İdare, kamu düzenini koruyup kollamak için öncelikle düzenleyici işlemler ihdas etmektedir. Düzenleyici idari işlemlerle kolluk makamları bireylerin işlemlerden haberdar olarak davranışlarını önceden ayarlayabilmelerini sağlamaktadır. Bu düzenli idare ilkesinin gereğidir69.
Düzenleyici işlem yapma yetkisi kolluk makamlarına aittir. Kolluk makamları; Bakanlar Kurulu, İçişleri Bakanı ve valilerdir. Düzenleyici kolluk işlemleri ise; tüzük, yönetmelik ve genel emirdir. Tüzük Bakanlar Kurulu,
65 GÖZÜBÜYÜK/TAN, age., s.604.; Bunlar işbölümü sonucu genel idari kolluğun uzmanlaşmış dallarıdır. Aynı şekilde vergi, döviz ve eski eser kaçakçılığı konularında görev yapmak üzere oluşturulan, idari ve adli kolluk yetkilerine sahip mali polis de genel idari kolluk içinde uzmanlaşmış bir daldır.
66 YENİSEY, Uygulanan ve Olması Gereken Ceza Muhakemesi Hukuku, s.81.
67 KOÇ Cihan, Kolluğun Adli Görevleri, Ankara 2002, s.27 vd.; Örneğin, köylerde meydana gelen olaylarda genel kolluk görevlileri gelinceye kadar köy muhtarları acele önlemleri almak konusunda yetkili ve görevlidir.
68 ONAR, age., s.1487.
69 KIRATLI, age., s.31.
yönetmelik İçişleri Bakanı, genel emirde valiler tarafından çıkarılmaktadır70. İdare, kolluk alanında hem düzenleyici genel, yani “kural”, hem de birel nitelikli “işlem”ler yapabildiği gibi, genel kararlar da alabilir. Bunlara örnekler vermek gerekirse “Gıda Maddeleri Tüzüğü” bir genel düzenleyici işlem olduğu halde, belirli bir durum ve zaman için yapılan ve belirli süre yürürlükte kaldıktan sonra kendiliğinden kalkan “geçici düzenleme” ler “genel karar”
lardır71.
Temel hak ve özgürlükleri yakından ilgilendiren kolluk faaliyetleri alanında düzenleyici işlemler yapma yetkisinin idareye tanınması Anayasanın 13. maddesine aykırı gibi gözükebilir. Ancak kanun koyucu kamu düzenini tehdit eden olayları ve bu olaylara karşı alınacak tedbirleri ayrıntıları ile öngörüp düzenleyemez. Kanunla genel ilke ve esaslar getirilmektedir. Kanun koyucunun verdiği yetki dahilinde kamu düzenini tehlikeye düşüren olayların ve bu olaylara karşı alınacak tedbirlerin düzenleyici işlemler ile belirlenmesi gerekmektedir72.
Düzenleyici idari işlemler önceden izin alma, önceden haber verme, faaliyetin kurala bağlanması şeklinde olmaktadır.
1. Önceden İzin Alma (Önleyici Sistem)
Bireylerin kamu düzeni açısından tehlikeli olan bazı faaliyetlerini yapılabilmeleri için önceden kolluk makamlarından izin almaları gerekir.
Gerek Türk, gerekse Fransız hukukunda kamu düzeni bakımından telafisi imkânsız zararlar doğuracak faaliyetler “izin usulü”ne tâbi tutulmuştur73. Kolluk makamları tarafından izin verilmedikçe söz konusu faaliyet yapılamaz.
Bu yolla idare bazı faaliyetleri önceden denetleyebilmekte ve gerektiğinde izin vermemek suretiyle engelleyebilmektedir. Ancak bireylerin ve toplulukların suç niteliğinden olmayan faaliyetlerinin tümü ile yasaklanması
70 GÖZÜBÜYÜK/TAN, age., s.611.
71 ÖZAY, age., s.505.
72 GÜNDAY, age., s.196.; Örneğin bir şehirde belirli bölge bazı günlerde trafiğe kapatılabilir.
Genellikle devlet büyüklerinin yaptığı faaliyetlerde sık sık bu düzenleyici işleme başvurulmaktadır.
73 GÖZLER, İdare Hukuku Dersleri, s.483.
olanaksızdır74.
Polis Vazife ve Selahiyet Kanununun 7. maddesine göre otel, gazino, kahvehane, bar, tiyatro, sinema, hamam, plaj gibi umuma açık yerlerin açılması için ilgililerin izin alması zorunludur. İzin kolluk kuvvetinin görüşü alındıktan sonra belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeler; bu alanların dışında il özel idareleri tarafından verilir75. Faaliyetin yapılabilmesi için verilen izin, izne tabi yer gerekli şartları kaybettiği takdirde veya kanunda belirtilen bazı şartların gerçekleşmesi halinde izini veren makamlar tarafından geri alınabilir.
2. Önceden Haber Verme (Bildirim Usulü)
Temel hak ve özgürlüklere getirdiği sınırlama bakımından önceden izin alma sisteminden daha hafif bir düzenlemedir. Bildirim usulünde idarenin bireylerin faaliyetinden önceden bilgilendirilmesi sağlanarak, gereken önlemleri almasına olanak tanınmaktadır76.
Bildirim usulü izin usulüne benzer; ama ondan farklıdır. Çünkü, izin usulünde izin verilmedikçe ilgili kişi o faaliyeti yapamaz. Oysa bildirim usulünde kişi bildirimde bulunduktan sonra, o faaliyeti yapma imkanını elde eder. Söz konusu faaliyette kamu düzeni açısından bir sakınca varsa, harekete geçme ödevi idareye düşmektedir. Bildirimde bulunan kişi söz konusu faaliyeti, idare tarafından yasaklanmadıkça gerçekleştirme hakkını
74 GÖZÜBÜYÜK/TAN, age., s.612; Zira, Anayasa’ya (md. 13/2) göre temel hak ve özgürlüklere getirilecek genel ve özel sınırlamalar “demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı” olamaz. Temel hak ve özgürlük niteliğindeki bireysel faaliyetlerin tümüyle durdurulması Anayasa’ya (md.15) göne ancak, savaş, seferberlik, sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde söz konusudur.
75 Bu yetki 24.11.2004 tarihinde Polis Vazife ve Selahiyet Kanununda yapılan değişikliğe kadar belediye sorumluluk sahasında belediyeye; diğer yerlerde mülki amirlere aitti. Bu yerlerin açılmasında soruşturma evraklarını düzenleme yetkisi ve görevi de kolluğundu.
Ancak yapılan değişiklikle kolluğa bu yerlerin açılmasında sadece güvenlik açısından sakınca bulunup bulunmadığının tespiti görevi verilmiştir. Buna benzer şekilde bina inşa etmek için “inşaat ruhsatı”, otomobil kullanmak için “sürücü belgesi” alınması önceden izin almaya örnek olarak gösterilebilir.
76 GÖZÜBÜYÜK/TAN, age., s.613; Kişiler dernek kurmak, toplantı ve gösteri yürüyüşü yapabilmek için önceden idareye bildirimde bulunmak zorundadır. İdarede bu faaliyetlerin kamu düzenini bozma ihtimaline binaen bildirim sonrasında gerekli tedbirlerini alır.
elde etmektedir77.
Bununla birlikte bildirim usulünde bu formalitelerin yerine getirilmesi, artık söz konusu faaliyetin kolluk işlemlerine konu olamayacağı anlamına gelmez. Tam tersine, bildirime tabi faaliyet kamu düzenini sarsma eğilimi ve tehlikesi gösterdiğinde, kolluk bu faaliyete müdahale etme yetkisine her zaman sahiptir78. Örneğin kanuna uygun olarak başlayan bir toplantı gösteri yürüyüşü kanuna aykırı bir durum almışsa kolluğun yasalara uygun olarak müdahale hakkı doğar.
İster yasal düzenleme olsun isterse idare tarafından yapılan tüzük ve yönetmelik gibi kural işlemler olsun içeriklerine bakıldığında, birçok konuda bu izin ve bildirim sistemlerini açıkça anlatan hükümler taşıdıkları görülür.
Üstelik bireyler ve topluluklarının izin veya sadece bildirim usulüne bağlı etkinliklerinde ilgili ve yetkili idarenin sürekli bir gözetim ve denetim görevini de üstlenmiş bulunduğu bellidir79.
3. Düzenleyici Kolluk İşlemlerinin Hukuki Özellikleri
a. İdarenin bütün işlemlerinde olduğu gibi düzenleyici kolluk işlemlerinin de kanuna dayanması gerekir. Kanun açıkça yetki vermedikçe idare, herhangi bir faaliyeti önceden izin alma veya önceden haber verme sistemine bağlayamaz80.
b. Düzenleyici kolluk işlemleri emredici nitelik taşırlar. Kişiler bunlara uymak zorundadırlar81.
c. Düzenleyici kolluk işlemleri önleyici ve koruyucudur. Bu nedenle düzenleyici işlemlerde konulan kurallara aykırı hareketlerde, hiç bir zarar
77 GÖZLER, İdare Hukuku Dersleri, s.484.
78 GÜNDAY, age., s.197.
79 Örneğin bir öğrenci derneği kurulması için idareden izin almak gerekmektedir. O izni vermeye yetkili idare daha sonra derneğin etkinliklerini de sürekli denetleyebilmektedir. Buna karşılık dernek genel kurulu için sadece bir bildirimde bulunmak yeterlidir, ama toplantı süresince “Hükümet komiseri” adı verilen bir görevli hazır bulunmakta ve her şey onun gözetim ve denetimi altında yapılmaktadır.
80 KUTKAN Mahmut/KOÇ Cihan, İdare Hukuku ve İdari Kanunlar, C.1, Ankara 2004, s.6-7.
81 Örneğin bir bölgede hız limiti belirlenmişse bu bölgede ki tüm sürücüler bu kurala uymak zorundadır. Uymadıkları takdirde karşılığında yaptırım ile karşılaşırlar.
doğmasa dahi, bu aykırı davranış bir "kolluk suçu" oluşturur82. Örneğin, yönetmelikle tayin edilen hızdan daha hızlı araç sürülmesi önceden izin alınmadan hamam, otel vs. açılması hallerinde kolluk yaptırımlarına maruz kalınır. Çünkü bu kuralların amacı kamu düzenini tehdit eden tehlikeleri gidermektir. Bu kurallara riayetsizlik her zaman için kamu düzenine karşı potansiyel bir tehlikedir.
d. Kolluk kurallarına aykırı hareket edildiğinde yasaklama, müsaadeyi geri alma, para cezası gibi çeşitli müeyyideler uygulanmaktadır. Bu müeyyideler dışında kolluk tedbirlerine uymayanlar, kolluğa karşı gelenler eylem Türk Ceza Kanununda (TCK) başka bir suçu oluşturmuyorsa, 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 32. maddesinde düzenlenen “Emre Aykırı Davranış” kabahatini oluşturur83.