Öğretideki genel görüşe göre idari kolluk, genel ve özel idari kolluk olmak üzere ikiye ayrılır. Genel idari kolluk; kamu güvenliği, kamu huzuru ve genel sağlık amacıyla, belirli bir toprak üzerinde bulunan her birey, her grup ve her çeşit faaliyet hakkında yetkili olan kolluktur. Özel idari kolluk ise; bütün faaliyetler hakkında değil sadece belirli bir faaliyet kategorisine veya belirli grup kişiler hakkında yetkili olan kolluktur50.
Ancak öğretide genel ve özel idari kolluk ayrımında çeşitli farklı görüşlere de rastlanmaktadır. Nitekim GÖZLER’e göre Türkiye’de belediye kolluğu ile köy kolluğunu da (köy bekçileri) genel idari kolluk arasında saymak gerekir51.
Öğretide özel kolluğun genel idari kolluktan farkının üç noktada ortaya çıktığını savunulmaktadırlar52:
47 GÖZÜBÜYÜK, age., s.275; Örneğin: Trafik kurallarına uymadığı için trafik polislerince ceza tutanağı tanzim edilen kimse, bu işlem aleyhine idare mahkemelerine dava açması gerekir.
48 GÖZÜBÜYÜK, age., s.274.
49 KIRATLI, age., s.35.
50 GÖZLER, İdare Hukuku Dersleri, s.472.
51 GÖZLER, İdare Hukuku Dersleri, s.473; “Belediye kolluğu ve köy kolluğu belirli bir coğrafi alanda genel yetkili bir kolluktur. Çünkü mahalli idareler belirli bir coğrafi alanda genel yetkili kamu tüzel kişilerdir. Dolayısıyla mahalli idarelerin kolluk alanında sadece belirli bir tür faaliyet konusunda yetkili olmaları mümkün değildir. Gerek Belediye Kanunu, gerekse Köy Kanunun da belediye ve köy kolluğuna verilen görevler belirli bir faaliyet türüyle sınırlı olmayıp, belediye ve köy sınırları içinde icra edilen bütün faaliyet türlerine ilişkindir.”
52 GÖZÜBÜYÜK/TAN, age., s.603.
1) Yetkili makamın belirlenmesindeki özellik: Özel kolluk yetkisi normal olarak kolluk yetkisine sahip olmayan bir makama tanınmaktadır. Kolluk faaliyeti ile ilgili hizmeti gören Bakanlığa ve genel müdürlüğe bağlı olarak faaliyette bulunurlar. Bu nedenle özel kolluğa “hizmet kolluğu” adı da verilmektedir; orman ve turizm kolluğu gibi.
2) Özel kolluğun kullanılmasının bağlı olduğu usullerin genel kolluğunkinden farklılığı: Bazı kolluk faaliyetleri genel idari kolluğunkinden farklı bir amaç izlememekle beraber farklı usullere bağlanmış olabilir.
Örneğin; “gayri sıhhi müesseseler” 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu53 ile özel rejime bağlanarak, bu konuda Sağlık Bakanlığı ile mülki idare amirlerine yetki tanınmış ve kullanılma usulleri belirlenmiştir. Örneğin, fırında hamur yoğurma makinesi çalıştırılabilmesi için 1580 sayılı Belediye Kanununa (md.15) göre işletme izni alınması yeterli olmayıp, 1593 sayılı yasaya göre mülki idare amirinden de izin alınması gerekir.
3) Özel kolluğun amacı kısmen veya tamamen genel kolluğunkinden farklı olabilir: Eski eser ve anıtların korunması amacıyla idareye verilen kolluk yetkisi veya av kolluğu bunun örnekleridir.
1. Genel İdari Kolluk
Emniyet Teşkilatı Kanununa göre genel idari kolluk Polis ve Jandarmadan oluşmaktadır. Genel idari kolluğun görevi tüm ülkede kamu düzenini korumaktır54. 5442 sayılı İl İdaresi Kanununun55 11. ve 32.
maddelerinde ise il ve ilçede huzur ve güvenliğin, kamu esenliğinin sağlanmasından vali ve kaymakamın sorumlu olduğu hükme bağlanmış, vali ve kaymakamın bu görevi il ve ilçedeki genel ve özel kolluk kuvvetleri aracılığıyla yerine getireceği belirtilmiştir.
a. Polis
Polis tabirinin menşei eski Grek lisanı olup bu kelime, ilk kullanılışında şehir devletlerin teşekkülünü ve sonra da devlet idaresini,
53 Resmi Gazete, 06.05.1930, sayı; 1489.
54 ONAR, age., s.1470.
55 Resmi Gazete, 18.06.1949, sayı; 7236.
hükümeti, yani bütün site idaresini ve sitedeki hükümet faaliyetlerini ifade etmekteydi56.
P o l i s sözcüğünün kökü latincede “politia” (devlet), eski yunanca da “polis” (şehir, devlet, site, kent) olarak karşımıza çıkmaktadır.
Yine eski yunancada “politia”, “şehrin düzeni”, “kent yönetimi”, “yönetim, idare”, “devlet vatandaşlığı” gibi anlamları “politia” ise “vatandaş” anlamını taşımaktadır.57
3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanununun 4. maddesine göre polis silahlı icra ve inzibat kuvvetidir. Polis teşkilatı, belediye sınırları içinde kamu düzenini, konut dokunulmazlığını, halkın ırz, can ve malını koruyarak kamunun istirahatını temin etmek, yardıma muhtaç olanlara yardım etmekle görevlidir.
Polis teşkilatı, İçişleri Bakanlığına bağlı Emniyet Genel Müdürlüğü bünyesinde teşkilatlanmış olup, devlet içinde silahlı kuvvetler dışında en önemli silahlı güçtür58.
b. Jandarma
Türkiye Cumhuriyeti Jandarması genel emniyet ve asayişi korumak, kanun ve nizamların verdiği görevleri yapmak, kanun ve mevzuata dayanan hükümet emirlerini yerine getirmekle görevli silahlı kolluk kuvvetidir.
Jandarma askeri yönü olmakla birlikte sivil idarenin emri altında olan bir kolluk kuvvetidir.
Jandarma Teşkilatının yapısı ve tarihçesi ile Türk idare yapısı içerisindeki yerini iki ve üçüncü bölümlerde çok ayrıntılı olarak ele
56 ONAR, age., s.1476.
57 SOKULLU-AKINCI Füsun, Polis Toplumsal Bir Kurum Olarak Gelişmesi Polis Alt-Kültürü ve İnsan Hakları, İstanbul 1990, s.18; DERBİL Süheyp, “Polis Kavramı” AÜHFD, 1944, s.474; HAFIZOĞULLARI Zeki, “İnsan Hakları, Polis Görevi ve Yetkisi”, AÜHFD, C:44, Sayı:1-4, Ankara 1995, s.566; Bu kelime Yunanca “hükümet etme/Yönetme sanatı “ anlamına gelen “politeia” kelimesinden; bu da kentli/vatandaş anlamına gelen “polites”
kelimesinden gelmektedir. Polites kelimesi ise kend/site anlamına “polis” kelimesiyle, suçları önlemek, kamu düzenini korumak amacıyla devlet tarafından yürütülen faaliyet, bu faaliyete uygun örgütlenme, faaliyeti yürütecek kamu görevlisi/memur anlaşılmaktadır.
58 ŞEKERCİOĞLU Metin, Kolluğun Yargısal Görevleri Hakkında Kılavuz, Ankara 1980, s.21.
alacağımızdan burada bu kadar bilgi vermeyi yeterli buluyoruz.
2. Genel Kolluk İçinde Özel Kolluk Görevi Yapan Birimler
Polis ve Jandarma teşkilatları içerisinde yer alan ancak; bazı özel kolluk görevleri için teşkil edilmiş birimlerde vardır. Bu birimler;
(a) Polis Çevik Kuvvet Birimleri ve Özel Timler: 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanununun Ek 7. maddesine göre kurulmuş ve görev ve çalışma usul ve esasları ise Polis Çevik Kuvvet Yönetmeliği59 i l e düzenlenmiştir. Daha çok toplumsal olaylarda kullanılmak üzere görev yaparlar.
(b) Jandarma Komando Birlikleri: Jandarma Teşkilat Görev ve Yetkileri Yönetmeliğinin 5. maddesine istinaden mülki teşkilata tabi olan ve olmayan olarak iki farklı şekilde teşkil edilmişlerdir. Özellikleri iç güvenlik birimlerinin gücü dışında ki olaylar i l e toplantı ve gösteri yürüyüşlerine müdahale etmek üzere kurulmuşlardır.
(c) Jandarma Koruma Birlikleri: Rafineri, havalimanı, radyoevi, ceza infaz kurumu ve tutukevi gibi kritik ve hassas tesislerin korunması ile görevlendirilmiş birliklerdir. Jandarma Teşkilat Görev ve Yetkileri Yönetmeliğinin md.5/f e göre mülki teşkilata tabi olarak teşkil edilmişlerdir.
(d) Trafik Kolluğu: 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun60 6.
maddesine istinaden sadece trafik kontrol görevi yapmak üzere polis ve jandarma içerisinde kurulmuş birimlerdir.
3. Özel İdari Kolluk
Genel idari kolluk yanında bazı özel kanunlarda (1580 sayılı Belediye Kanunu, 442 sayılı Köy Kanunu vb.) dirlik, esenlik ve genel sağlığın korunması için özel kolluk teşkilatı kurulması öngörülmüştür. Emniyet Teşkilatı Kanununun 3. maddesine göre özel kolluk, genel kolluk dışında özel
59 Resmi Gazete, 30.12.1982, sayı; 17914.
60 Resmi Gazete, 18.10.1983, sayı; 18195.
kanunlara göre kurulan ve bu kanunla verilen belli görevleri yapan kolluktur61. Özel idari kolluk amacı genel idari kolluğun yöneldiği güvenlik, sağlık, dirlik-esenlik dışında ve tamamen farklı bir alan ve konunun korunmasıdır62. Özel kolluğun kendilerine mahsus bir kanunları vardır ve bunlar bu kanunlarla belirlenmiş “muayyen vazifeleri” yerine getirirler63. Bu anlamda özel idari kolluğun görev alanı sınırlıdır64. Özel kolluk olarak;
sınırların korunması görevini yapan sınır kolluğu; 2937 sayılı Devlet İstihbarat Hizmetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Kanunu ile kurulmuş olan MİT; 442 sayılı Köy Kanununa göre görevlendirilebilen Köy Korucuları; 4081 sayılı Çiftçi Mallarının Korunması Hakkında Kanun ile kurulan Çiftçi Mallarını Koruma Bekçileri; 6831 sayılı Orman Kanunu ile kurulan Orman Kolluğu;
5188 Sayılı Özel Güvenlik Hizmetleri Hakkında Kanuna göre kurulan Özel Güvenlik Teşkilatları; Gümrük Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK ile kurulan Gümrük ve Tekel Kolluğu; 2692 sayılı kanunla kurulmuş olan Sahil Güvenlik Komutanlığı; 211 sayılı İç Hizmet Kanuna göre görev yapan Ordu Kolluğu (Askeri inzibat); 1580 sayılı Belediye Kanununa göre kurulan Belediye Kolluğu sayılabilir.
Özel yasalarla düzenleme konusu yapılmış olan genel idari kolluğun uzmanlaşmış dalları ile özel kolluğun karıştırılmaması da gerekmektedir. Örneğin, 1964 yılında 654 sayılı Toplum Zabıtası Kurulması Hakkında Kanun ile kurulan Toplum Polisi ve toplum polisi yerine oluşturulan
61 GİRİTLİ, İsmet/BİLGEN Pertev/ AKGÜNER Tayfun, İdare Hukuku, İstanbul 2001, s.743 vd.; Yazarlara göre Özel idari kolluk iki anlama gelmektedir. Birincisi, genel idari kolluk gibi ayrı hukuksal düzene bağlı olup, genel idari kolluktan ayrı kolluk otoritelerinin emri altında olan kolluktur. Burada güvenlik ve sağlığı korumak amacıyla, genel idari kolluktan farklı bir kolluk otoritesinin etkinliği söz konusudur. Bu tür kolluk etkinliği içine, genel idari kolluktan farklı konuları içeren ve amaçlar güden kollukta girer. Örneğin Belediye Kolluğu gibi, İkincisi, genel idari kolluğun özellik gösteren bölümlerinin ondan ayrılarak oluşturduğu kolluktur.
Demiryolları ve hava trafiği kolluğu gibi.
62 ÖZAY, age., s.502; Örneğin özel idari kolluğun en çağdaş örneği doğal ve kültürel malvarlıklarının korunmasının ne güvenlik, ne sağlık ve ne de dirlik-esenlikle herhangi bir ilgisi bulunmamaktadır.
63 GÖZLER, İdare Hukuku Dersleri, s.475.
64 YENİSEY Feridun, Uygulanan ve Olması Gereken Ceza Muhakemesi Hukuku, Hazırlık Soruşturması ve Polis, İstanbul 1993, s.79.
Çevik Kuvvet gibi65.
4. Kolluk Yetkisi Kullanan Kamu Görevlileri
Genel kolluğun bazı durumlarda meydana gelen olaylarda gecikmesi ihtimali nedeni ile bazı kamu görevlilerine olaylara el koyma ve önleyici kolluk tedbirleri alma yetkisi verilmiştir66. Bunlara örnek olarak; gemi kaptanları, köy muhtarları, su ürünleri kontrolörleri ile Tarım, Orman ve Köy İşleri Bakanlığı mensupları, olağanüstü hallerde kolluk yetkisi kullanan askeri birlikler, sıkıyönetimde görev yapan askeri birlikler sayılabilir67.
IV. İDARİ KOLLUK İŞLEMLERİ
Kolluk makamları idari kolluk faaliyetlerini yerine getirirken belli usuller içerisinde işlemler yaparak, işlemlere aykırı davranışta bulunanlar hakkında yaptırım uygulamaktadırlar. İdari kolluk makamlarının bu işlem ve yaptırımları düzenleyici işlem ya da bireysel işlem şeklinde olmaktadır68.