do que isso porque nós participamos ativamente na formulação sim. (...) Eu particularmente

participei muito das discussões do programa Minha Casa Minha Vida lá no Ministério da Fazenda. E, claro o Presidente da Caixa [Jorge Hereda] que tem o status de ministro para a Presidente, ele é muito ouvido e eu participei de algumas discussões que esquentava o clima mesmo, o tempo, em que a Caixa defendia posições sim: ‘isso não vai dar certo, isso não funciona desse jeito’. Não tinha aquela coisa velada de porque estou no Ministério das Cidades ou porque estou no Ministério da Fazenda não posso dizer certas coisas. Não. Era aberto para discussão mesmo e as discussões às vezes eram acirradas. Eu participei de muitas, altas madrugadas. Teotônio [Diretor executivo do Departamento de Habitação (Dehab) da Caixa Econômica Federal] não saía disso, tanto que não sai até hoje, deve estar lá cuidando disso. Mas o que é importante: a Caixa intervém sim e muito! (ENTREVISTADO 12, grifo nosso).

Na Caixa, Jorge Hereda, com a autoridade prática que tinha, faz um caminho ambíguo. Ao mesmo tempo que afirma ter ido para a Caixa para construir junto com o MCidades uma estrutura de decisão forte para o setor habitacional, o novo Vice-Presidente da CEF começa a estruturar um arranjo institucional que amplia a autoridade prática da CEF e tira poder do MCidades e da SNH, reconfigurando o papel inicial no governo onde Jorge Hereda era o principal ator da política habitacional

Quando ele [Jorge Hereda] foi para a Caixa eu falei: está vendo, você fazendo isso, você vai estar fortalecendo ainda mais essa visão de que a Caixa não sei o que, não sei o que lá, quebrei o pau com ele, discutimos pra caramba e tal. Aí ele foi e o Ministério [das Cidades] também com pouca estrutura que tinha, a Caixa acabou, claro, que assumindo cada vez mais esse papel não só do executor, mas também de formulador da política. Pela primeira vez criou uma mega área de governo para todas as políticas de governo e que depois, agora mais recentemente, passa a se ter uma super estrutura para a parte de habitação e tudo foi fortalecendo e a parte de educação social, porque a Caixa tinha uma grande ação em educação de mercado, do mercado, o mercado subsidiado pelo Fundo de Garantia e tal, mas como vai aumentando os recursos de investimento para a habitação, recursos orçamentários, ela vai também, a Caixa também vai se adaptando a essa nova realidade governamental e ficando cada vez mais forte (ENTREVISTADO 1).

Com a definição da política habitacional como prioritária na agenda presidencial, o orçamento do Ministério das Cidades aumentou exponencialmente. No entanto, o ministério perdeu autonomia na elaboração e coordenação dessa política setorial, visto que tal política passou a ser de responsabilidade compartilhada com um colegiado de ministérios, o qual incluiu a Casa Civil, o Ministério da Fazenda (MF) e o Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão (MPOG), e a CEF. Ou seja, ganha-se mais peso na autoridade formal, mas diminui-se sua autoridade prática.

A Caixa, por sua vez, ganha mais peso na estrutura governamental e vai sendo cada vez mais dotada de estrutura para cumprir este papel que lhe é designado. Um dado interessante da maior sobrepujança da Caixa sobre o MCidades refere-se ao número de funcionários contratados durante as gestões petistas para ambas as instituições. Enquanto a Caixa realizou concursos para contratação de 70.936 novos funcionários entre 2003 e 2014, o MCidades contratou, por intermédio de concursos, 304 funcionários, sendo parte destes temporários e não para um quadro permanente (MPOG, 2014).65

Os balanços de acompanhamento dos PPA deste período realizados do MPOG (BRASIL, 2007; BRASIL, 2011) identificam a fragilidade institucional do MCidades como a falta de recursos humanos adequados66, mas mesmo com estas avaliações, pouco se incrementou a estrutura deste Ministério, ao contrário da CEF que no mesmo período teve um importante desenvolvimento em sua estrutura.

Os esquemas a seguir demonstram o processo decisório estabelecidos na política habitacional nos governos petistas. Diferentemente dos desejos expressos da primeira equipe de comando do MCidades, à medida que a habitação se torna uma política prioritária, esta instituição perde poder no esquema decisório do governo, em detrimento da Caixa e do Núcleo Central do governo.

No processo decisório desejado pelos dirigentes iniciais do MCidades, a Caixa seria um órgão de execução da política habitacional, a qual estaria submetida ao MCidades que ocuparia um papel de formulador e gestor da política, conforme figura a seguir.

65

Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/editoria.asp?p=editoria&index=63&ler=s1141>. Acesso em: 20 mar. 2015.

66

gerencial, a infraestrutura disponível inadequada, além da quantidade insuficiente de recursos humanos na equipe gerencial. Em que pese o concurso público e a admissão de novos funcionários no decorrer do ano de 2006, vários servidores já solicitaram exoneração, especialmente em razão da procura por outras atividades que oferecem melhores remunerações” (BRASIL, 2007, p. 38). “(...) Há carência de recursos materiais nas equipes executoras para acompanhamentos sistemáticos em campo de todas as iniciativas. A quantidade de recursos humanos na equipe gerencial também é inadequada” (BRASIL, 2011, p. 21).

Figura 4 – Esquema do projeto decisório desejado para a política habitacional Federal pelos dirigentes iniciais do MCidades

Fonte: Elaboração própria.

No entanto, durante a primeira gestão de Lula, enquanto a habitação ainda não havia entrado para o rol das políticas prioritárias, o processo decisório estabelecido apresentava uma clara disputa entre o MCidades e a Caixa que dividiam os papéis de gestor e planejador da política, sendo a Caixa ainda a executora.

Figura 5 – Esquema sobre o projeto decisório da política habitacional na 1ª gestão de Lula

A partir da segunda gestão de Lula, e nos anos que se seguiram, a política habitacional ascende ao status de política prioritária e o esquema decisório se altera expressivamente, tornando-se mais complexo. O Núcleo Estratégico do governo assume um papel central na formulação e condução desta política, sendo o principal articulador dos atores do setor em torno da concepção da política de habitação. A Caixa e o MCidades passam a estar em posições de subordinação ao núcleo estratégico e disputam o papel de gestão. Apesar de formalmente o MCidades ser o gestor da política habitacional, na prática, a Caixa passa a assumir cada vez mais o papel de gestão desta política, sendo ainda seu executor.

Figura 6 – Esquema sobre o projeto decisório da política habitacional na 2ª gestão de Lula e 1ª gestão de Dilma

Fonte: Elaboração própria.

Este esquema decisório estabelecido para a política habitacional foi fundamental para o incremento da concertação entre os atores (WERNECK VIANNA, 2007; SALLUM JÚNIOR, 2008; PEDROTI, 2011) em torno da política habitacional que viria a se consolidar a partir da segunda gestão de Lula. Com a configuração de duas instâncias de gestão paralelas – o MCidades e a Caixa – que são ao mesmo tempo concorrentes e parceiras, era importante criar um ambiente institucional favorável para a disseminação das práticas de duas agendas concorrentes – da reforma urbana e imobiliária – no modelo de arbitragem (PEDROTI, 2011) que marcou a gestão petista.