İdârî işlemlerde ortaya çıkan sakatlıklar üç türlü-dür. Bunlar, yokluk sonucunu meydana getiren sa-katlıklar, idârî işlemin iptalini gerektiren sakatlıklar ve idârî işlemin iptalini gerektirmeyen sakatlıklardır.
Yokluk Sonucu Meydana Getirilen Sakatlıklar
İdârî işlemin ana öğelerinde ortaya çıkan ve o idârî işlemin varlık kazanmasına engel olan lıklara yokluk sonucunu meydana getiren sakat-lıklar denir. Kısaca yoklukla sakat idârî işlemlere yok hükmünde idârî işlem veya yok sayılan idârî işlem denir (Çoban, 2004, s.73). Yok sayılan idârî işlemler, herhangi bir hukuksal sonuç doğurmazlar.
Ancak idâre, yok sayılan işlemini de uygulamaya kalkışabilir. Bu durumda, bireyin tespit davası ni-teliğinde iptal davası açmaktan başka bir seçeneği yoktur. Fakat böyle durumlarda açılacak iptal davası süre kısıtlamasına uğramadan her zaman açılabilir.
Yokluk
Hukuki işlemin maddi ve hukuki unsur-larının yokluğu hâlinde o işlemin hiç doğ-mamış sayılmasıdır.
Yokluk oluşturan sakatlıklar; fiilî memurluk, işlev gaspı, yetki gaspı, ağır ve açık yetki aşılması, hukukun açıkça öngördüğü sebebe dayanmadan işlem yapılması, hukukun açıkça öngördüğü şekil-usul kurallarına aykırı davranış ve hukukun öngör-mediği konunun gerçekleşmesi biçimlerinde ortaya çıkmaktadırlar.
Fiilî Memurluk
Kişinin kendisi hakkında atama, seçim veya söz-leşme yapılmadan fiilen idâre adına işlem yapması durumuna fiilî memurluk denir (Gözübüyük-Tan, 1999, s.445; Özay, 1996, s.390-393). Fiilî memur-luk, isyan, darbe, savaş gibi olağanüstü durumlarda ortaya çıkar. Fiilî memurların yaptığı işlemler yok hükmündedir ve fiilen üstlenilen görevler üstlenen kişiye hiçbir kazanılmış hak sağlamaz. Ancak bun-ların durumunu bilmeyen iyi niyetli üçüncü kişi-leri, kendileriyle ilgili fiilen yapılan işlemlere karşı korumak gerekir.
Kazanılmış Hak
Anayasa Mahkemesine göre kazanılmış hak, kişinin bulunduğu statüden doğan, kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel niteliğe dönüşmüş haktır.
İşlev Gaspı
İdârenin, yasama veya yargı organının yerine geçerek, onların yapması gereken bir işlemi yap-masıdır. Örneğin, valinin bir kişiyi tutuklatması işlev gaspıdır. İşlev gaspına, “fonksiyon gaspı” da denmektedir.
Fonksiyon (İşlev) Gaspı
İdârenin görevli olmadığı bir alanda işlem tesis etmesiyle ortaya çıkan ve yapılan iş-lemin yok hükmünde sayıldığı sakatlıktır.
Yetki Gaspı
İşlemi yapan veya yapanlar, o işlemi yapmakla görevli idârenin içinde yer alsalar bile, o konuda karar almaya yetkisi bulunmayan bir kişinin işlem yapmasıdır (Özay, 1996, s.392; Sarıca, 1949, s.57-58). Yetki gaspına, kişi yönünden yetkisizlik de denmektedir.
Ağır ve Açık Yetki Aşılması
Uzman olmayan bir kişinin bile, yetki kuralla-rına çok açık aykırı işlem yapıldığını anlayabilece-ği derecedeki yetki tecavüzü hâllerine “ağır ve açık yetki aşılması” denmektedir. İdârenin işbölümü ilkelerine tümüyle aykırı biçimde alınan kararlar-da, ağır ve açık yetki aşılmasının bulunduğu kabul edilmektedir (Onar, 1966, s.332). Örneğin, bir ba-kanlık görevlisi hakkında bir başka bakanlığın iş-lem yapması, ağır ve açık yetki tecavüzü nedeniyle yok hükmündedir. Bu tür yokluk hâllerine, “ağır ve açık yetki tecavüzü” de denmektedir.
Hukukun Öngördüğü Sebebe Dayanmadan İşlem Yapılması
Bazı idârî işlemlerin sebep öğesi açık biçimde hu-kuk kurallarında belirtilmiştir. İdâre, bazen bu açık-lığa rağmen tamamen karşıt bir sebebe dayanarak
işlem yapar. Bu tür idârî işlemler, sebep öğesi açısın-dan yok hükmünde olurlar (Sarıca, 1949, s.65-66).
Örneğin, ilgilinin talep ve rızası üzerine yapılacak idârî işlemlerde, talep veya rızanın bulunmaması, yapılan idârî işlemi yoklukla sakatlamaktadır.
Hukukun Açıkça Öngördüğü Şekil ve Usul Kurallarına Aykırı İşlem Yapılması
Bazı idârî işlemlerin hangi şekilde ve hangi usul kuralları çerçevesinde yapılacağı, açık biçimde hu-kuk kuralları tarafından öngörülmüştür. Bu kural-lar göz ardı edilerek yapılan idârî işlemler şekil öğe-si açısından yok hükmünde idârî işlem kategoriöğe-sini oluşturur.
Hukukun Öngörmediği Konunun Gerçekleşmesi
İdârî işlemlerin konu öğesi mümkün ve meşru olmalıdır. Aksi hâlde, hukukun öngörmediği bir konu gerçekleşmiş olur. Konusu mümkün olma-yan idârî işlemler, “konu yönünden yok hükmün-de idârî işlemler” kategorisini oluştururlar (Gün-day, 2003, s.144-145). Örneğin, bir idâreye ait olan taşınmaz hakkında bir başka idâre tarafından kamulaştırma kararı alınması, söz konusu kamulaş-tırma işlemini konu yönünden yoklukla sakatlar.
Eğer yapılan idârî işlem yasalarca yasaklanan bir konuya ilişkinse, o idârî işlem de konu yönünden yoklukla sakattır. Örneğin, bir öğretmenin diğer memurlar gibi yıllık izine ayrılması, kanun tarafın-dan yasaklanan bir konuya ilişkin olduğu için yok hükmündedir.
İdârî İşlemin İptalini Gerektiren Sakatlıklar
İptali gerektiren sakatlıklar, idârî yargı tarafın-dan iptal edilmedikçe veya idâre tarafıntarafın-dan geri alınmadıkça ya da kaldırılmadıkça idârî işlemin ge-çerliliğini etkilemeyen sakatlıklardır. Bu tür sakat-lıkları, yokluktan ayıran en önemli özellik, süresi içinde dava açılmazsa, idârî işlemin hukuka aykırı-lığı artık idârî yargı önünde iddia edilemeyecek ol-masıdır. Fakat idârî işlemin hukuka aykırılığı yine de devam eder. İdârî işlemin iptalini gerektiren sakatlıklar, idârî işlemin her öğesi açısından orta-ya çıkmış olabilir. Bu sakatlıklar; yetki yönünden
iptali gerektiren sakatlık, şekil yönünden iptali ge-rektiren sakatlık, sebep yönünden iptali gege-rektiren sakatlık, konu yönünden iptali gerektiren sakatlık ve amaç yönünden iptali gerektiren sakatlık olarak ifade edilmektedir.
Yetki Yönünden İptali Gerektiren Sakatlık
Yetki, kamu düzeninden sayılmaktadır. Bundan dolayı yetki ile ilgili kurallar genişletici biçimde yorumlanıp uygulanamazlar. Kamu düzeninden sayıldığı için de sakat idârî işlemin iptaline yönelik davanın her aşamasında ileri sürülebilir. Yetkisizlik taraflarca ileri sürülmese bile, yargı yerleri tarafın-dan kendiliğinden incelenmelidir (Sarıca, 1949, s.62; Gözübüyük-Tan, 1999, s.414). İdârî işlem-lerdeki yetki yönünden iptali gerektiren sakatlıklar;
“yer yönünden yetkisizlik”, “zaman yönünden yet-kisizlik” ve “konu yönünden yetyet-kisizlik” biçiminde adlandırılmaktadır.
Yer Yönünden Yetkisizlik
İdârî birimin yetkilerini kendisine tanınan coğ-rafi birimin dışında kullanması, yaptığı idârî işlemi yer yönünden yetkisiz duruma getirir. Bu tür kat idârî işlemlere, “yer yönünden yetkisizlikle sa-kat idârî işlem” de denmektedir (Gözübüyük-Tan, 1999, s.417). Örneğin, bir valinin, komşu ilin sı-nırlarının içerisini kapsayacak biçimde genel emir çıkarması, yer yönünden yetkisizlikle sakattır.
Zaman Yönünden Yetkisizlik
Yetkinin kullanılmasının başlangıç zamanı, bu yetkiyi kullanacak kamu görevlisinin göreve başla-ma zabaşla-manıdır ve görevden ayrılıncaya kadar devam eder. Kamu görevlilerinin izinli olduğu süre içinde yetkilerini kullanarak yaptıkları idârî işlemler za-man açısından yetkisiz idârî işlemlerdir (Gözübü-yük, 1996, s.176-178). Bunun dışında; yetki veren hukuk kuralının kaldırılmasından sonra yapılan idârî işlemler de zaman yönünden yetkisizlikle sa-kat olurlar.
Konu Yönünden Yetkisizlik
Hangi idârî birimin hangi konulara ilişkin idârî işlemleri yapabileceği, önceden hukuk kuralları tarafından belirlenmiştir. Bunun dışına çıkılması,
konu yönünden yetkisizlik durumunu ortaya çıka-rır. Eğer idârî birim kendi yetkisine giren bir konuda kendisini yetkisiz sanarak idârî işlem yapmayı red-dederse, konu yönünden olumsuz yetki aşımından söz edilir. Bunun aksi olursa, yani bir idârî birim isteyerek veya istemeyerek başka bir idârî birimin yetkisi içine giren bir konuda işlem yaparsa, olum-lu yetki aşımından söz edilir (Akyılmaz-Sezginer, 2001, s.219; Günday, 2003, s.126; Özay, 1996, s.401). Konu yönünden yetkisizlikle sakat idârî iş-lemler hakkında, süresi içinde iptal davası açılmaz-sa, bir daha o işlem hakkında iptal davası açılamaz.
Şekil Yönünden İptali Gerektiren Sakatlık
İdârî işlem yapılırken, mevzuat tarafından ön-görülen kurallara uyulmaması, işlemi şekil açısın-dan sakatlar (Giritli-Bilgen, 1966, s.94; Latour-nerie, 1982, s.82; Sarıca, 1949, s.85-90). İdârenin çalışması için öngörülen şekil kuralları, iki kümeye ayrılmaktadır. Bunlardan birincisi “asli” şekil ralları, diğerleri de “tali” ya da “ikincil şekil” ku-rallarıdır. Şekil kurallarına aykırılık, idârî işlemin sonucunu etkileyecekse, söz konusu şekil kuralı asli şekil kuralıdır. Bunun tersi ise, yani şekil kuralla-rına aykırılık idârî işlemin sonucunu etkilemeye-cekse, söz konusu şekil kuralı tali şekil kuralıdır.
Genellikle, tali ya da ikincil şekil kurallarına uyul-madan yapılan idârî işlemler sakat kabul edilmez.
Sebep Yönünden İptali Gerektiren Sakatlık
İdârenin işlem yaparken gösterdiği veya istek üzerine açıkladığı neden, o işlem için öngörülen neden değilse veya gösterilen neden başka bir hu-kuksal sonuç doğuruyorsa, ya da neden olarak gös-terilen olgu ile işlem arasında kamu yararı açısın-dan olağan bir ilişki yoksa işlem sebep yönünden hukuka aykırı olur (Gözübüyük, 1996, s.192-199;
Sarıca, 1949, s.65-77).
Konu Yönünden İptali Gerektiren Sakatlık
Konu yönünden yokluk kadar ağır olmamakla birlikte hukukun öngörmediği sonuçları doğuran idârî işlemler, konu yönünden hukuka aykırı olurlar.
Bireylere bir yükümlülük getirilmesi için yasa-da açıkça hüküm olması gerekir (Gözübüyük-Tan,
1999, s.494). Böyle bir hüküm olmadan bireylere yükümlülük getiren idârî işlemler, konu yönünden hukuka aykırı olur. Ayrıca, belli bir statüde olanlara uygulanması gereken bir yasa hükmünün, o statü-den çıkanlara uygulanması durumunda da yapılan idârî işlemler konu yönünden hukuka aykırı olurlar.
İdârî işlemin sebep öğesiyle konu öğesi arasında ölçülülük olması gerekir. Örneğin 657 sayılı Ka-nunun 125. maddesine göre izinsiz olarak görevine geç gelen bir memura, uyarma disiplin cezası ve-rilmesi gerekirken, aylıktan kesme cezası veve-rilmesi, yapılan idârî işlemi konu yönünden hukuka aykırı hâle getirir.
Amaç Yönünden İptali Gerektiren Sakatlık
İdârenin kamu yararı dışında bir amaç güderek işlem yapması, idârî işlemi genel amaç yönünden sakatlar (Sarıca, 1949, s.90-101). Bir işlemin genel amaç açısından hukuka aykırı olma durumları şu biçimlerde ortaya çıkmaktadır: Kişisel amaç güdül-mesi, üçüncü kişileri koruma veya üçüncü kişilere zarar verme amacı güdülmesi ve siyasal amaç gü-dülmesi. Ayrıca, idârî işlem yapılırken, mevzuatın aradığı özel amacın dışında bir amaç güdülürse, yine işlem hukuka aykırı olur ve iptal edilir.
Yetki Saptırması
İdârî işlemin öngörülen maksada aykırı olarak tesis edilmesi hâlinde ortaya çıkan hukuka aykırılık hâlidir.
Amaç öğesindeki sakatlıklar, bazen yetki sap-tırması veya usul sapsap-tırması olarak karşımıza çık-maktadır. Yetki saptırmasında aslında ilgili idâre o işlemi yapmaya yetkili kılınmıştır. Fakat o yetkiyi, başka bir amaç için kullanması gerekmektedir. Ör-neğin, idâreye benzin istasyonu açmak için ruhsat başvurusu yapan bir kişiye, gerekli can ve mal gü-venlik önlemlerinin alınmadığı gerekçesiyle değil de vergi kaçakçılığının önlenmesi amacıyla ruhsat verilmemesi, yetki saptırması olarak ortaya çıkar ve işlemin amaç öğesini sakatlar. Usul saptırması ise, idâre belli bir işlem için öngörülmüş olan usulü başka bir işlem yaparken uygulamıştır (Giritli-Bil-gen, 1966 s.100). Örneğin, bir kamu görevlisini kadro dışı bırakmak için kurumu yeniden düzen-lemek, usul saptırmasıdır.
İdârî İşlemin İptalini Gerektirmeyen Sakatlıklar
Bu tür sakatlıklar, idârî işlemin geçerlilik kazanmasına engel olmayan, kamu düzenini olumsuz etkile-meyen sakatlıklardır (Gözübüyük-Tan, 1998, s.353). Bu tür sakatlıklar ileri sürülerek iptal davası açılması durumunda idârî yargı yeri davayı reddeder. Sonucu etkilemeyen sakatlıklarla özürlü işlemler, hukuka aykırı olmakla beraber geçerli işlemlerdir. Örneğin, ikincil (tali) şekil kurallarına aykırılık böyledir.